【正文】 非生產(chǎn)、非效益部門，地位較低，從事管理的人員進不了決策層 ； 成為 咨詢專業(yè)技術(shù)的中樞性機構(gòu)，管理者進入高層領(lǐng)導(dǎo) ，核心人員 （６）在 對 國家 公務(wù)人員的管理 上。 ③ 陳舊單一的管理模式，不利優(yōu)秀人才 脫穎而出，嚴(yán)重 阻礙各類人才成長 公共部門 人力資源管理 的特征 （ 公共部門 人力資源管理和傳統(tǒng)的人事管理的區(qū)別） （１）關(guān)于 人的假定 上。已出現(xiàn)一些專門評估機構(gòu)，但是水準(zhǔn)亦不高。 ② 實際的單位成本與工作量標(biāo)準(zhǔn)的比率指標(biāo)。 （２） 目標(biāo) ： ① 提高組織績效 ② 明確責(zé)任制 ③ 增收節(jié)支 （３）實現(xiàn)：需制定步驟清晰的計劃時間表，建立績效追蹤和控制系統(tǒng)，設(shè)計出能有效評價成功與否的評估指標(biāo)體系，不斷地對組織績效進行評價和分析。但是獲取資料困難。 （１） 內(nèi)部評估 最大的優(yōu)點在于評估的主體本身就是公共部門內(nèi)部的決策者、管理者和工作人員，對該組織有更詳盡的了解，他們在持續(xù)的長期的方案評估中更有優(yōu)勢。 績效 是 從過程、產(chǎn)品和服務(wù)中得到的輸出結(jié)果，并能用來進行評估和與目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果以及其他組織的情況進行比較。 （ 2）掩蓋了當(dāng)代資本主義國家（政府）的階級實質(zhì)。 ③ 模擬市場。 ③ 完善表達民主的方式以及新的政治技術(shù)。 （ 2）特點：利用 各種 合法或非法的手段以獲得 額外 租金的特權(quán)。 （ 4）政策執(zhí)行 上的障礙 B、公共物品供給的低效率 （ 1）公共物品的估價或評價上的困難。 （ 6）建立社會運行狀況監(jiān)測體系，創(chuàng)造一人 “ 有預(yù)見性 ” 的政府。 （ 2）調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，再造管理流程。 ③ 增加公眾選擇權(quán)。提供角色對應(yīng)的制度安排有合同承包、補助、憑單三種。 現(xiàn)階段我國政府角色定位的缺陷 A、政府生產(chǎn)角色的越位 （ 1）表現(xiàn) ：國企 壟斷生產(chǎn)大量 具有排他性 的 、能由市場提供的個人物品和自然壟斷 物品 ；政府事業(yè)單位壟斷公共服務(wù)； 政府對社會和市場的管制過多過濫。 ② 政府撤資 ：對撤資戰(zhàn)略的選擇要求對國有企業(yè)進行正確分類。 （ 4）依靠 宏觀調(diào)控手段 ，保證社會經(jīng)濟的穩(wěn)定 與增長。 （ 5） 市場秩序的維護者 ① 建立和健全市場運行所需的各種法規(guī)和制度，并監(jiān)督其實施。 ③ 由于投入多 、 效益低而使私人經(jīng)營部門不愿或無力生產(chǎn)、提供 ④ 容易造成壟斷。 ② 物品安排的制度安排。凱恩斯主張放棄自由的放任主義，實行政府對經(jīng)濟生活的全面干預(yù)，（財政和貨幣政策調(diào)控市場經(jīng)濟的運行）。 ② 中央與地方的博弈格局由一對一為主轉(zhuǎn)向以一對聯(lián)合體的博弈為主。 ② “ 市管縣 ” 體制使縣與市的關(guān)系由平等變成隸屬。將一般的縣級市升格為地級市，實行市管縣。 ① 計劃單列的實行及副省級市的確立，對政府間關(guān)系的等級制的影響不僅改變了副省級市在政府行政體系中的地位，而且改變了中央政府與城市政府的關(guān)系：經(jīng)濟管理上，中央與副省級市的關(guān)系是直接的。 （２）在政府間的 權(quán)力分配 上，實行 中央高度集權(quán) 。 B、 特征 ： ① 行動者的多樣性與等級制色彩的弱化。 （４）繼續(xù)推進 流通管理體制 改革：組建商務(wù)部。 ②行政審批制度的階段性成果奠定基礎(chǔ)。 （ 5）人力資源管理改革 （ 6）機構(gòu)的重組 對當(dāng)代西方政府改革的評價 A、 積極 方面 ： “ 新公共管理模式 ” 克服了傳統(tǒng)公共行政模式的弊端 且更具 現(xiàn)實性 及 生命力 。 ② 完善公共責(zé)任制度，確保公民權(quán)利實現(xiàn)。指在相互依賴的環(huán)境下，社會公眾對民主政治的 認(rèn)同危機 。 （ 3） 社區(qū)治理 ： ① 志愿服務(wù)。 特點： ① 治理主體是世界范圍的公共行動者。 （５）管理的 重點 不同。 政府 壟斷公共事務(wù)管理的活動 —— 政、企、社會 、 團體和個人等 公共 行動 者 共同處理公共事務(wù)的活動。 ② 自治的公民社會是共同利益的自愿結(jié)合，是個制度化的、不需借助政府及其資源的公共領(lǐng)域 ； 組織成員可自主治理生活領(lǐng)域中的公共事務(wù)。因此，必須發(fā)動一場革命，徹底打破官僚制。包括經(jīng)驗技術(shù)、實體技術(shù)、知識 技術(shù)。 （ 2） 公共組織環(huán)境 ：指公共組織身外所有能夠直接或間接對組織的存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。 B、 “ 文化行為模型 ” 。 ③ 愿意受人指揮，希望逃避責(zé)任，沒有進取心，安全重于一切。 1 組織沖突 ： 指組織間行為的 “ 不合轍 ” （１） 目標(biāo)與顧客的沖突 ： 當(dāng)目標(biāo)導(dǎo)向型和顧客導(dǎo)向型的組織發(fā)生關(guān)系時易產(chǎn)生沖突，組織內(nèi)部的目標(biāo)與顧客因素也會產(chǎn)生沖突。 缺點：行政首長權(quán)力過分集中，屬下單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。 ② 各層級有自己的權(quán)力和責(zé)任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性。 優(yōu)點：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進行組織的宏觀管理。指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。 缺點： ① 行政決策大權(quán)由首長一人獨攬，導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督。 ６、管理層次和管理幅度 （ 二者在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系 ） 管理層次 指公共組織內(nèi)部縱向的等級數(shù) 管理幅度 是指一名管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位、部門的數(shù)目。 ② 有明確的職權(quán)等級制。 ③ 行政部門在最高層次上按主要目標(biāo)組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標(biāo)的活動。如， 仲裁 委員會 ―― 起訴 ； 消費者權(quán)益保障委員會 ； 各種行業(yè)協(xié)會等。 狹義 上僅指 國家機關(guān)組織。 1轉(zhuǎn)型期我國公共管理的實踐。 1市場經(jīng)濟國家的政府管理實踐 A、在市場經(jīng)濟發(fā)展的不同時期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、和方式是不同的 。 （ 4）涉及大量公共行政學(xué)沒涉及的 主題 （ 公共物品，公共選擇，政府失敗 ） （ 5）公 —— 既是實證的 又 規(guī)范的 ； 傳 —— 局限規(guī)范研究。 （ 3）各有所長： ① P途徑重新認(rèn)識 政策分析 對于公共管理的重要性，學(xué)習(xí)實踐者的經(jīng)驗，重視吸取經(jīng)驗教訓(xùn)并加以傳播，促進政治執(zhí)行官與資深管理者的對話。政策，制度 ③ 全國性的公共物品：國家或中央政府提供的服務(wù) —— 國防，外交，全國性法規(guī)政策 地方性的公共物品：城市基社，地方性法規(guī)，政策 3． “ 公共管理 ” 與 “ 私人管理 ” 的異同 A、聯(lián)系 ： （ 1）都包含了 合作團體 的活動 （ 2）都必須履行 一般的管理職能 B、差別 ： （ 1）公共管理與私人管理的 使命 不同。 “ 公共管理 ” 是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動，它主要關(guān)注的不是過程，程序和遵照別人的 指示 辦事 以及 內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注結(jié)果和對結(jié)果的獲得負(fù)個人責(zé)任。 公共物品 指那種 能夠同時供許多人享用的物品 ，并且 供給它的成本 與 享用它的效果 并不隨 享受它的人數(shù)規(guī)模 的變化而變化。把政策執(zhí)行研究的焦點集中在 政府項目 上 。 9．公共管理學(xué)的學(xué)科特征 —— 與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的區(qū)別 （ 1）研究 對象與范圍 。 ② 新制度主義（新制度學(xué)派）： ； 減少交易成本 ； ，兩種能最小化交易成本的組織是市場和等級制 ； ，規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望。 （ 3） 20 世紀(jì) 70 年代西方市場經(jīng)濟國出現(xiàn) “ 滯脹 ” 現(xiàn)象，西方新自由主義經(jīng)濟學(xué)思潮興起主張限制甚至取消政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的作用。 第一章、公共組織理論 組織 是指在一定的社會環(huán)境中，人們通地相互 交往 而形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來的有機整體。 根據(jù)憲法和法律的授權(quán)、依靠公共權(quán)力對公共事務(wù)實行強制性管理。專業(yè)化與協(xié)作是組織的基本要素。理性 ―― 合法權(quán)威。 C、 第三部門行政模型 ：系統(tǒng)方法和權(quán)變方法的應(yīng)用。 ７、公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式 ：直線結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)、直線－職能結(jié)構(gòu)、矩陣結(jié)構(gòu)、旁系結(jié)構(gòu) 我國政府組織的結(jié)構(gòu) （ 1）縱向結(jié)構(gòu) ： 宏觀 ―― 中央層次 ； 地方行政組織的層次 微觀 ―― 行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系 （ 2）橫向結(jié)構(gòu) ： 決策部門、執(zhí)行部門、反饋部門、監(jiān)督部門 行政組織體制的基本類型 A、根據(jù) 行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù) 可分為 首長制和委員會制 。 缺點：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的弊端，委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且容易泄露決策機密。 ③ 各層級行政首長權(quán)力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。 缺點：節(jié)制過嚴(yán)，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時處理行政事務(wù)，機關(guān)及個人也容易導(dǎo)致獨裁和長官意志。 （ 1） 完整制 ：又稱集約制或一元統(tǒng)屬制。 權(quán)力的來源：縱向權(quán)力來源，橫向權(quán)力來源 （１）對組織高層管理者而言，權(quán)力來源于：正式的職位、所控制的資源、對決策前提和信息的控 制、居于組織中心位置 （２）中層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力來源：取決于組織設(shè)計時對他們的定位 —— 具體任務(wù)和組織網(wǎng)絡(luò)的相互作用 （３）低層成員：個人資源、職位資源 1權(quán)力的運行 （１ ） 自上而下的權(quán)力運行：控制下屬 （ 2） 自下而上的權(quán)力運行：控制上級 （ 3） 橫向權(quán)力運行：控制處在左右的同級部門或成員 1 組織授權(quán) 包括外部授權(quán)和內(nèi)部授權(quán)。但是在同一層次組織數(shù)量眾多時，范圍超出上級的仲裁能力，而且每個組織副局長 其共同上級的溝通將大大下降 1組織合作模型的特征 （ 1）實行小團體控制 ； （ 2）發(fā)展具有高參與性質(zhì)的組織文化 ； （ 3）競爭以時間為基礎(chǔ)，是效率的競爭 ； （ 4）成立自我管理團隊。 ⑤ 解決組織問題需員工較高水平的想像力、發(fā)明和創(chuàng)造能力。因而 人們加入組織，目的同樣是要通過組織實現(xiàn)自身利益的最大化。 （ 3）文化環(huán)境 : 文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn)，文化環(huán)境對公共組織的影響相對政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境而言較遲緩 ,但是作用時間更長 ,組織變革必須在文化延續(xù)過程中進行。 2組織變革過程 A、 目標(biāo) ： （ 1）提高組織適應(yīng)環(huán)境的能力 ； （ 2）提高公共組織的工作績效 ； （ 3）使公共組織承擔(dān)更多的公共責(zé)任。 ① “ 新公共管理 ” 以 “ 經(jīng)濟人 ” 為假設(shè)，以市場化和管理主義為政策取向，強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和顧客導(dǎo)向，關(guān)注 公共部門的微觀經(jīng)濟問題。指的是為了實現(xiàn)和增進公共利益，政府部門和非政府部門等眾多公共行動主體彼此合作，在相互 依存 的環(huán)境中 分享 公共權(quán)力 、 共同管理公共事務(wù)的過程。統(tǒng)治的機制是 控制 ； 治理的機制是 信任 。（ 3）合作互惠的行動策略。 ① 政府間合作網(wǎng)絡(luò)：污水處理、廢物排放、公共交通、供水供電。 ① 在市場和政府起不了作用的地方，合作網(wǎng)絡(luò)與不一定能有效發(fā)揮作用，并非所有社會問題均可通過合作網(wǎng)絡(luò)解決。 （ 4） 責(zé)任性問題 。 （ 3）新技術(shù)革命（信息革命） ―― 催化劑。 ④ 審批權(quán)產(chǎn)生機制不健全。 （ 3） 處理好 中央政府改革與地方政府改革 以及 自上而下改革和自下而上改革 的關(guān)系 ： ① 盡量避免 “ 一刀切 ” 并淡化機構(gòu)設(shè)置及職能上下對口的色彩 ② 中央政府與地方政府的改革時間差應(yīng)晝縮短 ③ 將自上而下和自下而上兩種改革方式有機結(jié)合，且更多 地 采用自下而上的方式 1國務(wù)院機構(gòu)改革的五個重點（方案） （１）深化 國有資產(chǎn)體制 改革：設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（國資委）。 A、網(wǎng)絡(luò)的三個 基本內(nèi)容 : ① 網(wǎng)絡(luò)由 各種各樣的行動者 構(gòu)成，每個行動者都有 自己的目標(biāo) ，且在 地位 上是 平等 的。 （ 2） 中央與地方的分權(quán)傾向： 增加地方自主性的方向發(fā)展，改變地方過分依賴中央的局面，使政府間的資源分配更趨平衡，以提高相互依賴的程度。 ① 缺乏合作的 內(nèi)在動力與需求 ， “ 條條管理 ” 排擠 “ 塊塊管理 ” 。 a、主要有三種模式 ① “ 地市合并型 ” 。 c、 積極意義 ： ① 在地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展上，有助于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的互補與聯(lián)合，有助于農(nóng)村的城市化。 （１）地方政府橫向聯(lián)系的類型：省區(qū)間的經(jīng)濟協(xié)作區(qū)、省區(qū)毗鄰地區(qū)的合作、省區(qū)內(nèi)合作、城市經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。 ③ 加強橫向合作 ――“ 上有政策、下有對策 ” 及地方保護主義問題的解決。 ② 競爭性是指一個人使用一種物品而減少其他人使用時該物品的特性。 ③ 公共物品和服務(wù)的安排者 ―― 為生產(chǎn)者指派消費者，為消費者指派生產(chǎn)者，選擇服務(wù)的生產(chǎn)者。 ② 外部性 是指個人的效應(yīng)函數(shù)或企業(yè)的成本函數(shù)不僅依存于自身所能控制的變量，而且依賴于其他人所能控制的變量，這種依存關(guān)系又不受市場交易的影響。 （ 3）培育和完善各類市場，形成開放競爭的 市場體系 。 （ 8） 轉(zhuǎn)變職能 與 精簡機構(gòu) ，實現(xiàn)政府自身的革命。健全、公平的公法和私法體系 。 ③ 政府間缺少合作 ―― 以協(xié)議方式提供服務(wù)的方式不多見。 （ 2）合理安排的原則。 （ 5）配套的制度建設(shè)相對滯后。 （ 3）強化關(guān)鍵的管理職能，落實政府的社會目標(biāo)。 “ 阿羅的不可能性定理 ” ： 試圖找出一套規(guī)則或程序，來從一定的社會狀況下的個人選擇順序中