中國財政風(fēng)險的制度特征16-預(yù)覽頁
【正文】 風(fēng)險的假設(shè)條件下來進行國企改革的。但這個改革初期的措施卻造成了嚴(yán)重的路徑依賴，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。但隨著國企經(jīng)營自主權(quán)的落實，卻造成了普遍的內(nèi)部人控制，所有者的監(jiān)督形同虛設(shè)，所有者的權(quán)益得不到保障，而且經(jīng)營者常常采取拿國有資產(chǎn)冒險或大量借債的方式來追求自身的短期利益?！ ∵@樣，激勵與約束不對稱造成的后果，不僅是導(dǎo)致政府擁有的經(jīng)濟資源減少（資產(chǎn)流失和資產(chǎn)收益流失），而且還會因國企的高風(fēng)險偏好而帶來大量的債務(wù)，并通過國企銀行財政這根鏈條轉(zhuǎn)化為政府的債務(wù)。許多在賬面上連續(xù)盈利的企業(yè)，實際上卻處于嚴(yán)重的虧損狀態(tài)。同時，這也給社會公眾造成錯覺，致使相關(guān)利益者遭受損失。其目的就是一個，把那些國企職工養(yǎng)起來，以減少公共風(fēng)險，穩(wěn)定社會。曾經(jīng)風(fēng)靡一時的匈牙利經(jīng)濟學(xué)家科爾奈所說的軟約束，在這種情況下就變得更軟了。政府名義上是以國有資本承擔(dān)有限責(zé)任，實際上卻承擔(dān)了無限的支出責(zé)任和義務(wù)?！ ∝斦杖胧钦顒拥慕?jīng)濟基礎(chǔ)。表面看來，這是預(yù)算外資金的存在所導(dǎo)致的。在這種行為方式下，政府產(chǎn)生了大量的準(zhǔn)財政活動，其引發(fā)的后果不只是預(yù)算外資金的泛濫，削弱了健全的財政基礎(chǔ)，增大了財政的脆弱性，而且，給政府帶來大量債務(wù)。其后果是不言自明的。雖然中央政府在利益共享機制中具有更大的發(fā)言權(quán)，完全控制了稅權(quán)，而且也集中了超過50%的全國財政收入，但由于中央政府對地方政府的財政活動缺乏有效的監(jiān)督途徑和手段，地方政府實際上具有很大的財政自主權(quán)。當(dāng)下一級財政瀕臨破產(chǎn)的時候，上一級財政不可能袖手旁觀，置之不理。2002年，國家審計署對中西部10個省、市的49個縣（市）財政收支情況進行了審計，發(fā)現(xiàn)下面4個問題：一是財政收入水份較大。四是欠發(fā)工資問題仍較突出。在各級政府之間，下一級政府的所有債務(wù)實際上都是上一級政府的或有負(fù)債.另外，在各屆政府之間，本屆政府可以通過大量融資來搞各種建設(shè)，只享受由此帶來的各種好處，而風(fēng)險卻可以推給下一屆政府。 二、風(fēng)險大鍋飯的制度性后果 利益與風(fēng)險對應(yīng)，是市場經(jīng)濟社會的基本原則。作為社會原則，它映射到社會的各個層面，政府也不例外。風(fēng)險自擔(dān)的理念在我國還只是一顆幼苗，隨時都可能夭折。漠視風(fēng)險的態(tài)度，使風(fēng)險分析難以展開、深入，更談不上卓有成效地進行風(fēng)險評估。1998年實施的積極財政政策，就是通過調(diào)整預(yù)算來擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長。從我國的經(jīng)驗來看，一項宏觀經(jīng)濟政策的實施常常帶有濃厚的政治色彩，一經(jīng)決定，是不允許唱反調(diào)的。因此，對地方政府而言，更傾向于采取預(yù)算外的支持形式，如利用地方金融機構(gòu)貸款、提供各種擔(dān)保（注：據(jù)筆者調(diào)查，至2002年10月底，某省歸財政部門管理的國際金融組織和外國政府貸款項目有50個，涉及到省級單位和18個市縣，其中由政府擔(dān)保的，占債務(wù)總額的62%.其中由省本級擔(dān)保的和市縣擔(dān)保的債務(wù)，%%.有的市縣債務(wù)水平很高，超出了當(dāng)?shù)氐某惺苣芰Γ湔畵?dān)保外債，加上主權(quán)外債的總額，占2001年地方一般預(yù)算收入的比率都超過了100%.）、對投資者給予某種承諾、設(shè)立窗口公司籌資等等。這種運動式的招商引資，勢必以政府的大量承諾、優(yōu)惠政策為條件，其風(fēng)險是不言而喻的。）。 由于缺乏避險動機，地方政府由此背上了年復(fù)一年累積下來的沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，只得采取拖欠、逃債等方式來搪塞，使地方財政風(fēng)險狀況惡化?！ 。ǘ┍茈U能力不足 風(fēng)險大鍋飯不僅造成了避險動機的弱化，而且也使政府避險能力不足。無論在經(jīng)濟領(lǐng)域，還是在社會領(lǐng)域，都有這類案例存在。這包括兩個方面：一是對風(fēng)險的態(tài)度和理解，二是對風(fēng)險的分析。在這種鴕鳥式的風(fēng)險態(tài)度下，對財政風(fēng)險所產(chǎn)生的后果難以有深刻的理解。政府避險能力的高低是通過一定時期的政策和體制顯現(xiàn)出來。風(fēng)險內(nèi)在化的財政政策應(yīng)當(dāng)是既全面評估財政狀況，又充分考慮各種不確定性的謹(jǐn)慎政策。風(fēng)險披露有助于及時化解風(fēng)險，防止風(fēng)險累積。從現(xiàn)實來看，我們還沒有建立起風(fēng)險內(nèi)在化的體制，這是導(dǎo)致避險能力嚴(yán)重不足的根本因素。由于部門預(yù)算的改革還沒有到位，項目預(yù)算的編制還較粗，基本上還談不上風(fēng)險評估，更毋須說各種避險方法的運用了。在既定的體制框架下，公共風(fēng)險是人們的主觀活動造成的，是各自從個人理性出發(fā)產(chǎn)生的不確定性的合成謬誤.這需要政府運用公共理性來糾正，即通過政府的干預(yù)來防止各種可能的合成謬誤的形成。風(fēng)險大鍋飯使企業(yè)、個人等經(jīng)濟主體的邊際風(fēng)險得以轉(zhuǎn)移給社會，構(gòu)成公共風(fēng)險，并最終轉(zhuǎn)化為政府財政風(fēng)險。這使處于發(fā)散狀態(tài)的財政風(fēng)險加劇。如政府通過成立資產(chǎn)管理公司來化解金融風(fēng)險，在處置金融不良資產(chǎn)過程中，避險動機和避險能力不足，很可能不但收不回幾個錢，甚至反而要搭進去不少財政資金?！ ★L(fēng)險大鍋飯的制度性存在從兩個方面導(dǎo)致了公共風(fēng)險的集聚和集中：制度性缺陷和在這種制度下的政府干預(yù)失當(dāng)。本屆政府面臨的風(fēng)險總是可以金蟬脫殼，轉(zhuǎn)移給未來的政
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