【正文】 工作。第三，要對個案監(jiān)督的范圍作出規(guī)定和界定。還可以考慮，對任何啟動質(zhì)詢程序，哪些問題可以質(zhì)詢，質(zhì)詢答復不滿意如何處置等，再進一步作出具體規(guī)定。罷免和撤職制度 “ 罷免 ” 和 “ 撤職 ” 是人大及其常委會行使處置權的主要方式，是人大監(jiān)督手段中最嚴厲的一種。但對撤職的程序未作出規(guī)定，實踐中不便 操作。述職評議從 20 世紀 80 年代末，一些地方人大常委會根據(jù)憲法、地方組織法的有關規(guī)定在工作評議的基礎上逐步發(fā)展為由常委會會議聽取和審議 “ 一府兩院 ” 工作人員的述職報告。所謂法律監(jiān)督書，是指人大常委會依照一定程序向同級 “ 一府兩院 ” 及其工作人員發(fā)出的限期糾正違法行為的一種法律性文書。 一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的法律建構及現(xiàn)狀鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律制度構建走過了曲折發(fā)展的歷程。 1954 年 9 月，我國第一部社會主義憲法頒布，向世界莊嚴宣告：中華人民共和國一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國和地方各級人民代表大會。人大任期由建國后的 2 年改為 3 年。 1988 年 6 月至 1995 年 12 月，全國已有 25個?。ㄊ?、區(qū)）人大常委會制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會（主席團）工作條例》。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度的基本內(nèi)容包括以下幾個方面：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的性質(zhì)和地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大組織和任期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權及行使程序。行使職權方式還包括提出議案、討論通過議案、決定人選、 提出質(zhì)詢、詢問、評議、檢查、批評、建議等。 二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設的缺失隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民民主法治意識的增強及政治參與積極性的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設和工作中存在的矛盾和問題愈顯突出。 。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大法律規(guī)范結構失衡。一是憲政基層權力運行機制結構失衡。二是選舉制度有缺失。筆者調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)： 90%的人大主席、副主席兼任行政職務，抓行政管理工作，無暇顧及人大自身工作； 90%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)長兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)主席團成員，形成政府 第 11 頁 共 22 頁 自己監(jiān)督自己的局面。有的即使召開，也存在會期時間短、質(zhì)量不高等問題。重大事項決定權被取代，保護保障權相對較弱。 三、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的思考堅持與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度，必須創(chuàng)新 機制，把黨的領導、人民當家做主和依法治國統(tǒng)一于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設的實踐，切實保證人民當家做主的權利。具體方式有：一是討論決定本鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項。四是黨必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，支持人大依法履行職責，保證人大代表依法行使職權和人大正常工作的物質(zhì)與環(huán)境條件，正確處理黨政關系。要用科學理論特別是當代中國馬克思主義理論武裝 人大的頭腦，增強人大的責任感、使命感，發(fā)揮積極性、主動性、創(chuàng)造性。擴大一線勞動群眾代表比例，加強學習，提高素質(zhì)；依法設立人大專職主席、副主席，選配專干或秘書；人大主席團成員與政府組成人員不交叉任職，各司其職，單項制約。 。二是創(chuàng)新組織制度。五是創(chuàng)新人大制度的法律責任機制，增強法律剛性，以保證法律的權威性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴格依法行政，把對人 大負責與對黨委負責統(tǒng)一起來，自覺接受人大監(jiān)督。結合文件和講話精神，下面就如何創(chuàng)新監(jiān)督機制，改進和加強監(jiān)督工作談幾點粗淺的認識。究其原因，歸結于人大監(jiān)督機制尚不健全，為此，人大 監(jiān)督機制必須與時俱進，不斷創(chuàng)新，從制度的層面與行為規(guī)范的角度進行設計創(chuàng)新，以適 應社會主義政治文明建設的需要，促進依法治國，形成良好的社會環(huán)境。人大監(jiān) 第 15 頁 共 22 頁 督機制的健全和完善就是要正確處理好國家權力機關和 “ 一府兩院 ” 關系。首先，監(jiān)督法律制度的不完備使監(jiān)督不能到位。但是如何對各級國家權力機關的監(jiān)督權進行有效的控制，以確保監(jiān)督權不被濫用或擱置，我國憲法和法律卻沒有剛性規(guī)定。這種制度設計模式，不僅影響到權力機關監(jiān)督權的運行效果，同樣也削弱了其他職能如立法、重大事項決定以及人事任免等的運行效果。但在對代表的履職情況進行考核時，卻面臨著沒有法律依據(jù)的尷尬局面。如果作為國家權力機關組成人員的人大代表不能盡職盡責，那么權力機關監(jiān)督的效果就會大打折扣。這對于增強人大代表的責任心，提高權力機關監(jiān)督工作的效能無疑是一種積極的推動。這樣的制度設置，實際上是基于以下一種理念，即人大代表的覺悟都非常高，他們在認真做好本職工作的同時，不僅能非常自覺地履行法定義務，而且也有充沛的精力和足夠的能力去履行好國家權力，從而確保權力機關的有效運轉?？傊?，法律制度的缺失不僅使監(jiān)督流于形式，不能保障憲法和法律的有效實施；而且使程序性的監(jiān)督多于實質(zhì)性的監(jiān)督，造成監(jiān)督缺乏針對性和權威性；也使監(jiān)督缺乏預見性，滯后現(xiàn)象產(chǎn)重。在黨政不分的體制下，黨委往往 第 19 頁 共 22 頁 直接決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事務，包括重大的行政事務。如果人大只是單純地追究因執(zhí)行黨委決定而造成失誤的行政、司法機關及其工作人員的責任，既有失公平，又不能徹底解決問題，而人大對之要監(jiān)督到底的話，勢必就會涉及到黨委，但是憲法并未明確賦予人大有監(jiān)督同級黨委的權力。也就是說，人大監(jiān)督權力的行使是以法的規(guī)定為依據(jù)，按照法定的程序來對被監(jiān)督者的權力進行監(jiān)督，確保被監(jiān)督者的權力做到正確合法的行使以維護社會公共利益。同時要進一步健全和完善各項法律制度尤其監(jiān)督法律制度，使人大監(jiān)督納入到法治的軌道。人大法律監(jiān)督立法，要堅持體現(xiàn)人大在法律監(jiān)督上“ 既不 失職，又不越權 ” 的原則，在法律上明確人大法律監(jiān)督和工作監(jiān)督的程序，使人大的監(jiān)督工作趨于法律化、規(guī)范化。在法律監(jiān)督的方式、手段、力度和頻率的設定上，要以被監(jiān)督對象能夠承受為限，以防止法律監(jiān)督的隨意性，防止法律監(jiān)督權的濫用，確保法律監(jiān)督合理、規(guī)范和有序地進行，達到保障和促進法律有效實施的目的 。一方面，黨作為領導者，應當按照符合領導特征的途徑和方式，充分發(fā)揮對國家機關的領導作用；另一方面，黨作為被管理者，應當自覺地尊重國家機關的管理，在憲法和法律范圍內(nèi)活動，把黨權與政權的關系納入法治軌道，為人大監(jiān)督工作的順利開展創(chuàng)造良好的環(huán)境。對于以會議作為主要工作形式的人大制度來說尤其需要加強對程序的規(guī)定。建立科學、合理、規(guī)范和有效的人大監(jiān)督機制，以權力制約權力，以法制制約權力，形成良好的社會環(huán)境，全面推進依法治國