【正文】 當(dāng)然，行政調(diào)解也不是萬能的，行政調(diào)解的范圍也不是無限的，對于法律有專門規(guī)定的某些刑事爭議和行政爭議等，則不應(yīng)納入行政調(diào)解的范圍，而應(yīng)當(dāng)按照專門的法律程序解決。因此，在行政調(diào)解中，必須避免調(diào)而不解等和稀泥”現(xiàn)象的產(chǎn)生?！　≈贫ㄐ姓{(diào)解法”，對行政調(diào)解的原則、范圍、方式、程序、效力與法律責(zé)任等規(guī)定下來，這有利于緩解法院和各級政府信訪部門的工作壓力，可以彌補(bǔ)國家行政法制建設(shè)中的立法空缺，保障行政調(diào)解工作有效運(yùn)行。而行政復(fù)議工作中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)就公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請的行政復(fù)議事項(xiàng)，或就當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛作出的行政復(fù)議調(diào)解書生效后應(yīng)當(dāng)可以作為強(qiáng)制的工作模式。在現(xiàn)實(shí)中因?yàn)樾姓{(diào)解存在非正式形式以及正式形式調(diào)解的效力存在瑕疵，調(diào)解達(dá)成后雙方或單方撕毀協(xié)議、不履行協(xié)議的事跡大量存在。聽證程序的目的在于弄清事實(shí)、發(fā)現(xiàn)真相，給予當(dāng)事人就爭議的事實(shí)表明意見的機(jī)會。　　5. 規(guī)范行政調(diào)解的運(yùn)作程序。為適應(yīng)構(gòu)建和諧社會的需要，必須積極完善行政調(diào)解制度。如前述，行政機(jī)關(guān)在參與主持行政調(diào)解過程中發(fā)揮了兩個方面的作用：一個是協(xié)助、指導(dǎo)等輔助功能，另一是裁決判斷功能。 應(yīng)當(dāng)嘗試改進(jìn)關(guān)于行政調(diào)解效力方面的規(guī)定。從這一點(diǎn)上講，民事糾紛處理的行政介入機(jī)制也是實(shí)現(xiàn)公共行政目的所不可或缺的。 對一個社會來說，成本和收益的平衡確實(shí)應(yīng)該成為維持其正常運(yùn)行的一個基本尺度，而成本相對較低的行政調(diào)解機(jī)制就是一種有效率的解紛方式?？v觀各時期學(xué)者關(guān)于正義的探討，給予每個人以其應(yīng)得的東西”或者說各得其所”卻也體現(xiàn)了正義最為一般的規(guī)定性。 公平(fairness)的核心是機(jī)會平等”， 它意味著糾紛當(dāng)事人在法律上享有同等的受救濟(jì)的權(quán)利和機(jī)會，而不受當(dāng)事人政治、經(jīng)濟(jì)、社會地位和民族、種族、信仰、地域及性別差異的限制。政府與相對人之間的關(guān)系應(yīng)該是一種和諧的關(guān)系，這種關(guān)系在行政訴訟中無法體現(xiàn)，在行政仲裁、行政裁決中也不易體現(xiàn)，只有在行政調(diào)解中，當(dāng)政府為協(xié)調(diào)雙方當(dāng)事人關(guān)系，穩(wěn)定社會關(guān)系而調(diào)解時，就會即反映了政府的服務(wù)精神，另一又體現(xiàn)了相對人對政府的信任與合作，二者的溝通隨即實(shí)現(xiàn)并有可能進(jìn)一步發(fā)展。如前所述，法律本身也蘊(yùn)涵和追求社會和諧，因此，行政相對人的監(jiān)督也促使行政機(jī)關(guān)依法行政，實(shí)現(xiàn)法律的和諧價(jià)值和追求。法律正如馬克思所講即使是國王也不能對經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)號施令”，從終極意義上講，其本身就是對和諧社會的體現(xiàn)和保障。這與我國目前正在構(gòu)建和推行的建設(shè)法治政府與服務(wù)政府的目標(biāo)相吻合。行政調(diào)解實(shí)行自愿原則，在調(diào)解過程中可以一并解決與爭議有關(guān)的各種問題，從而在糾紛的解決上具有開放性?！　⌒姓{(diào)解的無償性使得其與訴訟相比具有成本低廉的優(yōu)點(diǎn)，更容易為一般公民所接受。因此，在社會轉(zhuǎn)型時期，面對多樣化和復(fù)雜化的社會糾紛，需要發(fā)揮行政調(diào)解機(jī)制的作用，降低解決糾紛的社會成本。大多數(shù)情況下，法律賦予了當(dāng)事人在行政調(diào)解和提起訴訟之間自由選擇的權(quán)利。在此方面，既缺乏行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)解的方法、時限等方面的具體規(guī)定，也缺乏如何在該機(jī)制中確保各方當(dāng)事人的參與以保障其合法權(quán)益、確保糾紛處理公正性的相關(guān)規(guī)定。而我國現(xiàn)行的法律制度在這兩個方面均沒有作出明確的規(guī)定。而且行政調(diào)解的這樣的不甚明朗的效力顯然也不利于社會誠信構(gòu)筑。該認(rèn)識在實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界均有一定的影響。行政機(jī)關(guān)應(yīng)屬于可受邀請的單位范疇。（一）我國當(dāng)前行政調(diào)解中存在的問題　　行政調(diào)解無論從其宗旨還是形式上都是以人為本觀念的最直接的反映，它是一種混合了情、理、法的糾紛解決機(jī)制，它不同于人民調(diào)解和法院調(diào)解，其存在有助于轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)行政管理現(xiàn)代化，同時還有助于提高公民的權(quán)利意識，弘揚(yáng)意思自治。行政相對人與行政機(jī)關(guān)之間的糾紛由處于第三方的另一行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行調(diào)解，可以發(fā)揮行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部監(jiān)督作用，使糾紛在得到迅速解決的同時發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)行政機(jī)關(guān)工作中的問題?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《人民調(diào)解委員會組織條例》、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》等法律法規(guī)的頒布及相關(guān)司法解釋的出臺，法院調(diào)解和人民調(diào)解制度逐步得到了完善，而行政調(diào)解在我國現(xiàn)行法律制度上卻顯得成尤為薄弱，這種失衡必然會損害我國總體調(diào)解制度全面有序的發(fā)展。在古代中國，在大多數(shù)告到衙門來的案件中，縣令都會反復(fù)敦促原告和被告私了。對于糾紛的解決，行政調(diào)解有著訴訟無法比擬的特殊優(yōu)勢，從法治的角度觀察，設(shè)立行政調(diào)解制度，在自愿、合法的前提下對有關(guān)糾紛進(jìn)行調(diào)解，充分體現(xiàn)了當(dāng)事人自治為主、國家干預(yù)為輔”的原則，這不僅有助于迅速解決糾紛，而且有助于促使雙方握手言和，符合以和為貴”的傳統(tǒng)觀念。至于人民調(diào)解，主要依靠當(dāng)事人自覺自愿來履行，不具有法律上的強(qiáng)制性，一方反悔而不履行時，另一方有權(quán)向人民法院提起訴訟，依據(jù)司法程序保護(hù)自己的二、我國當(dāng)前行政調(diào)解的現(xiàn)狀　在社會關(guān)系領(lǐng)域，中國人固有的和諧觀念表現(xiàn)為以和為貴”、息訟”、厭訴”等等?！钡谌?，調(diào)解都是在查清事實(shí)、分清責(zé)任”的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，調(diào)解的內(nèi)容不得違反國家有關(guān)政策和法律。人民調(diào)解是指人民群眾通過調(diào)停說和，從中斡旋，解決糾紛的一種活動，其最主要方式是在人民調(diào)解委員會主持下的調(diào)解。申請調(diào)解、達(dá)成協(xié)議以及達(dá)成什么樣的協(xié)議，當(dāng)事人具有完全的自主權(quán)，行政調(diào)解主持者不能強(qiáng)迫。行政調(diào)解是一種訴訟外的調(diào)解，它不是行政仲裁或行政訴訟的必經(jīng)程序。它的主體既不是法院調(diào)解中的人民法院也不是人民調(diào)解中的群眾自治性組織，而是依法享有行政職權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)和部分經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的組織。合法的民事法律行為有三個要件：（1）行為人具有相應(yīng)的民事行為能力；（2）意思表示真實(shí)；（3）不違反法律或者社會公共利益。這就是當(dāng)前我國法律應(yīng)當(dāng)賦予行政調(diào)解的法律效力，只有這樣，才符合我國當(dāng)前國情特色的現(xiàn)代法治文明建設(shè)。此時行政調(diào)解作為行政行為的一種已沒有了確定力、拘束力和執(zhí)行力。行政調(diào)不具終局性原則　　行政調(diào)解與法院調(diào)解不同的是行政調(diào)解不具終局性，行政調(diào)解做出后，當(dāng)事人如果都后悔的，通過合法程序可以向做出調(diào)解的行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不滿的還可以在規(guī)定的時間內(nèi)向法院提起訴訟，總之當(dāng)事人可以選擇任何方式對自己的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。同時，該法還規(guī)定，男、女雙方自愿離婚的，應(yīng)同時到婚姻登記機(jī)關(guān)申請。據(jù)此，我國當(dāng)前行政調(diào)解的類型主要有以下幾類：基層人民政府所進(jìn)行的行政調(diào)解：調(diào)解民、商事糾紛和輕微刑事案件一直是我國基層人民政府的一項(xiàng)職責(zé)，主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的司法調(diào)解員負(fù)責(zé)進(jìn)行。 在實(shí)際生活當(dāng)中，行政機(jī)關(guān)可以通過主動排查社會矛盾，及時報(bào)告疑難糾紛，做到早發(fā)現(xiàn)、早溝通、早化解，以保證調(diào)解工作以防為主、調(diào)防結(jié)合、多種手段、協(xié)同作戰(zhàn)”戰(zhàn)略預(yù)期的有效實(shí)現(xiàn)。（二）行政調(diào)解的性質(zhì)、作用和種類　　行政調(diào)解同人民調(diào)解一樣，同樣屬于訴訟外調(diào)解 ，在我國行政調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議目前一般是不具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行的效力，但對當(dāng)事人一般是具有民事上的約束力。當(dāng)前，將行政調(diào)解作為一種限定性制度看待，認(rèn)為行政調(diào)解依附于人民調(diào)解或某種行政法律制度的法學(xué)專著有：應(yīng)松年主編：《行政法學(xué)新論》；楊海坤主編：《行政法與行政訴訟法》；胡建淼：《行政法學(xué)》等?！　〗▏螅S著民主與法制建設(shè)的不斷完善和加強(qiáng)，調(diào)解制度也走上了一條不斷完善和發(fā)展的道路?！?其中嗇夫的主要職責(zé)就是調(diào)解爭訟。當(dāng)時人們之間的爭端由部族首領(lǐng)（現(xiàn)代意義上的行政主腦）按照原始社會的風(fēng)俗、習(xí)慣，通過協(xié)商或者其他為糾紛當(dāng)事方所認(rèn)可的方式予以解決。不過所有的這些都是存于理想之中，是人們對社會關(guān)系所追求的一種柏拉圖”式的理想，社會中的不同主體總是表現(xiàn)出不同的利益需求，有利益就會產(chǎn)生糾紛，因此，糾紛對社會而言是不可避免的產(chǎn)物。行政調(diào)解不僅有助于轉(zhuǎn)變政府職能、弘揚(yáng)公民自治，更有利于矛盾的徹底解決，社會秩序的有效維護(hù)，卓有成效地彌補(bǔ)了司法審判制度的不足。以人為本是構(gòu)建社會主義的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，而行政調(diào)解以尊重當(dāng)事人的自主意思表示、自主選擇為基本前提的，行政調(diào)解充分肯定了當(dāng)事人享有的權(quán)利價(jià)值。中國特色社會主義制度下的行政調(diào)解的的基本涵義行政調(diào)解的主管者在我國除行政機(jī)關(guān)以外，是否還應(yīng)包括事業(yè)單位及一些其他社會組織和團(tuán)體在內(nèi)；行政調(diào)解的是否可以擴(kuò)充到所有自愿接受行政調(diào)解的各類社會糾紛對象，行政調(diào)解的程序應(yīng)該如何才能更好的與司法程序相對接的。就行政機(jī)關(guān)而言，行政調(diào)解將當(dāng)事人自主意思表示建立在對政府正確領(lǐng)導(dǎo)而樹立起的政府權(quán)威的服從與高度的信任感的基礎(chǔ)上，能使當(dāng)事人自愿聽從政府正確有益的勸導(dǎo)說服，化解矛盾、解決糾紛。按照我國現(xiàn)有法律規(guī)定，調(diào)解在主流上大致主要有法院調(diào)解、人民調(diào)解和行政調(diào)解，非主流上還有仲裁調(diào)解、律師調(diào)解等。對于法院調(diào)解、人民調(diào)解我國法律規(guī)定的十分明確，我國有著幾千年的政治歷史，行政調(diào)解最早可以追溯到原始社會，當(dāng)時的氏族首領(lǐng)及其他管理國家事務(wù)的人員以當(dāng)政者的身份對部落當(dāng)中所發(fā)生的民事領(lǐng)域內(nèi)的糾紛進(jìn)行調(diào)解是行政調(diào)解的最早原形。行政調(diào)解不同于單純按法律規(guī)定主動或被動的維持國家和社會秩序的行政行為，行政調(diào)解不僅在最低要求上完成了對糾紛的解決，使政府工作在更高層次上，采用積極主動的方式，創(chuàng)立一種既為法律所允許，又為糾紛當(dāng)事人和服務(wù)政府所共同認(rèn)可和贊同的更合理、更完善的社會關(guān)系，使行政機(jī)關(guān)在更加全面徹底的意義上履行自己的職責(zé)并行使自己相對的權(quán)力。據(jù)此，本文擬從我國行政調(diào)解的現(xiàn)狀出發(fā)，反思如何建立和完善符合中國特色的行政調(diào)解；分析和考量我國古代的一些行政調(diào)解方法和指導(dǎo)思想，用于架構(gòu)和指導(dǎo)當(dāng)前的行政調(diào)解；針對我國目前行政調(diào)解的效力一般不具有終局進(jìn)行考量和分析，并試圖從理論上解釋和處理好行政調(diào)解效力問題，使之能更好的解決社會矛盾和糾紛。由雙方當(dāng)事人自主決定以何種方式和內(nèi)容來解決紛爭。在行政調(diào)解中應(yīng)嚴(yán)格遵循雙方自愿合意，做到法、理、情相結(jié)合，尊重糾紛當(dāng)事人訴權(quán)。既然有糾紛就需要解決，而調(diào)解是除訴訟之外處理糾紛的一種方式，調(diào)解 顧名思義就是通過調(diào)的方式來達(dá)到解的目的，它是指通過處于中立地位的第三者依據(jù)一定的社會規(guī)范（道德、習(xí)慣、宗教、法律等等）對糾紛當(dāng)事人進(jìn)行勸告，提出建議，以促使雙方當(dāng)事人達(dá)成合意，解決糾紛。而對于本氏族個別不遵守習(xí)慣的人，則是依靠社會輿論和社會道德力量，采取調(diào)和的辦法，使其歸順，認(rèn)識錯誤，達(dá)到平息矛盾、排紛解爭、調(diào)整好相互之間關(guān)系的目的，以維持正常社會生活秩序和生產(chǎn)秩序。唐代的鄉(xiāng)里訟事，則先由里正、村正、坊正調(diào)解。《中華人民共和國憲法》首先明確了人民調(diào)解委員會的地位，1989年國務(wù)院頒布的《人民調(diào)解委員會組織條例》和2002年司法部發(fā)布的《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，對人民調(diào)解工作的性質(zhì)、任務(wù)和原則等作出了一系列的規(guī)定，確立了我國現(xiàn)行的人民調(diào)解制度。對于行政調(diào)解的概念，不同的學(xué)者有不同的看法。因?yàn)?，行政調(diào)解和人民調(diào)解一樣，均是在自愿的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的調(diào)解活動，依照法律規(guī)定，當(dāng)事人對所達(dá)成的協(xié)議，都應(yīng)當(dāng)依法自覺全面地履行。多年以來，我國行政機(jī)關(guān)調(diào)解處理了大量的經(jīng)濟(jì)糾紛和民事糾紛，而通過調(diào)解處理好的糾紛，絕大部分都是由雙方當(dāng)事人自覺履行的，再次通過訴訟途徑解決的很少。我國法律規(guī)定，司法調(diào)解員是基層人民政府的組成人員，也是司法行政工作人員，除了指導(dǎo)人民調(diào)解委員會的工作和法制宣傳外，在日常活動中還要調(diào)解大量的民、商事糾紛及情節(jié)輕微、危害不大的刑事自訴案件。據(jù)此，婚姻登記機(jī)關(guān)也可以對婚姻雙方當(dāng)事人就是否離婚、離婚當(dāng)中所涉及的夫妻共同財(cái)產(chǎn)和子女的撫養(yǎng)等問題進(jìn)行調(diào)解。一事不再調(diào)原則　　行政調(diào)解部門在對當(dāng)事人爭議的案件進(jìn)行調(diào)解后，在做出了調(diào)解協(xié)議書并生效后，如果當(dāng)事人反悔，同時申請?jiān)僬{(diào)解的，行政調(diào)解機(jī)關(guān)不能再就同一事件進(jìn)行受理，此時的調(diào)解機(jī)關(guān)只就審查撤銷協(xié)議書進(jìn)行審查，而不作調(diào)解。根據(jù)行政行為的合法成立要件可知只要是合法的行政行為都是有效的，那么在這里非正式行政行為又沒有一般行政行為應(yīng)有的效力，這是不是立法者自身設(shè)計(jì)的一個矛盾之處？顯然不是，現(xiàn)代文明國家規(guī)定只有司法才具有至高無上的最終權(quán)威性，如果法律規(guī)定行政調(diào)解協(xié)議具有了確定力、拘束力和執(zhí)行力，那么就會導(dǎo)致行政權(quán)與司法權(quán)的混淆，不利于權(quán)力制衡，這無疑對一個國家的法治建設(shè)是不利，也不利于一個國家的現(xiàn)代文明進(jìn)程的構(gòu)建和發(fā)展，因此，行政調(diào)解雖然其主體行政機(jī)關(guān)所進(jìn)行的調(diào)解行為可以認(rèn)為是一種行政行為，但就對其所促成的協(xié)議而言，該協(xié)議只具有契約性，不能賦予其司法效力也就不應(yīng)具有確定力、拘束力和執(zhí)行力。因此，應(yīng)從以下幾個方面確定行政調(diào)解的法律地位與法律效力：從社會發(fā)展的角度上講，凡是有效的民事法律行為，就具有相應(yīng)的社會和法律地位并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事法律責(zé)任，否則讓民事主體能隨意今天承認(rèn)明天又反悔，反復(fù)無常，無疑會造成社會資源的浪費(fèi)，阻礙現(xiàn)代社會法治文明進(jìn)程的建設(shè)和發(fā)展?！　⌒姓{(diào)解的效能性。在我國目前的法律體系中，基本上都將行政調(diào)解的主體設(shè)定在行政機(jī)關(guān)，而對于法律法規(guī)授權(quán)組織行使行政調(diào)解職權(quán)的規(guī)定較少，只是在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《治安管理處罰法》中有所規(guī)定。當(dāng)事人不同意調(diào)解的還可以申請仲裁和行政訴訟。在行政調(diào)解中行政主體是以組織者和調(diào)解人的身份出現(xiàn)，它的行為只表現(xiàn)為一種外在力量的疏導(dǎo)教育、勸解協(xié)調(diào)，而最終決定的作出應(yīng)基于當(dāng)事人不受威脅欺詐的真實(shí)自愿的意思表示。爭議糾紛具有民、商事性。三種調(diào)解方式的共同點(diǎn)主要有：第一，都是通過爭議當(dāng)事人之外的第三者作為主持進(jìn)行調(diào)停說和，解決當(dāng)事人之間爭議或糾紛的一種活動。不管是行政調(diào)解、法院調(diào)解還是人民調(diào)解，調(diào)解方在調(diào)解過程中都不能采取不適當(dāng)?shù)氖侄?，違反國家有關(guān)規(guī)定。　　第三，調(diào)解的范圍不同。對于干部解決”、私了”等方式的選擇反映了人們對調(diào)解這種方式的渴求與熱愛。與對抗性很強(qiáng)的訴訟和冷酷的判決相比，行政調(diào)解更富人性化，更有人情味，成則雙贏，不成也無輸方”，因此，頗受當(dāng)事人的青睞。但在當(dāng)今的處理糾紛方式中，私了并不被看重?！　∥覈袥]有現(xiàn)行法律對行政調(diào)解進(jìn)行專門的規(guī)定，有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定大多散見于《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》等專門的程序法及其司法解釋和《中華人民共和國婚姻法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律及《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》、《人民調(diào)解委員會組織條例》、《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》、《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》等行政法規(guī)中?！　〖m