【正文】 政策網(wǎng)絡的分析途徑相當新，也引起許多批評，批評者認為政策網(wǎng)絡係一個不透明的、難以滲透的利益代表結(jié)構(gòu)，阻礙公共政策必要的改革，並威脅到公共部門的效能、效率、以及民主的合法性。近年，放鬆管制的民營化以及從遠方掌舵的思考強調(diào)管制與自我組織(selforganization)的綜合，主張政府應多運用誘因、依賴具有問題解決能力的網(wǎng)絡行動者。在夥伴關(guān)係(partnership)與補助款的的前提下，歐盟政策將歐洲、國家、次級國家公部門，以及私人企業(yè)、統(tǒng)合的利益團體結(jié)合起來。儘管歐洲委員會壟斷立法權(quán)，如果部長會議不支持也毫無用處，所以在法案草擬時即與部長會議有密切互動，透過諮商委員會(consultative mission)協(xié)商法案。府際管理的特點是相互調(diào)整，所以，管理府際網(wǎng)絡的策略是建立在以互信為基礎(chǔ)的競賽，輔以計畫、管制、競爭，來促進相互調(diào)整、交易，才是有效的網(wǎng)絡管理。(3) 網(wǎng)絡管理的產(chǎn)生有效能的治理必須重新審視政府的控制工具，政府分割化之後，為官僚模型所設計的中央權(quán)威控制工具，已不能適用於分化、分割的政策次級系統(tǒng)。公民憲章揭示的責任雖然明確，然而，消費者並無權(quán)力追究政府機構(gòu)的責任，所以公民憲章僅能補充但不是取代政治責任，隨著執(zhí)行機構(gòu)的來臨，這個責任的差距也愈來愈寬。在轉(zhuǎn)變過程中，公共部門縮小而且分割化，中央與地方部門公共的服務分割到到各機構(gòu)、外包、以及準市場。奉行最好的政府乃干涉最少的政府，英國近年來政府再造的焦點毫無爭議的奉行Stoker的觀點，一九八Ｏ與一九九○年代英國自柴契爾政府(Thatcher administration)主政以至接續(xù)的梅傑政府(Major administration)，努力致力於民營化以及減少公務員數(shù)量、縮小政府規(guī)模。其中包括了委員會（Commission）、國家的內(nèi)閣（national ministries）、地方與區(qū)域的統(tǒng)治者（local and regional authorities）。同樣的因素，也促使美國的環(huán)境保護政策轉(zhuǎn)型，美國環(huán)境保護暑(EPA)本身規(guī)模很小，大部分重要功能都是經(jīng)由與州政府及私人承包者的夥伴關(guān)係完成，例如前面所述的大型垃圾場清理計劃(superfunf program)，私人承包者清除有毒廢棄物垃圾場，而州政府作了很多推動工作。間接的治理工具逐漸重要的原因，有一部分是為了避免因公共政策的擴張而增加政府規(guī)模，也有一部分是實踐公民社會直接參與公共政策的意識使然。一九八六年烏拉圭(Uruguay)圓桌會談討論貿(mào)易自由化，十二個非政府組織隨後註冊，一九九九年西雅圖(Seattle)的世界貿(mào)易組織會議(WTO)，吸引許多非政府組織代表獻策，也有1500個非政府組織經(jīng)由網(wǎng)路簽署反對WTO宣言。第三，由於線上貿(mào)易、期貨、與世界時區(qū)的運轉(zhuǎn)，股票市場永遠不會關(guān)閉，沒有一個國家能區(qū)隔財政於世界經(jīng)濟之外。全球化的定義卻很糟糕，全球化常常與全球市場劃成等號，其實，全球化的定義包含更多，它包括政治、技術(shù)、以及文化的動力，它是一種關(guān)於「遠距離的行動」逐漸滲透個人的生活以及全球的未來(Kettl, 2000：490)全球化的意識滋長快速，它來自於幾個根源。在國家的層次上，許多政策制定與執(zhí)行流向州與地方政府。 Koppenjan,1997: 45)。網(wǎng)絡管理網(wǎng)絡管理是一種提升集合問題解決與政策發(fā)展的領(lǐng)航形式，這個層次有別於競賽參與者的策略運用，是屬於第二順位的集合行動(second order collective)。在競賽中，參與者行為的策略，除了依據(jù)自己的手段目的行為外，也要根據(jù)其他參者的手段目的而行為，換言之，參與者的行動過程必須根據(jù)他人的行為而修正，所以，成功的公共管理也是「有效的競賽」(effective gamesmanship)(Lynn,1981: 1545)。例如，維持地方政府社會服務部門與提供居家照護之私人部門關(guān)係的外交技巧，遠比嚴密監(jiān)督特定外包標的重要得多，保持信任應凌駕於其他的考慮； 新公共管理重視結(jié)果(results)，然而，在一個府際網(wǎng)絡裡，沒有一個參與者獨自負責一個結(jié)果的；對於期冀的結(jié)果，或是如何測量，可能沒有一致的意見；而中央政府也絕不會推動其偏好的方案。雖然，新公共管理是複雜網(wǎng)絡的治理，新公共管理與政策網(wǎng)路治理的情境都是由許多參與者組成，例如中央政府、州(省)政府、地方政府、政治與社會的團體、壓力與利益團體、社會組織、私人與企業(yè)組織等，都是一種外在的政府領(lǐng)航形式，但並不是所有的治理都是公共管理。在這樣的關(guān)係中，有的組織可能在某一特定的交換過程中處於主導地位，但也不易總攬全局。(2) 網(wǎng)絡的成員不斷的互動：因為需要交換資源，協(xié)商共同的目標，因而網(wǎng)絡的成員持續(xù)的互動。Larson(1992)研究企業(yè)型背景的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，他的結(jié)論為「網(wǎng)絡的治理型態(tài)彰顯深受好評、信任、互惠與相互調(diào)整」，所以，Rhodes認為網(wǎng)絡不是市場與科層體系的混血，而是一個重要的治理模式。英國西敏寺與倫敦大道之外的政府體系改變了，地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)榘ü?、私部門複雜組織的地方治理體系，公共服務之傳遞跨越政府與私人部門以及志願性組織的界限，府際連結(jié)為政策執(zhí)行的特色。公部門、私部門、自願性團體的界限變得相當模糊。在他們的觀點之下，公部門的轉(zhuǎn)型有兩個趨勢，包括了「小規(guī)模的政府」（less government），以及「較多的治理」（more governance），換言之，少扮演劃槳角色，多扮演領(lǐng)航角色）（Osborne and Gaebler, 1992： 34）。政府的角色並非要像公司一般集中精神於企業(yè)經(jīng)營，而是重在執(zhí)行企業(yè)公司（business corporations）賴以指揮與控制的方法；而這樣的觀點已經(jīng)被Chartered Institute of Public Finance and Accountancy（CIPFA, 1994： 6）引進到公部門，希望藉此能更有效率地提升公部門的治理：發(fā)展這樣的強迫性競爭治理，創(chuàng)造各個企業(yè)單位的內(nèi)部市場，並引薦更具商業(yè)風格的管理，以產(chǎn)生不同的文化與氣候，使有別於傳統(tǒng)的公共服務思潮，及厭惡服務與開放的價值。Rhodes使用「新治理」一詞，以別於傳統(tǒng)的「政府」用詞，根據(jù)Finer(1970：34)對政府的定義為：(1) 統(tǒng)治(governing)或治理(governance)的活動或過程；(2) 法規(guī)命令的環(huán)境(3) 在統(tǒng)治者統(tǒng)治之下的人民；(4) 社會被統(tǒng)治的方式、方法、或制度。第一節(jié) 治理含義的變遷一、 治理(governance)的概念「治理」指的是政府定義的改變，換言之，指的是一種新的統(tǒng)治(governing)過程。政策網(wǎng)路被解釋為「相對穩(wěn)定與前進的關(guān)係網(wǎng)，動員與匯集廣泛分布的資源，使得集合的行動得以協(xié)調(diào)邁向共同政策」。多元論與統(tǒng)合主義從不懷疑國家與社會關(guān)係的角色，只不過前者強調(diào)利益團體自由競爭以取得接近決策程序的途徑，後者主張利益團體與國家的合作。今天這種改革的熱潮依然持續(xù)，所不同的是，不信任政府的情緒已經(jīng)不再 參見G. L. Wamsley (1985). Policy Subsystems as a Unit of Analysis in Implementation Studies: A Struggle for Theoretical Synthesis. In K. I. Hanf and Th. A. J. Toonen eds. Policy Implementation in Federal and Unitary Systems. Nijhoff, Dordrecht:7196. 由於全球化的變遷深受世人重視，聯(lián)合國在一九九五年成立「全球治理委員會」，積極討論後冷戰(zhàn)全球事務的治理，並且擴大治理的觀念與範疇，不僅涉及政府間關(guān)係，還包括非政府組織、公民運動、跨國籍公司、全球資本市場，以兼顧國家的主導與市場的競爭。多元主義認為不能僅以正式憲政結(jié)構(gòu)的各部會職權(quán)或僅以三權(quán)分立來解釋國家的治理，利益團體是國家與公民的中介，但是多元主義所描述的政策過程，直接將焦點從國家的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向更流動性、不可預測的政治團體。政策網(wǎng)絡理論的發(fā)展也是公共行政的一面實際鏡子，奠基於韋伯(Max Weber)理型的單元權(quán)威中心的歐洲行政國，現(xiàn)在轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾囌呔W(wǎng)絡領(lǐng)航(steering through networks)的治理型態(tài)。如此一來，國家與社會的界限模糊而消失，國家僅被當做是分離的實體，而不是與團體分享權(quán)威的實體。Wamsley (1990：25)認為治理指的運用權(quán)威以改進系統(tǒng)的領(lǐng)航以及方向。Rhodes認為治理並不等同政府，治理的含義如下： 治理為最小規(guī)模的國家：這種治理的運用乃重新界定公共介入的範圍與方式，並且運用市場與準市場傳遞公共服務。新公共管理與治理概念的關(guān)聯(lián)性的建立，在於領(lǐng)航（steering）是公共管理分析的中心，而治理一詞原本源自古希臘語中的領(lǐng)航。Kooiman認為政府的過程與治理是有分別的，政府的過程是目標取向的介入，治理是社會、政治與行政的整個互動結(jié)果。在這樣的無中心的社會中，政府的任務在促進社會、政治的互動，鼓勵各種不同的安排來處理問題，分配服務。而且，府際聯(lián)結(jié)的管理，與私部門的管理同等重要。如上所述，治理的運用似乎頗為紛雜，因此，Rhodes根據(jù)他對英國政府變革的分析，並綜合上述各種用法，將治理界定為「自我組織的、府際之間的網(wǎng)絡」(Rhodes, 1997：53)。治理概念特別強調(diào)這樣一種複雜的社會結(jié)構(gòu)；此外，治理的概念亦注意到一個事實。隨著治理觀點的出現(xiàn)，政策網(wǎng)路成為層級權(quán)威體係(hierarchy)與市場(market)之外的另一種新型態(tài)的政府，允許政府動員廣泛分佈的公共與私人參與者的資源。一、 治理與新公共管理不同新公共管理雖然推祟私人管理的實際，但Rhodes指出其弱點如下。二、 政策網(wǎng)路治理的理論化概念架構(gòu)Kickert(1997：735)認為治理即是複雜的網(wǎng)絡管理，雖然新公共管理是一種網(wǎng)絡治理，但是新公共管理的中心焦點在公共組織的內(nèi)在功能，而且新公共管理也跳脫不出企業(yè)行政的觀點，未能轉(zhuǎn)移到公共部門，只關(guān)心到公共部門的微體經(jīng)濟問題?？墒歉鶕?jù)囚犯困境的理論，參與者無法彼此溝通，導致產(chǎn)生非所期望的結(jié)果。Roger與Whetten(1982)認為網(wǎng)絡協(xié)調(diào)的策略，可以採用統(tǒng)合的策略、聯(lián)盟以及相互調(diào)整三種策略。世界貿(mào)易組織、世界銀行、與國際貨幣基金會等組織在國際關(guān)係的形成上佔有一席之地，在國際種族衝突問題的回應上，例如，從科索沃(Kosovo)的和平維持，到賽爾維亞(Serbia)的緊張局勢，都掌