【正文】 由于各級人大工作人員力量和技術(shù)手段的限制，應(yīng)該很好地利用政府的審查機構(gòu)，將其作為人大對預(yù)決算監(jiān)督的支持力量。隨著民主化的進程，審計工作力度不斷加強，揭露和反映出的問題比較多，社會比較關(guān)注。對預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督的加強，反過來又為下一年進行預(yù)算審查和批準提供了條件。我把兩個問題放在一起講，一是相對突出人大的工作，二是目前在我們國家決算工作和監(jiān)督工作有很強的關(guān)聯(lián)性。但是，嚴格按預(yù)算支出的原則必須堅持，因此就需要對什么是預(yù)算調(diào)整加以規(guī)范，要概念明確、容易操作。這就減少了中間環(huán)節(jié)，有利于預(yù)算的有效執(zhí)行，有利于深化“收支兩條線”改革，有利于提高預(yù)算透明度，有利于提高資金使用效益，也有利于防止腐敗。在實際工作中，根據(jù)這幾年的實踐，我建議地方各級人大在審查監(jiān)督預(yù)算時，要特別注意各級債務(wù)尤其是縣鄉(xiāng)債務(wù)以及不實的結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余。目前，全國有9個省的人大常委會成立了預(yù)算工委，沒有成立預(yù)算工委的，也都有專門的預(yù)算審查監(jiān)督工作機構(gòu)，每個省都有了加強預(yù)算審查監(jiān)督方面的地方性法規(guī)。為應(yīng)對亞洲金融危機，自1998年以來實施積極財政政策，增發(fā)長期建設(shè)國債，目前中央財政赤字占GDP的比重是2．7％，國債依存度是40％左右，按照國際公認的安全線，我們還是安全的。預(yù)算留有適當(dāng)余地是可以理解的，但年年超收過多，預(yù)算編制的科學(xué)性、準確性、嚴肅性就存在問題?！　∈杖刖幹?。預(yù)算法實施條例第二十條規(guī)定，各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。按照預(yù)算法實施條例的規(guī)定，本級預(yù)算收入應(yīng)當(dāng)包括“上級返還或者補助的收入”，我們在審查2003年中央決算的報告中提出，要“將中央對地方稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付、體制性補助以及一些跨年度的專項轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)計數(shù)額，及時通知各省、自治區(qū)、直轄市，以便地方政府納入預(yù)算，統(tǒng)籌考慮其財力的分配使用和地方人大實施有效監(jiān)督。預(yù)算法實施條例規(guī)定了政府及各部門、各單位編制預(yù)算的依據(jù)。預(yù)算法實施條例規(guī)定，國務(wù)院于每年11月10日前向省級政府和中央各部門下達編制下一年度預(yù)算草案的指示?！　∷摹㈥P(guān)于預(yù)算編制　　預(yù)算編制是預(yù)算的基礎(chǔ)，如果編得不科學(xué)、不合理、不規(guī)范，執(zhí)行時就難以做到按預(yù)算來執(zhí)行，預(yù)算審查監(jiān)督就會流于形式，執(zhí)行的效果就不會很理想。無條件轉(zhuǎn)移支付就是財力性轉(zhuǎn)移支付，像定額補助、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付等都是一種對地方財力的補助，2003年財力性轉(zhuǎn)移支付達到1914億元，占整個轉(zhuǎn)移支付的比重是42．4％，有些偏低，我們也多次在審查預(yù)算時提出要適當(dāng)提高財力性轉(zhuǎn)移支付的比重，近年來這個比重有所提高。搞分稅制改革，一個重要前提就是要保持各地方的既得利益。目前，中央財政固定收入包括：關(guān)稅，海關(guān)代征消費稅和增值稅，消費稅，四家國有獨資商業(yè)銀行和三家政策性銀行以及一些特殊行業(yè)企業(yè)所得稅，集中交納的營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅，中央企業(yè)上交利潤等。分稅制體制改革的基本原則和主要內(nèi)容主要有四點：一是按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級財政的支出范圍；二是將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅；三是分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機構(gòu)；四是實行中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。中央與地方預(yù)算收支劃分很原則，第二十條規(guī)定，預(yù)算收入劃分為中央預(yù)算收入、地方預(yù)算收入、中央和地方共享收入，預(yù)算支出劃分為中央預(yù)算支出和地方預(yù)算支出。對此預(yù)算法第十六、十七、十八條都作了具體規(guī)定。因為原則是一樣的，這里只就全國人大及其常委會的預(yù)算管理職權(quán)作一個介紹。我想，有些原則還可以提出來考慮，如完整性原則，政府全部收支要列入預(yù)算；透明度原則，預(yù)算應(yīng)當(dāng)公開透明；會計年度獨立原則，一個預(yù)算年度的預(yù)算應(yīng)當(dāng)在本年度支出；公共財政原則等。為彌補這個不足，預(yù)算法第四十四條規(guī)定，預(yù)算年度開始后，各級政府預(yù)算草案在本級人民代表大會批準前，本級政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出?！　☆A(yù)算年度是指預(yù)算的起止時間之間的跨度。國外的預(yù)算級次一般分為三級，中央、省(州)、縣(地方政府)。項目支出是行政事業(yè)單位為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標所需要的支出。部門預(yù)算是由與財政部門直接發(fā)生繳款和領(lǐng)款關(guān)系的各部門編制，經(jīng)財政部門審核匯總并由政府提交權(quán)力機關(guān)審議通過?？傤A(yù)算由本級預(yù)算和匯總的下一級預(yù)算組成，沒有下一級預(yù)算的，總預(yù)算就是本級預(yù)算，如鄉(xiāng)預(yù)算，它下邊再沒有一級預(yù)算了，所以鄉(xiāng)一級總預(yù)算就是鄉(xiāng)這一級的本級預(yù)算。　　一、預(yù)算的一般規(guī)定　　預(yù)算法共十一章七十九條，包括總則、預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督、法律責(zé)任、附則，可以說涵蓋了整個預(yù)算的全過程。但是人大審查批準監(jiān)督預(yù)決算也是一項難度很大的事，我們?nèi)舜罅鱾饕痪湓?，叫“外行聽不懂、?nèi)行說不清”。云南人大常委會給我出的題目是預(yù)算的審查監(jiān)督。預(yù)算法是我國預(yù)算管理的基本法，它規(guī)定了我國預(yù)算的基本制度。地方各級總預(yù)算由本級政府預(yù)算和匯總的下一級政府總預(yù)算組成。預(yù)算收支表是具體反映收入、支出的預(yù)算文件，由人大審查批準。各地方報送人大的部門個數(shù)和具體部門不盡相同，很多省人大要求提交的部門預(yù)算數(shù)量比全國人大多。預(yù)算法規(guī)定，國家實行一級政府一級預(yù)算，設(shè)立中央；省、自治區(qū)、直轄市；設(shè)區(qū)的市、自治州；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級預(yù)算。2002年底，我國有31個省級單位、332個市級單位、2860個縣級單位、44822個鄉(xiāng)級單位。很多同志對我國的預(yù)算年度規(guī)定提出了不同的看法，提出應(yīng)在預(yù)算年度開始之前就應(yīng)當(dāng)有法定的預(yù)算。作為預(yù)算管理方面的一部基本法，在預(yù)算法總則中應(yīng)當(dāng)對涉及預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的一般性原則作出明確規(guī)定。至于預(yù)算法提出的地方預(yù)算總預(yù)算，只是規(guī)定地方預(yù)算的組成，體現(xiàn)了預(yù)算管理體制的層面劃分，各級人大對總預(yù)算只進行審查而無需批準。這種區(qū)別決定了預(yù)算管理職權(quán)的不同，以中央政府為例，其預(yù)算管理職權(quán)有十項：一是國務(wù)院編制中央預(yù)算、決算草案；二是向全國人大作關(guān)于中央和地方預(yù)算草案的報告；三是將省級政府報送備案的預(yù)算匯總后報全國人大常委會備案；四是組織中央和地方預(yù)算的執(zhí)行；五是決定中央預(yù)備費的動用；六是編制中央預(yù)算調(diào)整方案；七是監(jiān)督中央各部門和地方政府的預(yù)算執(zhí)行；八是改變或者撤銷中央各部門和地方政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；九是向全國人大報告中央和地方預(yù)算的執(zhí)行情況；十是向全國人大常委會作關(guān)于中央決算的報告。不少地方的地方性法規(guī)也在這方面作出了規(guī)定，使人大與政府、人大與常委會的預(yù)算管理職權(quán)更加清晰，更加具體化了。分稅制是一種財政管理體制，通過這種體制，合理劃分中央與地方政府之間以及地方各級政府之間的財政收支范圍和預(yù)算管理權(quán)限。全國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重則由1993年的12．6％逐步提高到2003年的18．6％。2003年10月，國務(wù)院作出了《關(guān)于改革現(xiàn)行出口退稅機制的決定》，確定了“新賬不欠，老賬要還，完善機制，共同負擔(dān)，推動改革，促進發(fā)展”的改革原則，出口退稅按國務(wù)院批準的基數(shù)，增量部分地方負擔(dān)25％。財政轉(zhuǎn)移支付是分稅制體制改革的一項重要內(nèi)容，它是以各級政府的財政能力為基礎(chǔ)、以實現(xiàn)各地公共服務(wù)的均等化為目標而實行