【正文】 （美國）奇爾科特，《比較政治學(xué)理論》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1998年。頻繁的行政改革，嚴(yán)重地?fù)p害了行政機(jī)構(gòu)的嚴(yán)肅性，也損害了干部內(nèi)部關(guān)系的穩(wěn)定性以及干部的積極性。 為此，我們 認(rèn)為 ： 第一，行政機(jī)構(gòu)改革和行政部門設(shè)置不應(yīng)以降低行政成本為目的，而應(yīng)以更好地提供公共服務(wù)為方向。從 1998 年以來， 中國 行政結(jié)構(gòu)在資源配置上出現(xiàn)這樣的一種趨勢：不論是人力資源、 物質(zhì)資源還是社會資本，都從下級行政向上級行政集聚，縣鄉(xiāng)行政作為 中國 行政的末端，在資源享受上 處于相對弱勢地位，自主權(quán)在減弱。 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政之間不存在行政隸屬關(guān)系，也不存在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政影響另一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的問題。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政為了緩解自身的壓力，就充分地利用村民委員會和村支部。在權(quán)力收歸的同時，就必須派人到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去管理，因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政之外又多了一些縣屬部門的管理人員。由此可見，縣級各部 門的設(shè)置和關(guān)系已經(jīng)到了重新定位和建構(gòu)的時候。 第五， 機(jī)構(gòu) 內(nèi)部 編制混亂，表現(xiàn)為三種情況：一種是在本單位上班，編制卻不在本單位。權(quán)責(zé)交叉造成 管理矛盾。實際上， D 縣 的科技發(fā)展相當(dāng)薄弱，對 D 縣 的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著嚴(yán)重的制約作用；統(tǒng)計工作得不到重視，意味著黨政決策難以建立在有效的、充分的、科學(xué)的信息基礎(chǔ)上，無疑會影響決策的合理性。第三，經(jīng)濟(jì)建設(shè)仍然是 D縣 黨政工作的核心，社會穩(wěn)定是黨政推進(jìn)核心工作的保證，與此有關(guān)的部門在縣四大系統(tǒng)下屬部門中也就享有優(yōu)先的地位。 屬于 核心圈的部門具有這樣的特點：接近權(quán)力核心，對人力資源、物質(zhì) 資源和關(guān)系資源具有優(yōu)先的配置 權(quán)，并向中間圈和外圍圈輸送信息、 領(lǐng)導(dǎo)，具有一定的調(diào)配權(quán)?？h委書記掌握了全縣的領(lǐng)導(dǎo)干部任命權(quán)。其次，政協(xié)委員的篩選不是由政協(xié)決定的，而是由統(tǒng)戰(zhàn)部敲定的，而且縣政協(xié)委員更多的是一種象征地位， 不可能對縣委和縣政府進(jìn)行監(jiān)督。這 種制約不完全是制度性的，而取決于人大代表 本人的素質(zhì)、工作態(tài)度和責(zé)任意識 。政協(xié)本身沒有任何執(zhí)法、立法權(quán)力，只是各界參政議政的機(jī)構(gòu)，雖然政協(xié)主席可以列席縣委會議，在其他情況下只能通過提案，向縣委和縣政府有關(guān)部門提出一些看法，而后者是否采納，則是政協(xié)所無法左右的。按設(shè)計， 縣人大擁有這樣的權(quán)力： “重大事項決定權(quán)：本行政區(qū)域內(nèi)涉及到政治、文化、經(jīng)濟(jì)和社會等重大事項，由人大決定。同級 行政部門之間的關(guān)系本質(zhì)就是權(quán)力與責(zé)任的劃分和承擔(dān)，也就是行政資源如何配置和公共服務(wù)如何實施。另一個問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的一些職權(quán)被上收后，縣級行政部門在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立各種片站，它們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政又產(chǎn)生了一些管理摩擦。 對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的改革帶來的問題，那就更多。這樣的權(quán)力格局對于下級行政濫設(shè)職位、機(jī)構(gòu)膨脹 起到一定的防范作用。 行政級別越低，越難以自我做主，各種權(quán)力和財政收入越多地掌控在上級行政之手 。行政具有資源配置和提供公共服務(wù)兩種職能，這兩種職能的地位不同將決定行政運(yùn)行效果，出現(xiàn)不同的運(yùn)行模式：一種模式是資源配置決定公共服務(wù)的提供，通俗地說，那就是有多少人力、財力和權(quán)力，就辦多少事情 ，這是一種量力而出的運(yùn)行模式。這叫所謂的 ‘ 愿為政府工作、有能力的人累死，上面有關(guān)系的人耍死，沒能力的年輕人笑死 ’ 。 D縣 鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革 共分流了 868人，其中 600 多人是采用離崗待退方式分流的。 二是 啟用事業(yè)單位編制 人員彌補(bǔ)公務(wù)員的短缺 。在其他國家不可能在如此短短的時間內(nèi)進(jìn)行如此大 幅度的機(jī)構(gòu)調(diào)整和人員分流。這雖不是一次全國性改革，但是也不是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)動的行政改革。這段表述透露 了 這樣幾個消息：一是這次機(jī)構(gòu)改革是中央要求和發(fā)動的；二是由 某市 委和市政府部署的，三是由縣委和政府執(zhí)行的。比如 某市委和市政府最近幾年在大力推行該市 “城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)，要求下屬各縣市區(qū)建立常設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這一工作， D縣 為此設(shè)立了“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌局”，這是一個與其他行政序列局相并列的一個 行政 機(jī)構(gòu)。 這兩方面 的 相互依存，決定了 中國 行政結(jié)構(gòu)的垂直關(guān)系 性質(zhì) 。 二、 D縣 行政 機(jī)構(gòu)在 垂直關(guān)系中的 處境 中國 的行政結(jié)構(gòu)體系是 世界上 最為 復(fù)雜的，不僅部門多、人員龐大上， 而且 行政層級多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政是一級行政，但是它們更多的是隸屬縣級行政，可以說是縣級行政的組成部分，因此這里把鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政作為縣級行政的組成部分進(jìn)行分析。更概括地說， D 縣 站在工業(yè)化初期 ，而 要面對許多前工業(yè)化和工業(yè)化中后期乃至后工業(yè)化 時期碰到 的社會、政治和經(jīng)濟(jì)問題。 雖然經(jīng)歷了與全國同步的 快速發(fā)展， 但是，該縣總體上明顯滯后于全國許多發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，仍然是一個工業(yè)欠發(fā)達(dá)、城市化水平比較低的縣，在西部的發(fā)達(dá)地區(qū)中處于中等水平，在全國屬于中下水平。 對 中國 縣鄉(xiāng)行政機(jī)構(gòu)改革的社會學(xué)分析 —— 以西部 D縣 為研究個案 1 王春光 從上世紀(jì)八十年初開始，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)， 中國對行政結(jié)構(gòu)進(jìn)行了五次全國性的改革，機(jī)構(gòu)變得 精簡了一些 ，人員減少了，功能分工比以前順暢點 ，效率有了一定程度的提高。 當(dāng)前，該縣領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，面臨的 最大挑戰(zhàn)是 ， 在當(dāng)前區(qū)域差別越來越大的格局中 如何迅速地 改變落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展局面。這進(jìn)一步加重了 該 縣行政的歷史擔(dān)子。 一個縣級行政結(jié)構(gòu)在很大程度上只是作為完成 全國 整個行政系統(tǒng) 功能的一部分 和環(huán)節(jié)而存在。美國的行政結(jié)構(gòu)只有三個層級：聯(lián)邦政府、州政府、縣市；日本的行政分四個層級：中央政府、縣、市、町或區(qū)。在這樣的垂直關(guān)系中， D 縣 行政機(jī)構(gòu)處于行政資源和活動的最末端 。當(dāng)然，中央以下的各行政的影響是有限的，在不改變 整個 行政框架核心的前提下在外圍設(shè)立 相應(yīng)的行政部門，以滿足其行政意志和行動之要求。 在這里， 某市 委和市政府的“統(tǒng)一部署”顯得非常重要， 縣級機(jī)構(gòu)如何改革，最直接的決定權(quán)是掌握在 某市 行政 決策者手里 。 某市 對這次改革作了這樣的設(shè)計：一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村， D縣 將原來的 28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為 20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員編制裁減 15%到 20%， D縣 采用了退休、提前退休、離崗待退、辭職等方式裁減人員 ；三是實行“鄉(xiāng)財縣管”和“村財鄉(xiāng)鎮(zhèn)管” ， D縣 2020年開始實行“鄉(xiāng)財縣管”，今年推行“村財鄉(xiāng)鎮(zhèn)管” ；四是 推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記“公推直選”的人事制度改革試點工作， D縣 目前已經(jīng)在 5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了這樣的試點。這得益于上級行政權(quán)力的集中和強(qiáng)力推動，也得力于縣級領(lǐng)導(dǎo)和各部門的 努力。 改革后，雖然行政部門的公務(wù)員 編制減少了，但是 每個人的 工作量不但沒 有減少，反而增大，特別是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，隨著城市化推進(jìn)，行政事務(wù) 越來越多，增大了公務(wù)員的工作量。這一方式之所以受歡迎，是因為這些人不需要上班，仍然按月拿工資，他們還可以享受與在崗人員同等的工資增長幅度，一直到他們退休年齡，然后可以享受退休養(yǎng)老 待遇 。這些人現(xiàn)在可以去找第二職業(yè)。再一種模式就是資源配置服務(wù)于公共服務(wù)的提供，只要現(xiàn)實對公共服務(wù)有需求，就給予足額的資源配置。 每次行政機(jī)構(gòu)改革一方面體現(xiàn)了上級行政的權(quán)力，另一方面也進(jìn)一步削弱了下級行政的能力。 但是 ， 問題在于，上級行政給下級行政定編，不 一定符合現(xiàn)實需要，往往采取一刀切的做法， 而且更大的問題是沒有相應(yīng)的法律為依據(jù)，隨意性很大。 2020 年 某市 推動的鄉(xiāng)鎮(zhèn) 行政機(jī)構(gòu)改革分兩方面內(nèi)容：一是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)， D 縣 從原來的 28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為 20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是裁撤機(jī)構(gòu)，減少人員。 一個長期從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的干部指出，那些由縣直管的單位和人員是這樣的：“片站占有10多人：農(nóng)業(yè)片站 2 人，農(nóng)機(jī)片站 1 人，畜牧片 站 1 人，國土管理片站 1人，水利片站 2人，行政執(zhí)法大隊 8人。 同級的行政關(guān)系也很復(fù)雜，就 D 縣 來說，至少有 這樣四類：縣四大班子關(guān)系；縣屬各部門的關(guān)系；鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣屬各部門的關(guān)系；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系 。再就是任命權(quán)：任命國家機(jī)關(guān)工作人員，包括一府兩院負(fù)責(zé)人、序列局局長、庭長、審判員、檢察員、代院長、代縣長、行政各序列局局長。具體地說，政 協(xié)的作用有這樣幾點：一是安置超過一定年齡（一般是 45 歲以上）的局級和縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部的退位問題，解決他們的待遇；二是符號象征意義，給予民營企業(yè)家、社會名流等以一種榮譽(yù)和待遇；三是給縣委和政府提點建議，從而獲得黨委、政府和社會的承認(rèn)。人大代表的選拔和構(gòu)成很重要，但是在這一點上往往受到其他因素的限制，從而也限制了 縣 人大 的 制約能力。當(dāng)然，政協(xié)中也有不少牢騷 和意見，但是都不能通過一定的機(jī)制制約縣委和縣政府。一般來說，縣委書記既掌握人事權(quán)又掌握財政大權(quán)，在縣行政中具有絕對的權(quán)力。 屬于 中間圈 的 部門特點是掌握著社會公權(quán)，對經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會管理和公共服務(wù)有重要的支配權(quán)，在一定程度上承擔(dān)著傳遞核心圈的影響力的功能，對外圍圈有一定的支配影響，特別是影響它們主管下的各事業(yè)單位。最后，上級行政領(lǐng)導(dǎo)的重視也會影響到部門的地位變化 ，上面提到的 規(guī)劃部門與旅游部門的編制變化很難說明這一點 。 第三， 一些 部門的功能與其性質(zhì) 有所 不符。對企業(yè)而言，只聽部門實力強(qiáng)的。另一種情況是混編現(xiàn)象非常普遍，即公務(wù)員、事業(yè)人員、工勤人員在行政單位共存，事業(yè)人員從事公務(wù)員的工作，而公勤人員可能是公務(wù)員編制。 縣 屬各部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行 政 的設(shè)置 及其 職能 關(guān)系 雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的級別與縣屬絕大多數(shù)