【正文】 公司，1984年將美國電報電話公司肢解成7個小公司，就是最著名的例證；最近美國哥倫比亞地方法院判決微軟公司敗訴又將意味著該公司因違反反壟斷法而被政府肢解。而許可則是在相對方具備從事某項經(jīng)濟活動的法定條件時即由經(jīng)濟管理機關(guān)依法賦予其從事該項經(jīng)濟活動的合法身份的行為。　?。ò耍┩顿Y基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，控制和管理大型國有企業(yè)，掌握國民經(jīng)濟命脈。所以相對方在宏觀調(diào)控法律關(guān)系當中絕對不是可有可無的一方，也不完全是被動或服從的一方。博登海默：《法理學(xué)—法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第367頁。第七，充分發(fā)揮行政法制監(jiān)督機制的作用，最大限度地保證宏觀調(diào)控行為的合法性。A本文試圖從這三方面對我國政府宏觀調(diào)控模式的轉(zhuǎn)變問題進行探討。這樣，提供公共物品是政府的經(jīng)濟職能之二；(3)經(jīng)濟活動產(chǎn)生的“消極外部性”，即對他人產(chǎn)生不利影響，將部分成本強加于他人而無需支付代價，如企業(yè)造成的環(huán)境污染等。經(jīng)濟的發(fā)展有其內(nèi)在規(guī)律性，人們遵循其規(guī)律就會成功。于是，各國紛紛拋棄自由放任思想，而接受凱恩斯的經(jīng)濟干預(yù)思想，政府由“守夜人”轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極“干預(yù)者”，強化政府職能，經(jīng)濟活動由政府來調(diào)節(jié)，削弱市場機制的作用，其結(jié)果再一次導(dǎo)致了20世紀70年代資本主義國家經(jīng)濟的“滯脹”。無論在政界還是在學(xué)界，把宏觀調(diào)控與政府管制混為一談的現(xiàn)象并不少見。第四，產(chǎn)生的歷史條件不同。良好的市場經(jīng)濟秩序是實施宏觀調(diào)控的前提，市場經(jīng)濟秩序良好，有助于宏觀調(diào)控目標的順利實現(xiàn)，但仍不能把宏觀調(diào)控等同于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序?，F(xiàn)在我國經(jīng)濟已經(jīng)出現(xiàn)了一些新變化：第一，經(jīng)濟開放度進一步提高。而實際情況是，雖然我國資本項目不能自由流動，但巨額的“錯誤與遺漏”數(shù)額的存在表明，資本項目一直在變相地實現(xiàn)著國際間的流動。這些扭曲現(xiàn)象得不到糾正，宏觀調(diào)控措施就很難到位。即使是西方發(fā)達國家行之有效的理論和政策工具，也要看它是否適合我國國情。比如說，供給學(xué)派理論在美國已時過境遷，成為“昨日黃花”，也不具有主流學(xué)術(shù)地位，但這并不意味著這一理論沒有借鑒價值。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟主體會獲得越來越多的自主權(quán)，越來越多地作出自己的預(yù)期，預(yù)期在經(jīng)濟運行中的作用和地位會日益重要。這樣，既保證了政策的科學(xué)性，也有助于被調(diào)控主體形成合理而穩(wěn)定的預(yù)期，從而提高宏觀調(diào)控政策的效率。又因為乙地區(qū)是既得利益者，仍不愿執(zhí)行國家宏觀調(diào)控，這樣就可能使國家宏觀調(diào)控政策部分失效或全部失效。就這一點而言，宏觀調(diào)控不是市場機制作用后的二次調(diào)節(jié)，而是完全可以和市場機制同步運作，對經(jīng)濟因勢利導(dǎo)，共同促進經(jīng)濟增長。另一方面，對西方宏觀調(diào)控理論中的合理成分要予以高度重視，大膽吸收借鑒。這些新變化對宏觀調(diào)控提出了新的要求，要求調(diào)控重點、政策搭配等相應(yīng)進行調(diào)整。就個人經(jīng)濟行為而言，作為勞動力，難以完全按照市場經(jīng)濟原則公平自由流動；作為消費者，尚未完全以貨幣所有者身份進入市場；作為投資者，尚不具備獨立的資格自由從事多種生產(chǎn)經(jīng)營活動。目前，我國選擇的是貨幣政策的獨立性和匯率的穩(wěn)定，而對資本流動進行了管制。宏觀調(diào)控所涉及到的固然是通貨膨脹、失業(yè)、經(jīng)濟增長等重大經(jīng)濟問題，但并不是所有的重大經(jīng)濟問題都是宏觀調(diào)控的對象。所謂市場經(jīng)濟有序，是指各類市場和各市場主體的約束體系健全，各市場主體行為符合法律規(guī)范和契約雙方共同達成的準則以及社會道德規(guī)范的要求，合法利益與行為得到保護，非法行為受到懲罰和社會譴責(zé)，市場配置資源的效率最大可能地實現(xiàn)。要實行政府管制，是因為存在著市場失靈，影響了資源配置的效率。為廓清宏觀調(diào)控的邊界，有必要區(qū)分以下幾點。在資本主義市場經(jīng)濟發(fā)展過程初期，一些國家接受亞當這五項基本政府經(jīng)濟職能是政府與市場相互配合、協(xié)調(diào)互補的產(chǎn)物，表明政府經(jīng)濟職能“定位”的恰當性。同時，由于市場又不是萬能的，凡是市場失靈的地方，政府應(yīng)充分行使其職能，主要表現(xiàn)為：(1)市場機制既無法控制宏觀經(jīng)濟總量平衡又無法控制經(jīng)濟的周期性波動和通貨膨脹等同題。這樣三者互相聯(lián)系，互相作用，形成二個動態(tài)的宏觀調(diào)控模式。）因為排除政府干預(yù)的自由放任主義必然導(dǎo)致市場失靈，但是過份的政府干預(yù)也已表明“必然使社會資源使用效率低于市場機制下的效率，這是因為：第一，缺乏競爭，使社會超出了社會應(yīng)支付的成本；第二，政府部門往往傾向于不計成本地向社會提供不恰當?shù)姆?wù)，造成浪費；第三，政府官員的確是不能為所欲為的，他必經(jīng)服從當選者和公民代表的政治監(jiān)督。第五，在對相對方實施重大的處罰或強制措施時，必須由有權(quán)機關(guān)嚴格遵循法定程序依法進行，比如為被處罰人提供聽證等救濟途徑。）　　六、對政府宏觀調(diào)控行為的法律控制　　盡管政府的宏觀調(diào)控行為是為了最大限度地促進公共利益，但是“如果不對公共行政在為追求其目的而采取任何被政府官員認為是便利的手段方面的權(quán)力加以限制，那么這種做法便是同法律背道而馳的，因為這將淪為純粹的權(quán)力統(tǒng)治。　　五、政府宏觀調(diào)控相對方的權(quán)利　　在宏觀調(diào)控法律關(guān)系當中，與進行宏觀調(diào)控的調(diào)控主體相對應(yīng)的另一方我們通常稱之為相對方。投資公共工程和社會福利實際上是財政支出的重要方面。斯特博：《德國經(jīng)濟行政法》，蘇穎霞、陳少康譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第262頁。波斯納：《法律的經(jīng)濟分析》，蔣兆康譯，林義夫校，中國大百科全書出版社1997年版，第362頁。西德從20世紀50年代開始就一直把對貨幣金融的調(diào)控作為對整個國民經(jīng)濟進行調(diào)控的最有效的措施。他指出：“一般而論，當收入增加時，人們將增加其消費?？傮w來說，經(jīng)濟杠桿主要包括財稅和金融兩大杠桿。法國的經(jīng)濟計劃化是以上兩種類型計劃的有機結(jié)合。羅斯?！靶抡睍r期的風(fēng)云人物瓦格納指出：“我認為，直到我們有了國家經(jīng)濟計劃，我們才能使工業(yè)有秩序。）美國前總統(tǒng)羅斯福對經(jīng)濟政策和經(jīng)濟法規(guī)在宏觀調(diào)控中的作用情有獨鐘?！　∷?、宏觀調(diào)控主體調(diào)控權(quán)行使的范圍和方式　　宏觀調(diào)控主體的調(diào)控行為雖然具有宏觀性、概括性、創(chuàng)制性、應(yīng)急性、公共性和職權(quán)性等一系列重要特征，但其宏觀調(diào)控權(quán)的行使范圍并非漫無邊際，從西方主要發(fā)達國家以及我國宏觀調(diào)控的實踐來看，調(diào)控主體調(diào)控權(quán)行使的范圍主要應(yīng)限于制定宏觀調(diào)控法規(guī)和規(guī)章，編制經(jīng)濟計劃，制定產(chǎn)業(yè)政策，投資重大公共設(shè)施和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)，反對壟斷，維護公平競爭，控制市場準入，決定重要經(jīng)濟杠桿的運用，管理關(guān)鍵的或大型國有企業(yè)，控制生產(chǎn)規(guī)模等等。這些都是普通的行政自由裁量權(quán)所不具有的特征。（注：羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第19～20頁?！　。ǘ┰诙鄶?shù)情況下，宏觀調(diào)控行為的相對方具有不特定性或眾多性。）因而就使得這種法律關(guān)系獲得許多新的屬性?！保ㄗⅲ骸胺申P(guān)系是法律規(guī)范在指引人的社會行為，調(diào)整社會關(guān)系的過程中形成的人們之間的權(quán)利義務(wù)聯(lián)系。而后者諸如編制經(jīng)濟計劃、制定產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)布重要經(jīng)濟信息或情報、投資及消費的引導(dǎo)等，均屬于指導(dǎo)性的調(diào)控，其實施要依靠相對方的協(xié)作和積極支持，對相對人不具有法律上的強制性效果。）保護全社會共同的根本的經(jīng)濟利益，保持整個國家經(jīng)濟的適度增長?！保▍俏⒆g，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第24頁））具有行為相對人不特定、不具體的特性?？v觀東西方國家實施宏觀調(diào)控的經(jīng)濟背景，無一不是在經(jīng)濟形勢嚴峻，經(jīng)濟秩序不穩(wěn)，甚至是在遭受或面臨經(jīng)濟危機以及戰(zhàn)爭破壞等緊急情況下，為拯救、恢復(fù)和振興國民經(jīng)濟而實施的。”參見方世榮著：《論具體行政行為》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第13 頁。）其實質(zhì)就是指政府從宏觀上對經(jīng)濟運行進行調(diào)節(jié)和控制。其價值在于政府通過一系列的調(diào)控手段，使宏觀經(jīng)濟活動通過市場中介與市場主體的微觀經(jīng)濟活動有機結(jié)合起來，保持總供求的基本平衡，強調(diào)全社會的公共利益至上。）并認為“政府主導(dǎo)的干預(yù)措施主要針對市場失靈，從而使政府在糾正這些失靈中發(fā)揮中心作用?！　】梢哉f，前蘇聯(lián)、東歐等社會主義國家和新中國成立后的前30年實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟體制，在那種經(jīng)濟體制之下，政府雖然也干預(yù)經(jīng)濟生活，但奉行的是徹底的國家控制主義，不僅從宏觀上全面控制國家的經(jīng)濟生活，而且從微觀上也全面徹底地控制企業(yè)乃至公民個人的經(jīng)濟生活，實行宏觀與微觀的合一。”（注：波士頓聯(lián)邦儲備銀行：《1950年年度報告》第13頁，轉(zhuǎn)引自《美國貨幣政策與金融制度》（下冊），中國財政經(jīng)濟出版社1980年版，第2頁?！保ㄗⅲ簭垏鴳c：《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社 1997年版，第77頁?！保ㄗⅲ簛啴敚┧姑軓睦褐髁x人性論引出了“看不見的手”的作用，他認為每個人在追求個人利益的過程中也有意無意地促進了公共利益，“只需要和平、減輕賦稅和管理中的寬余；其余一切則留待事物的自然進程來完成。他還特別強調(diào)指出“保護制度來源于國家要求達到獨立、強盛地位的自然努力，”（注：［德］弗里德里希德國經(jīng)濟學(xué)家李斯特曾指出：英國人懂得在一定時期“怎樣利用禁止輸入與高額關(guān)稅促使工業(yè)的發(fā)展。恩格斯在1890年寫給康）而在“現(xiàn)代德國，既缺乏一個有力的統(tǒng)一的商業(yè)政策，在國內(nèi)市場又有一個處處勝過它的工業(yè)強國跟它進行競爭。　　 與重商主義的國家干預(yù)觀相反，英國古典政治經(jīng)濟學(xué)家亞當斯考特：《亞當明確解除國家監(jiān)督和指導(dǎo)私人產(chǎn)業(yè)的義務(wù)?！保ㄗⅲ簞P恩斯：《就業(yè)利息和貨幣理論》，商務(wù)印書館1963年版，第323頁。（注：A“這種制度已被證明對工業(yè)不利，對農(nóng)業(yè)更不利?！　《?、政府宏觀調(diào)控行為的基本范疇　　政府的宏觀調(diào)控行為是指政府從全國經(jīng)濟總體利益出發(fā)，以穩(wěn)定物價、促進充分就業(yè)、保持經(jīng)濟適度增長、實現(xiàn)國際收支平衡為目標，從制定經(jīng)濟行為規(guī)范入手，在不同程度上以經(jīng)濟計劃、產(chǎn)業(yè)政策為引導(dǎo)，采用財政、貨幣、信貸、制裁等經(jīng)濟的、法律的以及必要的行政手段，從總體上調(diào)控國民經(jīng)濟運行的經(jīng)濟管理行為。第一，表現(xiàn)在它的宏觀性上。（注：一般來說，公定力是指行政機關(guān)的行政行為一經(jīng)作出，不論實際上合法與否，在未被有權(quán)機關(guān)撤銷或改變之前，都假定其合法有效，相關(guān)的當事人都應(yīng)服從或遵守。事實上政府的宏觀調(diào)控行為是一種概括性的具體經(jīng)濟管理行為，即就具體事項對不特定的相對人實施的經(jīng)濟管理行為。源于20世紀90年代初期的我國宏觀調(diào)控，其初始的目的也在于整頓嚴重的通貨膨脹等危險經(jīng)濟形勢。（注：轉(zhuǎn)引自陳健：《政府與市場——美、英、法、德、日市場經(jīng)濟模式研究》，經(jīng)濟管理出版社1995年版，第173頁。前者是指調(diào)控主體把宏觀調(diào)控的規(guī)則制定成具有普遍約束力，可以反復(fù)適用并具有法律上的強制性的規(guī)范性文件的行為，為相對方提供指引、評價、預(yù)測其經(jīng)營管理行為的依據(jù)；后者是指調(diào)控主體直接就宏觀調(diào)控的特定事項作出決定，采取措施，實施調(diào)節(jié)和控制的行為。事后調(diào)控包括對重大經(jīng)濟違法行為的行政處罰，出口退稅，失業(yè)救助等?！保ㄗⅲ簭埼娘@：《法學(xué)基本范疇研究》，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第163頁。）一般來說，宏觀調(diào)控行為的主體主要是一個國家的中央經(jīng)濟管理機關(guān)，具有高層次性、專業(yè)性。由此，我們可以說宏觀調(diào)控行為一般是指宏觀調(diào)控主體就某一項宏觀調(diào)控事務(wù)對不特定的相對人實施的具有宏觀性、概括性的經(jīng)濟管理行為。