【正文】 有學(xué)者總結(jié)說，歐洲民主化是從自由平等進(jìn)而到達(dá)議會(huì)制度，而中國則一開始就從政治制度入手，先提出立憲主張，爾后才出現(xiàn)自由平等的思想。人大工作者不能以為人大的權(quán)力很大就不注意法律的依據(jù)和 程序。各級(jí)人大之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，這就更加需要加強(qiáng)聯(lián)系和指導(dǎo)。全國人大常委會(huì)辦公廳研究室一位官員指出，讓人大硬起來是有條件的，這個(gè) 條件就包括給那些有政治熱情并樂于維護(hù)公眾利益的公民參選人大代表的渠道，并給他們創(chuàng)造行使代表權(quán)利的體制條件。這方面，以議會(huì)為重點(diǎn)的英國模式值得借鑒，在這些國家，政府由議會(huì)中占多數(shù)席位的政黨或政黨聯(lián)盟組成并對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，議會(huì)有權(quán)提出對(duì)政府的 不信任案，議會(huì)對(duì)政府有相當(dāng)大的支配權(quán)。建議設(shè)立專職人大常委會(huì)主任，人大常委會(huì)主任兼同級(jí)黨委副書記或常委；審計(jì)、 第 18 頁 共 22 頁 監(jiān)察部門是政府的組成部門，監(jiān) 督政府工作從理論上說不合理，從工作體制上說不順，建議效法歐美、日本等國審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬議會(huì)的做法，將審計(jì)、監(jiān)察部門劃歸人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，或者在權(quán)力機(jī)關(guān)的常委會(huì)內(nèi)部，增設(shè)審計(jì)工作委員會(huì)和監(jiān)察工作委員會(huì)，并在法律上明確其應(yīng)有的地位和相應(yīng)的權(quán)力。我國法律沒有關(guān)于彈劾的規(guī)定。但現(xiàn)在法律僅允 許提出書面質(zhì)詢，對(duì)質(zhì)詢案設(shè)置的限制過多。它起源于 17 世紀(jì)的英國。 改進(jìn)預(yù)算監(jiān)督程序。 （三）完善人大監(jiān)督程序的三化設(shè)計(jì) 健全違憲審查程序。為此，制定一部全國性的、比較系統(tǒng)完備的監(jiān)督法律，對(duì)人大監(jiān)督政府行為的內(nèi)容、組織結(jié)構(gòu)、權(quán)限措施程序等加以明確規(guī)定，是非常必要和迫切的。 （二）規(guī)范人大監(jiān)督職能的三化設(shè)計(jì) 黨的十六屆四中全會(huì)指出。加深對(duì)國家根本政治制度的理解，增強(qiáng)對(duì)人大監(jiān)督工作重要性的認(rèn)識(shí)，是當(dāng) 前的一大要?jiǎng)?wù)。第三，要處理好程序性監(jiān) 第 12 頁 共 22 頁 督與實(shí)質(zhì)性監(jiān)督的關(guān)系。這種說法盡管不一定貼切，但也確實(shí)是比較形象地反映了現(xiàn)實(shí)生活中的現(xiàn)象。 監(jiān)督隊(duì)伍不適應(yīng)。有的部門起草法規(guī)不能正確處理全局利益和局部利益的關(guān)系，往往熱衷于規(guī)定收費(fèi)、發(fā)證、審批、罰款等有關(guān)條款，通過立法來擴(kuò)權(quán)爭利，使一些法規(guī)帶有部門色彩和行業(yè)痕跡。除在財(cái)政上受一定限制外，人事上的受限性更大。因此，改變過去法律制度設(shè)計(jì)上的單向思維、不設(shè)法律后果的做法，將每一項(xiàng)權(quán)力程序化，并預(yù)設(shè)可能出現(xiàn)的法律后果，是實(shí)現(xiàn) 第 9 頁 共 22 頁 人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化的必經(jīng)之路。這就使得人大在實(shí)際工作中很難對(duì)政府行為進(jìn)行強(qiáng)有力的監(jiān)督。透析產(chǎn)生上述問題的多方面原因，是推進(jìn)人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化進(jìn)程的基本前提。 黨的十一屆三中全會(huì)以來，特別是進(jìn)入九十年代以后，各級(jí)人大監(jiān)督工作都有很大進(jìn)展。人大的監(jiān)督工作也要遵循與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代要求，在實(shí)踐中不斷地完善和發(fā)展。依法治國方略的確立，標(biāo)志著我國治國方式的重大轉(zhuǎn)變。鄧小平同志曾經(jīng)指出：為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。負(fù)什么責(zé)。就是說制度里要規(guī)定實(shí)現(xiàn)本制度要按什么程序來進(jìn)行，如果程序不具體或者不具可操作性的話， 第 3 頁 共 22 頁 就可能成為一紙空文，所以在有制度的情況下，必須按制度去規(guī)范行為，而且在規(guī)范行為當(dāng)中必須講究程序。本文所指的人大的監(jiān)督，即各級(jí)人大及其常委會(huì)為全面保證憲法、法律的實(shí)施和維護(hù)人民的根本利益，防止國家機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，通過法定的方式和程序，對(duì)由它產(chǎn)生的國家機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制性的檢查、調(diào)查、督促、糾正和處理。這對(duì)提高地方人大的監(jiān)督能力，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作的制度化、規(guī)范化和程序化，發(fā)揮其在推進(jìn)社會(huì)主義政 治文明建設(shè)中的作用，提出了新的更高的要求。理性地審視地方人大監(jiān)督工作的現(xiàn)狀，展望未來，不得不引發(fā)我們的一些思考。在由國家監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督組成的監(jiān)督體系中，人大的監(jiān)督屬最高層次的監(jiān)督。簡言之，實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化，就是要通過制度的設(shè)計(jì)、法律的機(jī)制，把人大監(jiān)督的方式、程序、模式建構(gòu)等形成規(guī)范、固定下來，保證人大充分行使監(jiān)督權(quán)，在具體運(yùn)作中，注重程序和規(guī)范，促進(jìn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，從而 實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作的權(quán)威性、科學(xué)性和程序性。正是由于政府是通過行使行政權(quán)力將與 第 4 頁 共 22 頁 國家和人民利益直接相關(guān)的憲法、法律付諸實(shí)施的，因而主要是負(fù)法律之責(zé)，負(fù)政治之責(zé)。必須使民主制度化、法律化，使這 種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。在實(shí)現(xiàn)依法治國的過程中，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，在推進(jìn)督政工作制度化、規(guī)范化和程序化方 面，負(fù)有重要責(zé)任。在多年的探索實(shí)踐中，人大的監(jiān)督力度逐步加強(qiáng)，方式方法不斷創(chuàng)新，取得了明顯成效?；仡櫵哌^的歷程，我們可以看到，對(duì)監(jiān)督問題有個(gè)逐步認(rèn)識(shí)的過程。 監(jiān)督制度不完善。給人的感覺是人大的監(jiān)督缺乏必要的法律保障體系，有監(jiān)督的責(zé)任缺乏監(jiān)督的手段。 監(jiān)督體制不 協(xié)調(diào)。此外，條塊關(guān)系也不夠順。二是操作缺乏規(guī)范，督政底氣不足。一是人大的組成不科學(xué)。 三、地方人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化的思考與構(gòu)建 在對(duì)此問題分析之前，必須確定三個(gè)前提條件。程序性監(jiān)督較多、實(shí)質(zhì)性監(jiān)督較少，是過去相當(dāng)長一段時(shí)間里監(jiān)督實(shí)踐中存在的突出問題。首先，應(yīng)從我國的國體與政體關(guān)系，認(rèn)識(shí)人大監(jiān)督是人民當(dāng)家作主的政治權(quán)力，它是一種國家體制，不是個(gè)人行為。要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政 策的貫徹實(shí)施，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。同時(shí)，要認(rèn)真研究、大膽借鑒西方議會(huì)制度中的有益做法，健全和完善代表大會(huì)、常委會(huì)會(huì)議上的提案、調(diào)查與聽證、辯論、表決、公開轉(zhuǎn)播等項(xiàng)制度，廣泛吸收專家學(xué)者和公眾，充分參與人大的民主決策和法治監(jiān)控過程，使人大在監(jiān)督工作中能更有效地發(fā)揮作用。黨的十六屆四中全會(huì)指出。經(jīng)過 300 多年發(fā)展，當(dāng)今許多國家議會(huì)都把預(yù)算案視為僅次于憲法的重要法案，并通過預(yù)算監(jiān)督程序?qū)φ顒?dòng)實(shí)行監(jiān)督。值得一提的是，國外在調(diào)查聽 證中，聽證會(huì)得到了廣泛地應(yīng)用。應(yīng)當(dāng)允許代