【正文】 對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院起訴。當事人對行政復議決定不服的，可在接到行政復議決定書之日起15日之內(nèi)向當?shù)厝嗣穹ㄔ浩鹪V。” 1《價格行政處罰程序規(guī)定》（原國家發(fā)展計劃委員會于2002年1月1日發(fā)布施行）第四十七條規(guī)定：“當事人對價格主管部門作出的行政處罰決定不服的，應當依法向上級價格主管部門或者同級人民政府申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起訴訟?！? 1《中華人民共和國軍品出口管理條例》（國務院、中華人民共和國中央軍事委員會發(fā)布，2002年10月15日修改）第二十七條規(guī)定：“軍品貿(mào)易公司對國家軍品出口主管部門作出的具體行政行為不服的，應當先依法申請行政復議；對行政復議決定仍不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！? 《中華人民共和國企業(yè)法人登記管理條例》（１９８８年７月１日施行）第三十二條規(guī)定：“企業(yè)法人對登記主管機關(guān)的處罰不服時，可以在收到處罰通知后十五日內(nèi)向上一級登記主管機關(guān)申請復議。當事人對商標評審委員會的決定不服的，可以自收到通知之日起30日內(nèi)向人民法院起訴?！? 《中華人民共和國海關(guān)法》（2000年7月8日修改）第六十四條規(guī)定：“納稅義務人同海關(guān)發(fā)生納稅爭議時，應當繳納稅款，并可以依法申請行政復議；對復議決定仍不服的，可以依法向人民法院提起訴訟。 三、與稅務機關(guān)、海關(guān)發(fā)生的納稅爭議（不含處罰），外匯處罰。 ，作為行政機關(guān)，只能就行政職權(quán)內(nèi)的具體事項作出規(guī)定，而復議前置的規(guī)定，涉及相對人的訴訟權(quán)利，涉及人民法院行政案件的受理，如果由國務院作出復議前置的規(guī)定，就屬于行政權(quán)的不當擴張，有干涉司法權(quán)之嫌?！缎姓V訟法》第三十七條第二款規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定應當先向行政機關(guān)申請復議，對復議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。法院也不能要求當事人先行使用其他救濟手段，然后才能申請司法審查。筆者認為，如前所述，我國的復議前置制度有利有弊，利弊權(quán)衡之下，顯然弊極大而利極小，不宜因這些較小的所謂利益，而以犧牲相對人的選擇權(quán)為代價。如果行政復議制度確實發(fā)揮了應有作用，贏得了相對人的信任，那么相對人自然會毫不猶豫地選擇行政復議這條途徑。案例二中，s公司在知道政府撤銷土地證的具體行政行為未超過60日法定復議申請期限向法院提起行政訴訟，因為一審、二審法院對政府土地發(fā)證行為是否屬于復議前置認識不一，致使s公司在申請行政復議時已大大超過60日期限。因此，強制性地復議前置規(guī)定不但不能更好地保護相對人的合法權(quán)益，反而成為公民維護自身合法權(quán)益的絆腳石，這是設(shè)置復議前置制度最大的弊端所在。三是有利于利用行政機關(guān)的行政專業(yè)知識和管理經(jīng)驗方面的優(yōu)勢迅速解決具有專業(yè)性的行政爭議。“行政機關(guān)對土地權(quán)屬糾紛的行政處理是一種居中處理行為，帶裁判性質(zhì)，是依申請而為的行為，不具有主動性，并且處理行為并不為處理方帶來民事性質(zhì)上的利益，所以不應適用《行政復議法》第三十條第一款。具體分析如下： 根據(jù)行政法的一般理論，行政確認是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實進行甄別，給予確定、認可、證明并予以宣告的具體行政行為；行政許可是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為；行政裁決是指行政主體依照法律授權(quán)，對平等主體之間發(fā)生的，與行政管理活動密切相關(guān)的、特定的民事糾紛（爭議）進行審查并作出裁決的具體行政行為。 另一種觀點認為，土地登記發(fā)證行為屬于行政許可，不屬于行政確認，依法不應適用復議前置?！睂嵺`中，對案例涉及的土地登記發(fā)證行為是否屬于復議前置范圍，存在不同意見。 案例二。本文擬以筆者經(jīng)辦的兩個案例作為樣本，對復議前置具體適用、制度利弊、改革與完善等有關(guān)問題進行分析，以期對我國行政救濟制度建設(shè)有所裨益?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關(guān)問題的批復》（法釋〔2003〕5號）規(guī)定：“根據(jù)《行政復議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)確認土地、礦藏……等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強制措施等具體行政行為提起訴訟的， 第三篇。行政機關(guān)（通常是上級行政機關(guān)）所特有的信息便利、專業(yè)優(yōu)勢以及相對公正的立場為其迅速化解行政爭議提供了可能。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三十三條之規(guī)定，人民法院受理行政訴訟案件時應當審查是否適用行政復議前置。因此，當事人認為行政機關(guān)確認土地所有權(quán)和使用權(quán)的具體行政行為侵害其已經(jīng)取得的土地所有權(quán)或使用權(quán)而直接向人民法院提起訴訟，人民法院應先認定其權(quán)屬依據(jù)是否已依法取得，如果經(jīng)審查認定為“已依法取得”，那么當事人必須先申請行政復議，否則人民法院不予受理；反之人民法院在認定為“非依法取得”的情況下，可以直接予以受理。 四、對“已經(jīng)取得”的理解與分析 對于“已經(jīng)取得”的理解和適用一直存在兩種不同觀點，一種意見認為，這里的“已經(jīng)依法取得”應理解為公民、法人或其他組織主觀認定已經(jīng)依法取得土地權(quán)屬即可，而不應單純地理解為公民、法人或其他組織已經(jīng)依法取得行政機關(guān)頒發(fā)的土地所有權(quán)或使用權(quán)權(quán)屬法律證書。[④]行政裁決是指行政主體依照法律授權(quán)，對平等主體之間發(fā)生的、與行政管理活動密切相關(guān)的、特定的民事糾紛（爭議）進行審查并作出裁決的具體行政行為。 三、對于“確認……的具體行政行為”是指行政確認還是行政裁決的理解與分析 對于“確認……具體行政行為”是指行政確認還是行政裁決或者兩者兼而有之，學界存在著三種觀點。……當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。學術(shù)界有觀點對行政復議前置程序的價值提出置疑，認為行政復議前置程序不僅侵害行政相對人的訴愿自由，行政機關(guān)本身所存在的上下級行政隸屬關(guān)系也可能影響行政復議案件審理結(jié)果的公正性，無形中增加了行政相對人在時間和精力上的投入，不利于糾紛的迅速解決。訴訟案件復議前置問題分析思考 由當事人選擇行政復議或者行政訴訟。筆者不同意這種觀點，行政機關(guān)應當擁有對行政爭議的第一次判斷權(quán)的理論，是行政復議制度存在和發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。”1999年頒布實施的《中華人民共和國行政復議法》第六條第 （四）項規(guī)定：“對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認土地、森林……等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，可以向行政機關(guān)申請行政復議。一種觀點認為最高院法釋〔2003〕5號已經(jīng)將《行政復議法》第三十條第一款的具體行政行為限定為確認具體行政行為，即行政確認侵犯了行政相對人已經(jīng)依法取得的權(quán)屬的行為，具有侵權(quán)的性質(zhì)；而行政裁決屬于居間裁判行為，沒有侵權(quán)性質(zhì)。[⑤]行政確認是行政裁決的前提，沒有行政確認就無法進行行政裁決。行政機關(guān)侵犯該項“已依法取得”的權(quán)利時，復議才是行政訴訟的前置條件。 四、結(jié)論 綜上所述，土地權(quán)屬爭議行政訴訟案件復議前置適用于行政相對人對行政機關(guān)作出的侵犯其已經(jīng)客觀取得權(quán)屬的土地所有權(quán)或使用權(quán)的行政裁決行為不服向人民法院提起的行政訴訟案件。司法實踐中，因土地使用權(quán)和所有權(quán)爭議引發(fā)的行政訴訟案件適用行政復議前置問題是關(guān)系訴訟結(jié)果的重要因素，政府頒發(fā)土地所有權(quán)證或者使用權(quán)證的行為及政府對土地所有權(quán)證或使用權(quán)證的處理行為哪些應當適用行政復議前置也是一個十分復雜的問題，本文就此問題展開探討。[①]而且《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條規(guī)定，人民法院判決行政訴訟案件時僅能予以撤銷、部分撤銷或責令重新作出具體行政行為，只有行政處罰顯示公正的可以變更；確立行政復議前置原則，由行政復議機關(guān)從行政行為合法性和合理性兩個方面對行政案件進行審查，便于查明事實，分清是非，快速、便捷、徹底地解決土地糾紛，減少了當事人的訴累，便于提高行政效率，維護社會穩(wěn)定。行政復議前置制度問題探討行政復議與行政訴訟是我國目前行政救濟和化解行政爭議的主要途徑，復議前置涉及行政復議與行政訴訟的銜接關(guān)系問題。 案例一。2003年12月19日，某省p市政府作出《關(guān)于撤銷s公司p國用[1995]字第9301158號〈國有土地使用證〉的決定》，2004年2月11日，p市政府將p國用[1995]字第9301158號《國有土地使用證》項下的爭議土地給y公司頒發(fā)了p國用（2005）字第c20050148號《國有土地使用證》。 一種觀點認為，土地登記發(fā)證行為與縣級以上人民政府對土地所有權(quán)或使用權(quán)爭議的處理決定，均屬于土地行政確認行為，依法應當適用復議前置。其理由：2005年2月24日，最高人民法院行政審判庭就XX省高級人民法院報送的《關(guān)于行政機關(guān)頒發(fā)土地、礦藏等自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)證的行為是否屬于確認具體行政行為的請示》所作出的答復（2005行他字第4號）認為，最高人民法院法釋[2003]5號批復中的“確認”，是指當事人對自然資源的權(quán)屬發(fā)生爭議后，行政機關(guān)對爭議的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)所作的確權(quán)決定。行政確認與行政許可的區(qū)別在于：一是對象不同，行政確認主要是確認行政相對人的法律地位、權(quán)利義務關(guān)系和法律事實等，行政許可則是使行政相對人獲得進行某種行為的權(quán)利，主要是指賦權(quán)性的行為；二是法律效果不同，行政確認是對既定的身份、能力、權(quán)利、事實的確定和認可，其法律效果具有前溯力；而行政許可則是允許被許可人今后可以進行某種對一般人禁止或者限制的行為，其法律后果具有后及性，沒有前溯性?！盵3]這也與《土地管理法》相關(guān)規(guī)定的精神相吻合，該法第十六條第三款就明確規(guī)定：“當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之