【正文】 性影響。我們 的地球雖然有 %的面積為水所覆蓋，但其中 %的水是 無法飲用 的 咸水。由于我們對保護(hù)淡水資源的認(rèn)識不足，保護(hù)措施不力，致使淡水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，特別是因使用不當(dāng)而使水資源造成了極大的污染。 目前我國水污染形勢仍然十分嚴(yán)峻，污水排放量增長迅速，主要水系水質(zhì)惡化趨勢明顯，工業(yè)污染問題突出、事故頻發(fā)，城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后、運(yùn)行狀況不佳，飲用水安全還存在不少問題，水環(huán)境惡化趨勢一直未得到有效控制。近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和 城市 人口的激增，我國水資源的供需矛盾日益尖銳，全國 660多個(gè)城市，有 400 多個(gè)缺水， 其中又 有 100 多個(gè)經(jīng)常鬧水荒。隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和人口的增加，我國對水資源的需求量還將與日俱增，預(yù)計(jì)到 2030 年，全國用水總量將達(dá)到 8000 億立方米，接近我國可利用的水資源的極限。 近岸海域 300 多 個(gè)海水水質(zhì)監(jiān)測點(diǎn)中，達(dá)到國家一、二類海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測點(diǎn)占 %，比上年上升 了 %；三類海水占 %，下降 %；四類、劣四類海水占 %，下降 7%。 圖 七大水系水質(zhì)類別比例 0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%100%珠江 長江 松花江 黃河 淮河 遼河 海河劣Ⅴ類Ⅳ、Ⅴ類Ⅰ Ⅲ類第一章 緒論 表 重點(diǎn)湖庫水質(zhì)類別 水系 個(gè)數(shù) Ⅰ類 Ⅱ類 Ⅲ類 Ⅳ類 Ⅴ類 劣Ⅴ類 三湖 3 1 2 大型淡水湖 10 2 4 1 3 城市內(nèi)湖 5 1 4 大型水庫 10 2 3 3 2 總計(jì) 28 2 6 4 5 11 比例 0 表 重點(diǎn)大型淡水湖泊水質(zhì)狀況 （數(shù)據(jù)引自國家環(huán)境公報(bào) [7]） 湖庫名稱 營養(yǎng)狀 營養(yǎng)狀態(tài) 水質(zhì)類別 主要污染指標(biāo) 態(tài)指數(shù) 2020 年 2020 年 白洋淀 83 重度富 營養(yǎng) 劣Ⅴ 劣Ⅴ 氨氮、總磷、總氮 達(dá)賚湖 64 中度富營養(yǎng) 劣Ⅴ 劣Ⅴ pH、高錳酸鹽指數(shù) 鏡泊湖 59 輕度富營養(yǎng) Ⅳ Ⅳ 揮發(fā)酚、總磷 博斯騰湖 57 輕度富營養(yǎng) Ⅲ Ⅲ 洪澤湖 56 輕度富營養(yǎng) 劣Ⅴ 劣Ⅴ 總氮、總磷 南四湖 53 輕度富營養(yǎng) Ⅴ 劣Ⅴ 總磷、總氮、石油類 洞庭湖 45 中營養(yǎng) Ⅳ Ⅴ 總磷、總氮 鄱陽湖 45 中營養(yǎng) Ⅳ Ⅴ 總磷、總氮 洱海 40 中營養(yǎng) Ⅲ Ⅲ 興凱湖 Ⅳ Ⅱ 揮發(fā)酚 167。 表 全國廢水及 COD 排放量年際對比 （數(shù)據(jù)引自國家環(huán)境公報(bào) [7]） 項(xiàng)目 年度 廢水排放量（億噸） COD 排放量（萬 噸） 氨氮排放量（萬噸） 合計(jì) 工業(yè) 生活 合計(jì) 工業(yè) 生活 合計(jì) 工業(yè) 生活 1999 年 401 197 204 1389 692 697 2020 年 415 194 221 1445 705 741 2020 年 433 203 230 1405 608 797 125 2020 年 440 207 232 1367 584 783 129 污水處理產(chǎn)業(yè)化機(jī)制研究及政策建議 4 2020 年 460 212 248 1334 512 822 130 2020 年 482 221 261 1339 510 830 132 2020 年 525 243 281 1414 555 859 139 2020 年 537 240 297 1428 542 887 141 2020 年 557 247 310 1382 511 871 132 2020 年 572 242 330 1321 458 863 127 167。 自 1988 年以來，歐洲發(fā)達(dá)國家陸續(xù)為我國的城市污水處理廠的建設(shè)提供政府貸款，這種貸款大部分只能用于購買貸款國的技術(shù)和設(shè)備。 （ 1） 50～ 60年代的狀況 解放初期由于工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剛剛 開始發(fā)展 ，當(dāng)時(shí)的污水污染程度很低，且提倡利用污水進(jìn)行農(nóng)業(yè) 用水的 灌溉，特別是北方缺水地區(qū)將污水灌溉利用作為經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣，如著名的沈撫灌渠等，所以全國僅有幾個(gè)城市建設(shè)了近十座污水處理廠（還包括 1921～ 1926 年間外國人興建 3 座污水處理廠），在處理工藝有的還是一級處理，處理的規(guī)模也很小，每天只有幾千 m3，最大 的也只有每天 5萬 m3左右， 在 污水處理技術(shù)和管理水平 一直處于 較落后的狀態(tài)。據(jù) 資料顯示，在 這個(gè)時(shí)期在全國己建成各種類型的穩(wěn)定塘有 38 座，日處理城市污水約 173 萬 m3。國家和 一些 地方 政府 都為籌備建設(shè)國內(nèi)大型污水處理廠做前期工作，此刻天津市政府與建設(shè)部及有關(guān) 部委率先決定建設(shè)天津市紀(jì)莊子污水處理廠，并于 1982 年破土動(dòng)工， 1984 年 4月 28日竣工投產(chǎn)運(yùn)行，處理規(guī)模 26 萬 m3/天。 天津市紀(jì)莊子污水處理廠的設(shè)計(jì)、施工、管理的成功經(jīng)驗(yàn)，為我國大型城市綜合污水處理廠的建設(shè)起到了工程建設(shè)的示范 性 作用，也為我國 80 年代污水處理事業(yè)大規(guī)模的發(fā)展起到了奠基作用。為此引 進(jìn)國外資金建設(shè)污水處理廠成為建設(shè)資金的重要組成部分， 這 也加快了我國城市污水處理廠的建設(shè)速度。據(jù)統(tǒng)計(jì) 截至 2020 年 6月，中國已建成的污水處理廠有 1442 座，在建的污水處理廠達(dá) 1004 座 。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長仇保興在 2020 年 11月 7日指出，農(nóng)村水環(huán)境污染治理將成為又一個(gè)投資的重點(diǎn)，全國 2萬個(gè)建制鎮(zhèn)污水處理總投資額將高達(dá) 1萬億元?？h城污水處理率僅僅有 %，其中污水處理廠集中處理率只有 %。根源在于污水處理并不能產(chǎn)生所謂的經(jīng)濟(jì)效益。短短不到 5 個(gè)月的時(shí)間，其運(yùn)營狀況就發(fā)生了如此大的變化，不得不引人質(zhì)疑。 事實(shí)上，水污染防治的關(guān)鍵在于能否建立一套靈活而又行之有效的機(jī)制安排。所以本文著眼于政府所應(yīng)提供的一整套行之有效的環(huán)境治理，環(huán)境監(jiān)管等的機(jī)制或制度。預(yù)計(jì) 2020 年后 ， 我國將進(jìn)入嚴(yán)重缺水期 ， 2030 年缺水量將達(dá)到 400～ 500 億立方米。 自 2020年我國城市生活污水排放量每年以大于 5%的速度遞增，與此同時(shí)，我國城市生活污水處理設(shè)施嚴(yán)重滯后和不足。 水污染防治不力，根本原因在于 沒能形成 區(qū)域污水處理產(chǎn)業(yè)化運(yùn)行機(jī)制。 167。 污水處理廠體制的陳舊，大量冗員等問題也 逐漸暴露出來。 這一體制安排的設(shè)立也應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)行水環(huán)境保護(hù)的體制安排相融洽，而不是相抵觸。 相關(guān)概念 （ 1） 水體污染 是指一定量的污水、廢水、各種廢棄物等污染物質(zhì)進(jìn)入水域，超出了水體的自凈和納污能力，從而導(dǎo)致水體及其底泥的物理、化學(xué)性質(zhì)和生物群落組成發(fā)生不良變化，破壞了水中固有的生態(tài)系統(tǒng)，破壞了水體的功能，從而降低水第一章 緒論 體使用價(jià)值的現(xiàn)象。 （ 2） 水的處理和凈化 水資源具有循環(huán)再生的屬性，這就不同于其他不可再生資源。 水的再生主要有兩種形式實(shí)現(xiàn)，一是在自然循環(huán)過程中通過汽態(tài)、液態(tài)狀態(tài)的轉(zhuǎn)變實(shí)現(xiàn)了自然再生，這個(gè)循環(huán)受制于氣候的變化規(guī)律，二是在液態(tài)狀態(tài)下由于水質(zhì)的變化而實(shí)現(xiàn)的污染與凈化再生，這個(gè)循環(huán)受制于社會(huì)循環(huán)和自然循環(huán)的共同作用。有時(shí)為了回收循環(huán)利用廢水資源，需要提高處理后出水水質(zhì)時(shí)則需建設(shè)污水回用或循環(huán)利用污水處理廠。 （ 4） 污水處理產(chǎn)業(yè)化 本文的論述中，污水處理 產(chǎn)業(yè) 是指通過現(xiàn)有作為事業(yè)單位的污水處理廠轉(zhuǎn)制成為獨(dú)立的污水處理企業(yè)和通過新建成立的污水處理企業(yè) ，獨(dú)立經(jīng)營，自負(fù)盈虧，通過為排污企業(yè)提供污水處理服務(wù)取得收益和報(bào)酬的企業(yè)， 而 形成的一污水處理產(chǎn)業(yè)化機(jī)制研究及政策建議 10 種產(chǎn)業(yè)。 創(chuàng)新點(diǎn)： 提出了一整套可行的機(jī)制安排。 時(shí)間也較為緊迫，對所設(shè)計(jì)的整個(gè)體制安排的思考一定還有欠周密的地方。 對于具有循環(huán)再生的水資源來說，以量為唯一指標(biāo)的資源評價(jià)模式并不適合，尤其是針對城市用水問題 。而 隨著人類取水量的加大、排水水質(zhì)成分的復(fù)雜化和日益惡化、尤其是工業(yè)廢水中所產(chǎn)生的大量自然難以消納的污染物質(zhì)，人類活動(dòng)對自然水資源造成的污染擾動(dòng)日益加大，僅僅靠水體的自然凈化已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)水資源的水質(zhì)恢復(fù) 由于水資源使用量較大，必須要經(jīng)過 水資源的人工水質(zhì)修復(fù) —— 污水處理 來縮短水資源水質(zhì)循環(huán)和修復(fù)的自然空間尺度和時(shí)間尺度。 在基于水質(zhì)的水資源模型之下，流域水資源總量不僅受制于傳統(tǒng)水資源總量，而且受制于取水 主體循環(huán)利用水資源的次數(shù)和利用量，而循環(huán)利用的次數(shù)，又取決于用水主體所排放水質(zhì)的優(yōu)劣以及水量損失的比例，而排出水質(zhì)的優(yōu)劣取決于處理單位的經(jīng)濟(jì)成本。 在已經(jīng)總量稀缺達(dá)到不能滿足單體取水的流域，才需要跨流域調(diào)水，在這種背景下，水資源價(jià)值首先取決于調(diào)水的成本，其次附加水質(zhì)還原或部分還原的經(jīng)濟(jì)成本。 傅濤 ， 鐘麗錦 在《 環(huán)境責(zé)任的集中原則與運(yùn)營服務(wù)專業(yè)化 》 (2020)中研究了環(huán)境治理責(zé)任轉(zhuǎn)移的集中原則，污染物的產(chǎn)生者承擔(dān)環(huán)境污染的治理責(zé)任，政府成為法定環(huán)境治理責(zé)任主體，但也應(yīng)引導(dǎo)污染治理能力不足的、不成規(guī)模的、數(shù)量中多的污染產(chǎn)生者將環(huán)境污染治理責(zé)任轉(zhuǎn)移給專業(yè)性的污染治理者，也就是讓最有能力承擔(dān)責(zé)任的主體承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任。 他們認(rèn)為促進(jìn)環(huán)境設(shè)施運(yùn)行產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是提高其運(yùn)營水平的核心，包括運(yùn)行服務(wù)專業(yè)化、規(guī)?；推放苹?。要進(jìn)行市場化改革，必須在三個(gè)方面邁出實(shí)質(zhì)性 步伐 ： 一是打破行政壟斷，以形成競爭性的市場機(jī)構(gòu) ； 二是把傳統(tǒng)國有企業(yè)改造成合格的市場競爭主體 ； 三是轉(zhuǎn)換政府職能以適應(yīng)市場化改革的需要。劉應(yīng)宗、王丹 （ 2020） 探討了污水處理費(fèi)的構(gòu)成和制定原理，認(rèn)為污水處理費(fèi)的構(gòu)成包括污水處理的成本費(fèi)用和稅金利潤，污水處理費(fèi)的制定管理應(yīng)該采用“兩部制”的收費(fèi)形式，使制定的污水處理費(fèi)反映污水處理服務(wù)的價(jià)值。李摯萍（ 2020） 探討了污水處理市場化進(jìn)程中，政府環(huán)境管制面臨的問題，指出我國環(huán)境監(jiān)管制度和質(zhì)量約束機(jī)制缺失，要完善政府環(huán)境管制就 必須轉(zhuǎn)變環(huán)境管制理念，完善質(zhì)量約束及監(jiān)督機(jī)制，并建立符合市場機(jī)制和公共政策目標(biāo)的價(jià)格機(jī)制和激勵(lì)政策。世界銀行的年度發(fā)展報(bào)告對發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施的低效率原因、商業(yè)化方式、私有化途徑等進(jìn)行了歸納總結(jié) ，并對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的可銷售性進(jìn)行了分析，認(rèn)為除城市道路和城市排水外，其他城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都具有全部或部分市場化的條件。特別是 80 年代后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家更加 強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)中市場機(jī)制的作用。 民營化先驅(qū)、美國公共管理專家 （ 2020） 指出，“在政府角色和職能定位上，新理念表現(xiàn)為對政府失靈的認(rèn)識，表現(xiàn)為政府戰(zhàn)線的全方位退卻和市場價(jià)值的回歸，表現(xiàn)為公共服務(wù)的市場化”。但是 Tietenberg 發(fā)現(xiàn) 由于政府 —— 管制者不愿意建立一個(gè)有效的，活躍的排污權(quán)交易市場，使得很大部分的交易是內(nèi)部交易。 167。排污企業(yè)在繳納了排污費(fèi)用之后并沒有免除水污染治理的責(zé)任，出現(xiàn)水體惡化的首要責(zé)任人應(yīng)當(dāng)是排污企業(yè)。也就是說一整套的符合現(xiàn)在水污染治理實(shí)情的管理體制是十分必要的。 167。庇古認(rèn)為福利是對享受或滿足的心理反應(yīng)，福利有社會(huì)福利和經(jīng)濟(jì)福利之分，社會(huì)福利中只有能夠用貨幣衡量的部分才是經(jīng)濟(jì)福利。邊沁把資產(chǎn)階級利益說成是社會(huì)的普遍利益，把資產(chǎn)階級趨利避害的倫理原則說成是所有人的功利原則，把“最大多數(shù)人的最大幸?！睒?biāo)榜為功利主義的最高目 標(biāo)。如：參與交易的排污配額指標(biāo)的污染物必須是可以使用排放總量控制政策、具有均質(zhì)混合擴(kuò)散特點(diǎn)的污染物；污染物必須要有明確適宜的總量控制目標(biāo)要求；要有明確的交易具體范圍；要保證分配方法的科學(xué)，合理， 公平 ；污染物排放總量指標(biāo)必須落實(shí)到污染源等等。美國規(guī)定排污權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，如通過法律明確規(guī)定排污權(quán)為金融衍生工具，間接地承認(rèn)排污權(quán)是一種獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)。其中最重要的一環(huán)就是首先應(yīng)認(rèn)真梳理和闡明排污權(quán)交易的理論基礎(chǔ)、實(shí)施條件，其產(chǎn)生、發(fā)展、演變的過程以及權(quán)利形態(tài)流轉(zhuǎn)等基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)理論和基本法理問題。解決該問題的一個(gè)基本途徑是，通過政府的積極引導(dǎo)，最大 限度地將環(huán)境容量資源引入到市場中，并在政府的規(guī)范下，利用市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)環(huán)境容量資源配置的市場化運(yùn)營。它的“有形”只有通過允許環(huán)境中排放限定數(shù)量的污染物來反向表征和顯示。為了促進(jìn)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須充分合理地利用環(huán)境容量資源，即采用環(huán)境容量資源分割為排污指標(biāo)，并以排污許可證的方式加以實(shí)現(xiàn)。 學(xué)界通常認(rèn)為排污權(quán)屬于一種特殊的物權(quán)，其特殊之處在于，傳統(tǒng)物權(quán)的客體都體現(xiàn)為“具體的實(shí)物”，而排污權(quán)的客體是環(huán)境容量。 盡管在政府的支持下，各地已經(jīng)開展了眾多的排污交易案例實(shí)踐，但是我國目前的法律制度中并沒有關(guān)于排污權(quán)可以通過自由轉(zhuǎn)讓或交易從行政性公權(quán)利形態(tài)轉(zhuǎn)化為個(gè)人私權(quán)利形態(tài)的規(guī)定。 3）交易成本理論 行使國家環(huán)境管理職能的政府部門根據(jù)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求核定的一定時(shí)期內(nèi)的允許污染物排放總量 (即環(huán)境容量資源 )以排污指標(biāo)的方式 (排污許可證為載體 )將排放額分配到企業(yè)后，由于不同地區(qū)、不同行業(yè)或者企業(yè)對同一污染物排放指標(biāo)削減的邊際成本差異顯著，如果政府允許那些由于工藝技術(shù)先進(jìn)、邊際減排成本較低的企業(yè)將其多于政府分配的排放配額的使用權(quán)益自主進(jìn)行出售等經(jīng)營行為，也允許那些由于擴(kuò)大規(guī)模、新增項(xiàng)目或邊際減排成本較高的企業(yè)購買這些“空余”出來的排放額并賦予其使用和經(jīng)營權(quán)利，那么在環(huán)境保護(hù)部門或者第三方的跟蹤監(jiān)管以及有關(guān)政策