【正文】 兩車等，“往往每年征收多有定數(shù)”。常年應(yīng)征的雜差主要是縣衙門的陋規(guī)。這種情況一直延續(xù)至1934年，國(guó)民政府召開(kāi)第二次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，決定減輕田賦附加，廢除苛捐雜稅才有所改變。1913年，財(cái)政部訂立的國(guó)家稅與地方稅法草案，重申了這一規(guī)定。光緒中葉，籌措賠款，舉辦新政，款無(wú)所出，以田賦為人民所習(xí)慣，反抗少而征收易，于是各省紛紛正式設(shè)立田賦附加稅。福建省“重訂糧價(jià)一兩納銀二元六角，米一石，納銀八元”[5]。同治十二年（1873）九月戶部覆奏時(shí)稱：“民間乃增于銀價(jià)之大，州縣仍取于額定之中”[4]。山東省長(zhǎng)清縣“每地丁銀一兩征銀一兩三錢零八厘”[2]，甚至超過(guò)30%。盡管農(nóng)民在無(wú)償?shù)靥峁┝四承┍匾M(fèi)用和勞務(wù)之后，可能因浚河、修堤等活動(dòng)受益，但受益與否是無(wú)保證的，并非一種市場(chǎng)交換。首先，農(nóng)民負(fù)擔(dān)是國(guó)家對(duì)農(nóng)民征派的形式。因此，農(nóng)民負(fù)擔(dān)必然折射中央和地方的財(cái)政關(guān)系。從清代的起運(yùn)、存留和耗羨歸公制度到近代的畝捐、雜稅以及攤派制度，無(wú)不體現(xiàn)了近代中國(guó)中央和地方財(cái)政制度的演變。國(guó)家有限的財(cái)力無(wú)法支撐龐大的國(guó)家行政組織，最終國(guó)家的崩潰成為必然。而對(duì)縣以下的行政單位，如區(qū)、鄉(xiāng)、村一級(jí)加給農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，以往研究較少，甚至不將其納入農(nóng)民負(fù)擔(dān)之列。有些農(nóng)民負(fù)擔(dān)，如浮收和攤派，雖然并無(wú)法律依據(jù)，甚至是不合法的。乾隆三年（1738），“定制永禁額外私征，每?jī)杉雍你y一錢四分，除存留支給外，其余隨地丁銀起解”。按照江西省的錢糧舊例，地丁征銀一兩隨征耗銀一錢，漕米征銀一兩隨征耗銀三錢。直隸省改征銀元細(xì)則規(guī)定，凡各縣地丁錢糧每正銀一兩折征銀元二元三角，租課每正銀一兩折征銀元二元。河南民權(quán)縣征收處“里折外扣，每元暗吃六百文，每?jī)砂党远恰盵7]。1912年以后，直隸、山東、河南三省都將清末的雜款附加及地方官吏的各種陋規(guī)一律并入正賦征收，人民的負(fù)擔(dān)雖然實(shí)際加重，但在征收稅目中已無(wú)附加稅之名。30年代初期，因裁撤厘金，各省頓失重要收入，同時(shí)，因擴(kuò)張行政機(jī)關(guān)，推進(jìn)建設(shè)事業(yè)，各省縣難為無(wú)米之炊，紛紛開(kāi)征或增收田賦附加稅。地方興工有事，則或向士紳勸捐，或向百姓攤派。此種秕政一直延續(xù)至清末。光緒十年（1884），永定河工需土七萬(wàn)四千余方。牙稅的浮收極大地阻礙商品流通，破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，給農(nóng)民買賣牲畜增加了很大負(fù)擔(dān)。長(zhǎng)葛縣則“知縣到任后，橫征暴斂，稅契原系八分，加至十二分六厘”[9]。（五）村費(fèi)村費(fèi)古已有之，其名不一。其區(qū)別即在于戲錢和看青費(fèi)帶有自愿性，而村費(fèi)完全是強(qiáng)制性的。清末，山西省汾陽(yáng)府“每畝斂錢至三四百文，較之正供錢糧其多兩三倍”。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)、中法戰(zhàn)爭(zhēng)、甲午中日戰(zhàn)爭(zhēng)、義和團(tuán)賠款最終都被清政府?dāng)偱稍谥袊?guó)農(nóng)民頭上。由于地方政府掌握了征收全權(quán)，因而田賦附加稅激增?！氨究h之諸縣立初高小學(xué)及職業(yè)學(xué)校，其費(fèi)用甚巨，皆為官款。 用于縣政的則更少，如河南省光山縣，地丁“含正耗銀四萬(wàn)余兩，除存支銀一千四百余兩，耗資扣支銀一千四百余兩留作地方支用外，余則概被國(guó)家席卷而去”[2]。攤丁入畝和耗羨歸公的結(jié)果，無(wú)形中給了州縣官額外的財(cái)政權(quán)。“夫州縣之虧空，幾遍天下，無(wú)一州一縣，而無(wú)虧空者。因?yàn)樽罱K仍然是農(nóng)民埋單。其實(shí)，不僅是運(yùn)作的結(jié)果，即使是運(yùn)作的過(guò)程，省級(jí)官員也是心知肚明的。迨閱邸抄，而臣部始知有其事”[9]。例如在江蘇省，“縣財(cái)政問(wèn)題之嚴(yán)重，并不亞于省財(cái)政，而其嚴(yán)重之因，則遠(yuǎn)已種于國(guó)地兩稅劃分之時(shí)。地方以省為主體，造成省權(quán)坐大，“地方財(cái)政日益退步，頗有回到軍閥時(shí)代之情形者”[13]。而且，“虛省實(shí)縣”的財(cái)政體制只能在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期實(shí)行，即使是在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期也暴露出了它的眾多弊端，主要是省政府無(wú)財(cái)政自主權(quán)，施政方面難有作為，而縣地方財(cái)政實(shí)際上成了一種平調(diào)、攤派財(cái)政。然而中央集權(quán)總是相對(duì)的，在中央集權(quán)的同時(shí)，必然存在著地方分權(quán)，中央集權(quán)和地方分權(quán)應(yīng)該是互相融合，互相制約，互相補(bǔ)充的，而不應(yīng)當(dāng)是互相排斥，互相對(duì)立，互相割裂的。直至今日，在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制中，仍然可以看到條塊分割的影子。晚清和北洋時(shí)期，地方官吏辦理兵差、大差，盡管其中有大量不肖官吏渾水摸魚，但多少帶有被迫性質(zhì)，且收入的主要部分多被國(guó)家拿走。當(dāng)時(shí)，直隸“每歲春秋兩差，輪令州縣承辦”，“而沖途驛站所需夫役、車馬、公館食用，則不能一日無(wú)備。這種作法一直延續(xù)到光緒時(shí)期。但是，清政府也不是毫無(wú)原則，聽(tīng)任地方官吏任意浮收。民國(guó)時(shí)期，則是田賦附加和苛捐雜稅。其次，劃分中央和地方稅收后，征稅權(quán)很容易被土豪劣紳所篡奪，甚至保衛(wèi)團(tuán)團(tuán)總和村長(zhǎng)也要私收畝捐。如測(cè)繪經(jīng)費(fèi)、海塘捐等，均非附稅性質(zhì)；第四是停征期滿附稅；第五是核減過(guò)重捐率；第六是免除已呈準(zhǔn)尚未開(kāi)始征收之若干附捐”。并且，“舊苛雜雖然漸次廢除，而新增稅捐也并不少”，如江蘇新增耕牛過(guò)境捐，每頭自一元二角加至二元四角；湖北征收堤工捐；浙江征收交通附捐，并增屠稅附捐；浙江東陽(yáng)縣1934年的屠宰稅反比1933年增加四成[21]?？芍r(nóng)民輾轉(zhuǎn)呻吟于重負(fù)之下，所苦的實(shí)是區(qū)村攤款，而非省縣正稅”[24]。再如湖北沔陽(yáng)州“州城內(nèi)外，除各戶書吏一百四五十家，差二百四五十家，里書、塊差八九百家之外，不靠衙門食飯者不滿百家”[27]。20 / 20。如河北省“中飽情形”，“各縣都有，其中某縣欠賦達(dá)十三萬(wàn)余元。因此，中央財(cái)政和地方財(cái)政是隔膜的。（二）在國(guó)家財(cái)政條塊分割的體制下，形成了很多大大小小的塊塊，這些塊塊在征派時(shí)層層加碼，處處截流，進(jìn)一步加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。還有的省，竟然乘機(jī)利用田賦及其附加稅不得超過(guò)地價(jià)百分之一的規(guī)定大肆加稅。浙江紹興縣秋湖村村副陳大華“竟敢私收畝捐，自耕每畝五角，佃耕每畝二角五分”[16]。中央和省地稅劃分既有正面作用，也有負(fù)面作用。而且，這個(gè)比例是逐年增加的。過(guò)此，即行封倉(cāng)，概收折色，每石定價(jià)七八千有多至十余千者”[3]。例價(jià)既屬不敷，養(yǎng)廉又被攤捐扣去，無(wú)米為炊，勢(shì)不能不派之于百姓”[1]。因此當(dāng)時(shí)竟有“做官不如從良（糧），從良不如做娼（倉(cāng)）”之謠，以致在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利，國(guó)家明令停止征收田賦一年時(shí)，各省各縣多不遵功令，反而加緊征收。這一籌款方式使中央和地方存在著極大的貪污和浪費(fèi)。同時(shí)，從客觀上說(shuō)，由于我國(guó)長(zhǎng)期處于一種封閉、松散的自然經(jīng)濟(jì)條件之下，各地區(qū)往往相互割裂，整個(gè)社會(huì)處于不完備的組織結(jié)構(gòu)或失序狀態(tài)，中央和地方關(guān)系隔膜，缺乏溝通，導(dǎo)致了國(guó)家財(cái)政條塊分割體制的形成。但在收支嚴(yán)重不平衡的情況下，地方財(cái)政不能真正做到自治，“恒須仰賴中央撥補(bǔ)”[17]。其采用的方法主要是“虛省實(shí)縣”，即“凡省內(nèi)之國(guó)家行政悉受中央指揮，凡地方自治與建設(shè)悉歸各縣辦理，省只為自治之監(jiān)督，立于中央與縣之間，以收聯(lián)絡(luò)之效”[14]?？h地方一切供億，遂端賴田賦附加”[10]。各省督撫如此專擅一省財(cái)政開(kāi)支，說(shuō)明與中央財(cái)政對(duì)立的省財(cái)政已形成。州縣廉俸無(wú)多，用費(fèi)本繁，何堪賠累，勢(shì)不得不藉丁漕浮收以應(yīng)支銷”[8]。