【正文】 由于各級(jí)人大工作人員力量和技術(shù)手段的限制，應(yīng)該很好地利用政府的審查機(jī)構(gòu)，將其作為人大對(duì)預(yù)決算監(jiān)督的支持力量。隨著民主化的進(jìn)程，審計(jì)工作力度不斷加強(qiáng)，揭露和反映出的問題比較多，社會(huì)比較關(guān)注。對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督的加強(qiáng)，反過來又為下一年進(jìn)行預(yù)算審查和批準(zhǔn)提供了條件。我把兩個(gè)問題放在一起講，一是相對(duì)突出人大的工作，二是目前在我們國(guó)家決算工作和監(jiān)督工作有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。但是，嚴(yán)格按預(yù)算支出的原則必須堅(jiān)持，因此就需要對(duì)什么是預(yù)算調(diào)整加以規(guī)范，要概念明確、容易操作。這就減少了中間環(huán)節(jié)，有利于預(yù)算的有效執(zhí)行，有利于深化“收支兩條線”改革，有利于提高預(yù)算透明度，有利于提高資金使用效益，也有利于防止腐敗。在實(shí)際工作中，根據(jù)這幾年的實(shí)踐，我建議地方各級(jí)人大在審查監(jiān)督預(yù)算時(shí)，要特別注意各級(jí)債務(wù)尤其是縣鄉(xiāng)債務(wù)以及不實(shí)的結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余。目前，全國(guó)有9個(gè)省的人大常委會(huì)成立了預(yù)算工委，沒有成立預(yù)算工委的，也都有專門的預(yù)算審查監(jiān)督工作機(jī)構(gòu)，每個(gè)省都有了加強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督方面的地方性法規(guī)。為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，自1998年以來實(shí)施積極財(cái)政政策，增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，目前中央財(cái)政赤字占GDP的比重是2．7％，國(guó)債依存度是40％左右，按照國(guó)際公認(rèn)的安全線，我們還是安全的。預(yù)算留有適當(dāng)余地是可以理解的，但年年超收過多，預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性、嚴(yán)肅性就存在問題。　　收入編制。預(yù)算法實(shí)施條例第二十條規(guī)定，各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。按照預(yù)算法實(shí)施條例的規(guī)定，本級(jí)預(yù)算收入應(yīng)當(dāng)包括“上級(jí)返還或者補(bǔ)助的收入”，我們?cè)趯彶?003年中央決算的報(bào)告中提出，要“將中央對(duì)地方稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、體制性補(bǔ)助以及一些跨年度的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)計(jì)數(shù)額，及時(shí)通知各省、自治區(qū)、直轄市，以便地方政府納入預(yù)算，統(tǒng)籌考慮其財(cái)力的分配使用和地方人大實(shí)施有效監(jiān)督。預(yù)算法實(shí)施條例規(guī)定了政府及各部門、各單位編制預(yù)算的依據(jù)。預(yù)算法實(shí)施條例規(guī)定，國(guó)務(wù)院于每年11月10日前向省級(jí)政府和中央各部門下達(dá)編制下一年度預(yù)算草案的指示?！　∷?、關(guān)于預(yù)算編制　　預(yù)算編制是預(yù)算的基礎(chǔ)，如果編得不科學(xué)、不合理、不規(guī)范，執(zhí)行時(shí)就難以做到按預(yù)算來執(zhí)行，預(yù)算審查監(jiān)督就會(huì)流于形式，執(zhí)行的效果就不會(huì)很理想。無條件轉(zhuǎn)移支付就是財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，像定額補(bǔ)助、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等都是一種對(duì)地方財(cái)力的補(bǔ)助，2003年財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付達(dá)到1914億元，占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付的比重是42．4％，有些偏低，我們也多次在審查預(yù)算時(shí)提出要適當(dāng)提高財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的比重，近年來這個(gè)比重有所提高。搞分稅制改革，一個(gè)重要前提就是要保持各地方的既得利益。目前，中央財(cái)政固定收入包括：關(guān)稅，海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅，消費(fèi)稅，四家國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行和三家政策性銀行以及一些特殊行業(yè)企業(yè)所得稅，集中交納的營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅，中央企業(yè)上交利潤(rùn)等。分稅制體制改革的基本原則和主要內(nèi)容主要有四點(diǎn)：一是按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍；二是將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅；三是分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)；四是實(shí)行中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。中央與地方預(yù)算收支劃分很原則，第二十條規(guī)定，預(yù)算收入劃分為中央預(yù)算收入、地方預(yù)算收入、中央和地方共享收入，預(yù)算支出劃分為中央預(yù)算支出和地方預(yù)算支出。對(duì)此預(yù)算法第十六、十七、十八條都作了具體規(guī)定。因?yàn)樵瓌t是一樣的，這里只就全國(guó)人大及其常委會(huì)的預(yù)算管理職權(quán)作一個(gè)介紹。我想，有些原則還可以提出來考慮，如完整性原則，政府全部收支要列入預(yù)算；透明度原則，預(yù)算應(yīng)當(dāng)公開透明；會(huì)計(jì)年度獨(dú)立原則，一個(gè)預(yù)算年度的預(yù)算應(yīng)當(dāng)在本年度支出；公共財(cái)政原則等。為彌補(bǔ)這個(gè)不足，預(yù)算法第四十四條規(guī)定，預(yù)算年度開始后，各級(jí)政府預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，本級(jí)政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出?！　☆A(yù)算年度是指預(yù)算的起止時(shí)間之間的跨度。國(guó)外的預(yù)算級(jí)次一般分為三級(jí)，中央、省(州)、縣(地方政府)。項(xiàng)目支出是行政事業(yè)單位為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)所需要的支出。部門預(yù)算是由與財(cái)政部門直接發(fā)生繳款和領(lǐng)款關(guān)系的各部門編制，經(jīng)財(cái)政部門審核匯總并由政府提交權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過?？傤A(yù)算由本級(jí)預(yù)算和匯總的下一級(jí)預(yù)算組成，沒有下一級(jí)預(yù)算的，總預(yù)算就是本級(jí)預(yù)算，如鄉(xiāng)預(yù)算，它下邊再?zèng)]有一級(jí)預(yù)算了，所以鄉(xiāng)一級(jí)總預(yù)算就是鄉(xiāng)這一級(jí)的本級(jí)預(yù)算?！　∫?、預(yù)算的一般規(guī)定　　預(yù)算法共十一章七十九條，包括總則、預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督、法律責(zé)任、附則，可以說涵蓋了整個(gè)預(yù)算的全過程。但是人大審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)決算也是一項(xiàng)難度很大的事，我們?nèi)舜罅鱾饕痪湓挘小巴庑新牪欢?、?nèi)行說不清”。云南人大常委會(huì)給我出的題目是預(yù)算的審查監(jiān)督。預(yù)算法是我國(guó)預(yù)算管理的基本法，它規(guī)定了我國(guó)預(yù)算的基本制度。地方各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)政府預(yù)算和匯總的下一級(jí)政府總預(yù)算組成。預(yù)算收支表是具體反映收入、支出的預(yù)算文件，由人大審查批準(zhǔn)。各地方報(bào)送人大的部門個(gè)數(shù)和具體部門不盡相同，很多省人大要求提交的部門預(yù)算數(shù)量比全國(guó)人大多。預(yù)算法規(guī)定，國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，設(shè)立中央；省、自治區(qū)、直轄市；設(shè)區(qū)的市、自治州；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)預(yù)算。2002年底，我國(guó)有31個(gè)省級(jí)單位、332個(gè)市級(jí)單位、2860個(gè)縣級(jí)單位、44822個(gè)鄉(xiāng)級(jí)單位。很多同志對(duì)我國(guó)的預(yù)算年度規(guī)定提出了不同的看法，提出應(yīng)在預(yù)算年度開始之前就應(yīng)當(dāng)有法定的預(yù)算。作為預(yù)算管理方面的一部基本法，在預(yù)算法總則中應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的一般性原則作出明確規(guī)定。至于預(yù)算法提出的地方預(yù)算總預(yù)算，只是規(guī)定地方預(yù)算的組成，體現(xiàn)了預(yù)算管理體制的層面劃分，各級(jí)人大對(duì)總預(yù)算只進(jìn)行審查而無需批準(zhǔn)。這種區(qū)別決定了預(yù)算管理職權(quán)的不同，以中央政府為例，其預(yù)算管理職權(quán)有十項(xiàng)：一是國(guó)務(wù)院編制中央預(yù)算、決算草案；二是向全國(guó)人大作關(guān)于中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告；三是將省級(jí)政府報(bào)送備案的預(yù)算匯總后報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；四是組織中央和地方預(yù)算的執(zhí)行；五是決定中央預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用；六是編制中央預(yù)算調(diào)整方案；七是監(jiān)督中央各部門和地方政府的預(yù)算執(zhí)行；八是改變或者撤銷中央各部門和地方政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；九是向全國(guó)人大報(bào)告中央和地方預(yù)算的執(zhí)行情況；十是向全國(guó)人大常委會(huì)作關(guān)于中央決算的報(bào)告。不少地方的地方性法規(guī)也在這方面作出了規(guī)定，使人大與政府、人大與常委會(huì)的預(yù)算管理職權(quán)更加清晰，更加具體化了。分稅制是一種財(cái)政管理體制，通過這種體制，合理劃分中央與地方政府之間以及地方各級(jí)政府之間的財(cái)政收支范圍和預(yù)算管理權(quán)限。全國(guó)財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重則由1993年的12．6％逐步提高到2003年的18．6％。2003年10月，國(guó)務(wù)院作出了《關(guān)于改革現(xiàn)行出口退稅機(jī)制的決定》，確定了“新賬不欠，老賬要還，完善機(jī)制，共同負(fù)擔(dān)，推動(dòng)改革，促進(jìn)發(fā)展”的改革原則，出口退稅按國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的基數(shù)，增量部分地方負(fù)擔(dān)25％。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是分稅制體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它是以各級(jí)政府的財(cái)政能力為基礎(chǔ)、以實(shí)現(xiàn)各地公共服務(wù)的均等化為目標(biāo)而實(shí)行