【正文】 定性，發(fā)揮組織綜合優(yōu)勢，效率較高，靈活。 缺點(diǎn)：上級任務(wù)重，往往顧此失彼；缺乏專業(yè)分工，工作彈性小，易造成獨(dú)斷專行。 缺 點(diǎn)：層級節(jié)制過嚴(yán)，下級被動(dòng)性，積極性不易發(fā)揮，不能靈活處置，易產(chǎn)生獨(dú)裁和長官意識 8 分權(quán)制優(yōu)點(diǎn)：下級易于靈活處置，發(fā)揮長處；易激發(fā)下級積極性；可防止獨(dú)斷。 二、組織環(huán)境中的基本構(gòu)成因素 政治環(huán)境： 政治環(huán)境對公共組織的影響： 9 政治體制決定分共組織地位、作用 政治權(quán)力賦予影響力、約束力 國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定活動(dòng)范圍 政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立使行政組織超越其他組織 公共政策是影響工具 經(jīng)濟(jì)環(huán)境 ：決定公共組織機(jī)動(dòng)和行為，包括經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 經(jīng)濟(jì)體制決定行為方式； 經(jīng)濟(jì)利益決定組織目標(biāo)； 經(jīng)濟(jì)實(shí)力提供權(quán)力來源； 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影 響發(fā)展。（ 2）區(qū)別：提出問題的角度不同 11 （需不需要與能與不能的區(qū)別）；認(rèn)識形成的依據(jù)不同（價(jià)值體系與客觀標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別）；影響決策的作用不同（決策目標(biāo)的確定與行動(dòng)方案的選擇之區(qū)別）。 信息子系統(tǒng)：決策信息的基本要求：準(zhǔn)確全面、及時(shí)、適用，其在行政決策系統(tǒng)及其運(yùn)行中的職能和作用：收集信息、加工信息、傳遞信息。 決斷子系統(tǒng)：權(quán)威性、主導(dǎo)性 職能或作用：界定政策問題、確立政策目標(biāo)、設(shè)計(jì)政策方案、選擇政策方案 監(jiān)控子系統(tǒng)：防止決策者濫用決策權(quán)；促使政策內(nèi)容切合實(shí)際；監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)（人員）正確執(zhí)行政策。 四、后果預(yù)測： 基本步驟：（ 1）收集資料 ；（ 2）確定方法：（ 3）計(jì)算和分析；（ 4）評審結(jié)果。 二、參與決策的特征 （或原理）：可削弱集權(quán)或領(lǐng)導(dǎo)作用（制衡工具），易于決策貫徹執(zhí)行；但這是 13 由領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和參與者素質(zhì)共同作用的。首先給每個(gè)方案按偏好次序依次排列打分，再計(jì)算各方案總分，分?jǐn)?shù)最高者勝出。 主要影響方式：（ 1）合法要求；（ 2）獎(jiǎng)勵(lì)報(bào)酬；（ 3）強(qiáng)迫；（ 4）決策；（ 5）信息控制。（ 3）良好的人際關(guān)系。 職務(wù)權(quán)力與個(gè)人權(quán)力在權(quán)力結(jié)構(gòu)中并不是均衡的，后者變得越來越重要，開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)力和領(lǐng)導(dǎo)潛能，主要是指開發(fā)后者、知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代誰擁有品德魄力，知識能力和成功經(jīng)歷，誰 就擁有較大影響力，也就容易獲得正式職務(wù)權(quán)力或強(qiáng)化職務(wù)權(quán)力。（ 3）掌握工作制度和政策。（ 3）評價(jià)激勵(lì)的技能。 影響信息質(zhì)量重要因素是信息失真的問題。（ 3）信息溝通中情感因素的缺失；（ 4）反饋：信息溝通過程不完善。 語言約束機(jī)制：規(guī)范的、能為大家所接受和掌握的語言表達(dá)系統(tǒng) 心理約束機(jī)制：加強(qiáng)組織成員信息化意識、加強(qiáng)民主風(fēng)氣，激勵(lì)其自覺主動(dòng)溝通。 積極作用：可以彌補(bǔ)正式溝通的不足；可以減輕正式溝通的負(fù)荷，促進(jìn)正式溝通效率；正確引導(dǎo) 17 克服非正式溝通局限性可為正式溝通服務(wù)。 協(xié)調(diào)類型： 認(rèn)識協(xié)調(diào)和利益協(xié)調(diào) ：公共組織必須為實(shí)現(xiàn)國家利益為重，以服從長遠(yuǎn)利益、全局利益出發(fā)，兼顧集體與個(gè)人利益。 第一節(jié) 公共組織人力資源管理概述 一、公共組織人力資源：在公共組織就業(yè)的人員主要包括政府機(jī)關(guān)公務(wù)員和非營利組織中的雇員，尤其是在國家政府部門從事公共管理的人員。 19 五、 人力資源管理與傳統(tǒng)人事管理區(qū)別： 管理體制： 傳統(tǒng)人事管理屬于業(yè)務(wù)管理，重視人員配備和管理；人力資源管理則視員工為組織的重要資源，強(qiáng)調(diào)人事管理與組織發(fā)展戰(zhàn)略之間的相互作用。 六、公共組織人力資源管理的特征與人事行政比較 在人的假定上：人視為成本 — 人視為資源，日常人事行政事務(wù)向人的管理置于重要地位的轉(zhuǎn)變。 在管理部門的地位人：人事部門地位較低向人力資源管理者成為決策核心層的轉(zhuǎn)變。 管理權(quán)限過分集中的結(jié)果強(qiáng)化了“人治”，忽視了法治，人事工作人事管理簡單化。 人力資源管理在我國政府管理中的應(yīng)用與推廣 （ 1）有助于我國人事管理體制的創(chuàng)新，推動(dòng)高度集中統(tǒng)一管理體制向現(xiàn)代化靈活高效的新體制轉(zhuǎn)變。 （一）我國公共組織人力資源開發(fā)的任務(wù) （ 1）完善公務(wù)員制度 （ 2）建立健全公共組織人力資源市場體系。 （二）加快我國公共組織人力資源開發(fā)的措施 提高公共組織人力資源開發(fā)重要性認(rèn)識。 提供公共組織、人力資源開發(fā)的制度保障。 第 二節(jié) 公務(wù)員制度 一 、西方文官制度 ：是西方各國為文官的分類、考試、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、待遇、培訓(xùn)、晉升、 22 調(diào)動(dòng)、解職、退休、保障等作用系統(tǒng)規(guī)定的規(guī)章制度和體制，目的在于選賢 任能，提高行政效率及維持政府行為的連續(xù)性。 二、我國的公務(wù)員制度 職位分類：綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類 入口：選任、委任、聘任 公務(wù)員制度與傳統(tǒng)人事管理制度優(yōu)越性： 一是具有新陳代謝機(jī)制，人員能進(jìn)能出、能下能上。 三、我國公務(wù)員制度與西方文官制度的區(qū)別 相同點(diǎn)：職位分類、統(tǒng)一管理；擇優(yōu)錄用，知識和專業(yè)并重；強(qiáng)調(diào)法制，依法管理；實(shí)行攻績制，消除腐??；講求職業(yè)道德，規(guī)范服務(wù)。 （ 3）管理方式不同：（文）獨(dú)立于政黨之外，由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理；（公 ）堅(jiān)持管干部原則 （ 4）服務(wù)宗旨和利益關(guān)系不同： 四、結(jié)合傳統(tǒng)人事管理模式弊端，試論如何完善我國公務(wù)員制度。（競、新、勤） （ 3）改進(jìn)管理 24 （ 4）加強(qiáng)監(jiān)督 建設(shè)一支高素質(zhì)隊(duì)伍 第七章 公共管理的法律基礎(chǔ) 一、公共行政學(xué)三種主要的研究途徑管理途徑、政治途徑、法律途徑。 20 世紀(jì) 80 年代新公共管理運(yùn)動(dòng)改革，私人組織開始參與公共管理中來，行政合同等新的方式在公共管理中開始出現(xiàn)，私法開始在公共管理中起作用。 25 （ 1）將公共職能委托給私人部門；（ 2）日益傾向以市場方式代替命令 —— 控制規(guī)劃；（ 3）市場結(jié)構(gòu)模式的應(yīng)用；（ 4）協(xié)商立法等規(guī)則的應(yīng)用。 七、行政執(zhí)法的方式及其變革 政府執(zhí)法方式變革是建設(shè)法治國家的重大課題，涉及行政執(zhí)法者與相對人、相關(guān)人甚至公眾之間關(guān)系的調(diào)整和校正。 原則：（ 1）合法性原則；（ 2）公平、公正原則；（ 3）效率原則；（ 4）程序適度原則；（ 5）司法終局原則。 基本特征（從哪些方面體現(xiàn)公共性質(zhì)） 以彌補(bǔ)市場失靈為行為準(zhǔn)則 為市場經(jīng)濟(jì)提供一視同仁的服務(wù) 27 非市場營利性 法治性 二、公共財(cái)政管理 ：公共部門為保證公共財(cái)政職能的履行，而對財(cái)政收支進(jìn)行的決策、管理和監(jiān)督活動(dòng)的總和 三、公共財(cái)政管理的總目標(biāo) ：效率、公平、穩(wěn)定 宏觀調(diào)控的總目標(biāo)或公共財(cái)政管理穩(wěn)定的指標(biāo)：實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定及國際收支平衡、保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。 公共預(yù)算過程：①預(yù)算編制：公歷年制、跨歷年制，原則（公開性、 完整性、可靠性、年度性、法律性）原則 預(yù)算編制的依據(jù)：一是國家法律法規(guī)和方針政策；二是上一年度公共預(yù)算的執(zhí)行情況；三是計(jì)劃年度國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的主要指標(biāo)；四是公共預(yù)算管理體制所規(guī)定的管理權(quán)限和收支范圍。 除上述稅制結(jié)構(gòu)變化，還：①強(qiáng)化稅務(wù)管理，簡化手續(xù)、降低成本；②治理稅務(wù)腐敗。 31 財(cái)政補(bǔ)貼：持定需要，向企業(yè)和個(gè)人提供的無償補(bǔ)助 存在原因（彌補(bǔ)市場失靈、實(shí)施社會(huì)政策，順利改革）需要 五種類：企業(yè)虧損補(bǔ)貼、財(cái)政貼息、稅式支出、價(jià)格補(bǔ)貼 、其他補(bǔ)貼。 實(shí)現(xiàn)責(zé)任倫理必須具備兩方面基礎(chǔ)（指導(dǎo)行 政行為的良心；二是實(shí)現(xiàn)職業(yè)功能的能力） 三、公共責(zé)任 （既是制度又是倫理） 公共責(zé)任有主觀責(zé)任與客觀責(zé)任之分 33 客觀責(zé)任的具體形式有兩個(gè)方面：職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)，義務(wù)更為根本 客觀責(zé)任的最根本方面是服務(wù)于公共利益的義務(wù)，這是衡量所有行政人員的行為是否負(fù)責(zé)的行為標(biāo)準(zhǔn) 主觀責(zé)任（情感和信仰） 廣義的公共責(zé)任 是指國家公共管理部門的行政人員，在工作中必須對國家權(quán)力主體負(fù)責(zé)，必須提高自身職責(zé)的履行來為國民謀利益。 行政管理者必須確定正確的行政責(zé)任倫理觀。 二、公共行政倫理的選擇取向 公共行政倫理的選擇原則：實(shí)質(zhì)上的 公正（交換公正、分配公正）；形式上程序與規(guī)則公正，以權(quán)利義務(wù)的平等為前提。 利益沖突：①公共角色與私人利益之間的沖突，客觀責(zé)任與個(gè)人可能利益之間的沖突，這種沖突的解決方式依賴于與我們生活的私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相關(guān)的價(jià)值觀；②利益沖突中我們必須處理倫理問題和法律問題，法律提供的道德最低標(biāo)準(zhǔn)是以解決問題；但須防止用法律思考替代倫理思考。①重新認(rèn)識政府的整體職責(zé)；②如何實(shí)現(xiàn)民主政府的目的；③如何理解政府治理的含義。 36 治理是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程，他主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí) 施對公共事務(wù)的管理。 戴維 （ 2）工商管理技術(shù)是把企業(yè)的管 理理念和方式借鑒到公共部門中來，吸取有效方式達(dá)成政府政策目標(biāo)的手段。 法律手段 國家行政機(jī)關(guān)在行政管理范圍內(nèi)，依照法定程序和職權(quán)，把國家法律法規(guī)實(shí)施到具體行政活動(dòng)，從而達(dá)到有效管理的目的 行政決定 行政檢查 行政處置 行政強(qiáng)制執(zhí)行 權(quán)威性 強(qiáng)制性 規(guī)范性 穩(wěn)定性 是其他手段運(yùn)用的前提，基礎(chǔ)和保障。 思想感悟需時(shí)長，結(jié)果具有不確定性，不解決實(shí)際問題。 二、工商管理技術(shù) 41 全面質(zhì)量管理（ TQM）：對全面質(zhì)量的管理、全過程的管理、全員參與的管理、科學(xué)的管理 目標(biāo)管理（ MBO）：面向成果的管理、分權(quán)與自我控制的管理、參與式管理 績效管理（ PM）：績效評估、績效衡量、績效追蹤 戰(zhàn)略管理 顧客服務(wù) 標(biāo)桿管理（ BMK） 流程再造：創(chuàng) 始人漢默和錢皮《企業(yè)再造 —— 經(jīng)營革命宣言》 三、社會(huì)化手段 社區(qū)治理 志愿者服務(wù) 公眾參與及聽證會(huì)