【正文】 省的領(lǐng)地內(nèi)受理行政訴訟的機(jī)構(gòu)）組成了普通行政法院，加上審計法院、預(yù)算和財務(wù)紀(jì)律法院兩種專門行政法院，共同構(gòu)成了完整的法國行政法院系統(tǒng)?！　∽詮膰覅⑹略簩π姓V訟案件取得普遍管轄權(quán)后，受理的行政案件日益增多，積壓現(xiàn)象嚴(yán)重。這種制度一直持續(xù)到1953年。但是，由于這部法律并沒有對行政訴訟程序作出明確的規(guī)定，此前向部長申訴的慣例并未得到改變，當(dāng)事人仍然只有在得到“部長法官”的裁定之后才能決定是否到國家參事院提起行政訴訟。從此以后，行政爭議裁決職能和行政咨詢職能分開，行政審判向著專業(yè)化和獨(dú)立化的方向發(fā)展。這一制度一直持續(xù)到1872年，只在1849年至1852年期間中斷了幾年。　　1799年，憲法第52條規(guī)定：“在執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)下，國家參事院負(fù)責(zé)草擬法律草案和公共行政條例，解決行政上所發(fā)生的困難。　　1799年，國家參事院即最高行政法院誕生。”[26]這反映了法國人對分權(quán)原則的理解：行政機(jī)關(guān)不能行使司法權(quán)，同樣，司法機(jī)關(guān)也不能行使行政權(quán)；裁決行政糾紛的活動屬于行政權(quán)的范圍，裁決其他糾紛的活動屬于司法權(quán)的范圍，行政糾紛應(yīng)由行政機(jī)關(guān)處理，不應(yīng)由司法機(jī)關(guān)即普通法院處理，否則便是司法權(quán)代替行政權(quán)?！　∨f制度下的高等法院在大革命后被廢除。依據(jù)第一項權(quán)力，一切法令在執(zhí)行前必須先在高等法院登記，如果執(zhí)行了尚未登記的法令，或該法令雖已登記但執(zhí)行結(jié)果與法院見解相異，法院可以認(rèn)為該執(zhí)行行為無效，并可以處罰該官吏?！　》▏姓ㄔ旱漠a(chǎn)生，與其近代歷史發(fā)展有著極為密切的關(guān)系。[24]　　綜上，筆者認(rèn)為，美國的行政組織制度、行政程序制度、司法審查制度、行政賠償制度以及國會和總統(tǒng)對行政的控制，保障了美國的依法行政。這些法律構(gòu)成了美國行政程序法的重要組成部分，使美國行政法朝著更大的政治參與、朝著行政決策程序的最大透明度方向發(fā)展。于是國會于1966年對《聯(lián)邦行政程序法》中關(guān)于行政公開的規(guī)定予以修訂，制定了《情報自由法》，該法規(guī)定除法定的9類文件外，其它政府文件必須全部公開，任何人有權(quán)要求查閱，行政機(jī)關(guān)不得拒絕。因此，對司法審查原告資格的限制被放寬，凡是受到行政決定影響的人，無論是直接當(dāng)事人，還是競爭權(quán)人、一般消費(fèi)者，都有權(quán)提起司法審查。該法規(guī)定了制定行政法規(guī)的程序、行政裁決的程序、司法審查的形式和范圍、聽證官員的地位和權(quán)力，統(tǒng)一了聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的行政程序，為聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)規(guī)定了一個最低的程序要求，對于保障依法行政具有重要意義。隨著獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，對于某些獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使，法律沒有規(guī)定必要的程序限制；對于授權(quán)行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)的部分法律，授權(quán)機(jī)關(guān)也沒有規(guī)定聽證程序，或雖規(guī)定了聽證程序但行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行。1929年，美國爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，直到1933年羅斯福當(dāng)選總統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)仍處在蕭條期。但是，由于獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)可以擺脫政治影響、發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，可以迅速對管理中出現(xiàn)的問題作出反應(yīng)，可以以合議制的組織形式公正地行使行政裁決權(quán)，美國法院對獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)采取支持態(tài)度。在州際商業(yè)委員會建立以前，國會也曾授予行政機(jī)關(guān)委任立法權(quán)或委任司法權(quán)，但不是一個機(jī)關(guān)同時行使這三種權(quán)力。后來，鐵路運(yùn)輸成為壟斷性行業(yè)，采取壟斷價格和歧視性的區(qū)別價格，這引起了農(nóng)民和中小企業(yè)的不滿，他們要求政府對鐵路運(yùn)輸進(jìn)行控制。對于日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問題，立法機(jī)關(guān)也無力制定詳細(xì)的法律進(jìn)行控制。　　美國行政法制度是隨著行政權(quán)的擴(kuò)張而逐步發(fā)展的。行政機(jī)關(guān)的行為要符合制定法的規(guī)定，制定法沒有規(guī)定的，要符合普通法和衡平法原則。馬歇爾大法官在判決中也充分肯定了對行政行為司法審查的必要：“每個人受到侵害時，都有權(quán)爭取法律的保護(hù)，政府的職責(zé)之一就是提供此項保護(hù)?！　∫话阏J(rèn)為，美國法院的司法審查權(quán)是由1803年馬伯里訴麥迪遜一案確立的，馬歇爾大法官在該案的判決中表明：“任何一種法律如果與憲法相抵觸，最高法院都有權(quán)把它宣告為無效，從而使聯(lián)邦法院成為聯(lián)邦憲法保護(hù)者。法院根據(jù)合同規(guī)則、侵權(quán)行為規(guī)則和財產(chǎn)權(quán)規(guī)則對市場進(jìn)行監(jiān)督。　　如果說聯(lián)邦憲法是通過憲政體制的建立來確保政府依法行政的話，那么，司法審查制度則是通過法院的監(jiān)督來保證政府活動的合法?！　∶绹趪覚?quán)力的縱向結(jié)構(gòu)上采用聯(lián)邦制，聯(lián)邦制決定了政府依法行政的必要：聯(lián)邦政府和州政府都只能在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)活動，聯(lián)邦政府不能隨意將自己的意志強(qiáng)加于州，州也不得行使屬于聯(lián)邦的權(quán)力，聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)限沖突由聯(lián)邦法院依法裁決；聯(lián)邦政府負(fù)有保障聯(lián)邦憲法被忠實執(zhí)行的義務(wù)、保障個人憲法權(quán)利的義務(wù)，當(dāng)州政府的行為侵犯公民的憲法權(quán)利時，受害人可以向法院起訴以獲得救濟(jì)。美國憲法對政府依法行政的要求來源于對三權(quán)分立、聯(lián)邦制、公民基本權(quán)利的規(guī)定?！盵17]，這體現(xiàn)了美國人追求自由、反抗暴政的精神?！　∶绹诮▏郧埃M建美國的13個殖民地曾長期受到宗主國英國的專制統(tǒng)治，因此美國人對專制統(tǒng)治充滿恐懼。然而名稱的不存在并不表示在此以前美國沒有行政法存在?！　《?、美國　　在美國，雖然行政法作為一種獨(dú)立的法律制度在19世紀(jì)末才出現(xiàn)，但美國依法行政的歷史卻和這個國家的歷史一樣悠久?！　　昂侠怼?。　　以上20世紀(jì)英國行政法發(fā)生的重大變革，導(dǎo)致了上述“公法模式”的行政法理論的產(chǎn)生，也使英國行政法的性質(zhì)具有了二重性，即使英國的傳統(tǒng)的私法性質(zhì)的行政法越來越具有了本土特色的公法色彩，這也賦予了現(xiàn)代英國依法行政以新的意義：依法行政同時體現(xiàn)公私法兩種規(guī)則和精神的治理，即既保持普通法院和普通法在保障個人權(quán)利方面的傳統(tǒng)優(yōu)勢，也在必要的行政領(lǐng)域引入了公法規(guī)則以更好地體現(xiàn)行政效率和公共利益的要求；行政法制度在結(jié)構(gòu)上和救濟(jì)上體現(xiàn)公私法的二重性組合，普通法院和行政裁判所并存，私法救濟(jì)和公法救濟(jì)并存；形成英國行政法的規(guī)范主義傳統(tǒng)和功能主義傳統(tǒng)與紅燈理論和綠燈理論兩種基礎(chǔ)觀念，這是英國依法行政在制度模式和理論上的一大特色；在約束的主體、調(diào)查的領(lǐng)域、淵源上拓寬了行政法的范疇，使英國的行政法成為一個發(fā)達(dá)的綜合行政法體系。2000年10月2日《人權(quán)法》正式生效，同日，《歐洲人權(quán)公約》在英國具有了法律執(zhí)行效力。歐共體法對于英國國內(nèi)法和法院具有直接效力和優(yōu)先適用權(quán)。　　1976年英國法律委員會就司法審查的形式和程序提出了一個報告[16]，根據(jù)該報告，1977年通過了《最高法院規(guī)則》第53號令修正案對司法審查程序進(jìn)行了改革：強(qiáng)調(diào)了公私法訴訟程序的劃分，使得各種救濟(jì)形式可以在統(tǒng)一的公法程序中達(dá)到“互相交替、互相補(bǔ)充”的效果；相應(yīng)地保證了公共機(jī)構(gòu)的效率免受不負(fù)責(zé)任的長期訴訟的影響。它包括兩個原則：任何人不能作為自己案件的法官；聽取對方的意見?！　「ヌm克斯委員會的報告只是對行政裁判所和公開調(diào)查的改進(jìn)提出意見，沒有討論這種程序以外的政府權(quán)力行使問題，也沒有對公民因“不良行政”[13]而受到的損害提出補(bǔ)救辦法。輿論界對于政府在決定政策或解決行政爭端時的調(diào)查程序也提出批評。委員會于1932年提出報告，承認(rèn)委任立法和行政審判權(quán)是當(dāng)代行政所必需，但是提出了一些改進(jìn)意見。在一戰(zhàn)中及戰(zhàn)后，政府為了應(yīng)付經(jīng)濟(jì)問題和社會問題，委任立法增加。這種行政法的性質(zhì)之所以是公法性質(zhì)的，是因為：它是有關(guān)行政的法，決定行政機(jī)關(guān)的組織、權(quán)力和職責(zé)；以行政秩序、行政效率、公共利益、公共服務(wù)為價值取向；倡導(dǎo)發(fā)展獨(dú)立的公法體系和行政法院體制；強(qiáng)調(diào)政府管制和廣泛的行政自由裁量權(quán)。[8]韋德（）和布拉德利（）認(rèn)為行政法作為公法的一個分支，是關(guān)于各類行政機(jī)構(gòu)的組織、權(quán)力、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)的法律，或簡言之是關(guān)于公共行政的法律?！　∽?0世紀(jì)開始，由于行政權(quán)力的加強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)對各項活動的干預(yù)增多，行政法已逐漸被人們所承認(rèn)和重視。[4]　　因此，從上述觀點(diǎn)可以歸納出英國的依法行政是法治的一部分，它從“法律面前人人平等”這一信條出發(fā)，強(qiáng)調(diào)兩條基本準(zhǔn)則：行政官員同普通公民一樣，遵守同一種法律（普通法）；服從同一種法院（普通法院）管轄。[2]這就是戴西命題——“英國不存在真正的行政法”。administratif這一術(shù)語而言，英國法律詞匯中尚未有對應(yīng)物。這種制度建立在若干法律觀念之上，迥異于我們英國普通法的基本原理，特別是我們一向所稱道的法治原則（the到19世紀(jì)結(jié)束的時候，傳統(tǒng)依法行政在英國已經(jīng)樹立了穩(wěn)定的根基。[1]　　18世紀(jì)是英國法治的全盛時期，普通法院穩(wěn)定地發(fā)展了“越權(quán)無效”等司法審查原則并將之廣泛地應(yīng)用于議會新成立的法定機(jī)構(gòu)，為其監(jiān)督政府依法行政奠定了基礎(chǔ)。此外，樞密院可以對治安法官實施懲戒和撤職。在地方上，行政權(quán)力主要掌握在治安法官手中。同時，由于星法院的不良影響，特別的行政法庭在英國人的心目中成了行政機(jī)關(guān)專橫權(quán)力的象征。這一時期的王權(quán)思想與法國行政法相當(dāng)吻合，當(dāng)時的樞密院（Privy筆者認(rèn)為，研究依法行政的歷史演變，尤其是上述法治較完備的國家的歷史經(jīng)驗，必將有助于把握當(dāng)今我國依法行政的發(fā)展方向?！　∈澜绺鲊鴮σ婪ㄐ姓姆Q謂有較大差異，英國稱為“法治”或“依法行政”，美國將依法行政包括在“法治”原則之內(nèi)，法國稱為“行政法治”，德國稱為“依法行政”，日本稱為“依據(jù)法律行政”或“法治行政”，我國稱為“依法行政”。這種觀念形成的歷史現(xiàn)在沒有一個定論，但我們相信，它應(yīng)當(dāng)來源于法治的確立?！　∈?、十八世紀(jì)，隨著資本主義商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資產(chǎn)階級的力量日益壯大，他們不再滿足于做君主的附庸，要求政治上的平等權(quán)利?！　￡P(guān)鍵詞：法治、依法行政、行政法治、法治行政、歷史考察　　引言　　雖然依法行政已經(jīng)成為當(dāng)代中國官方和民間日常生活中不可或缺的話語，但關(guān)于“依法行政的歷史考察”這樣的論題學(xué)界幾乎沒有人給予必要的關(guān)注。同時加大行政審判的法制宣傳力度，對政府部門敗訴的典型案例應(yīng)當(dāng)適當(dāng)宣傳，提高依法行政意識。完善行政訴訟的舉證、質(zhì)證、認(rèn)證規(guī)則，強(qiáng)化被告舉證意識，堅決杜絕行政機(jī)關(guān)事后補(bǔ)證?！　、硰?qiáng)化庭審功能。　?、渤浞直Ｕ袭?dāng)事人的行政訴權(quán)。要充分發(fā)揮行政審判的職能作用，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的調(diào)整范圍。　?、遣门形臅f理不充分。行政行為合法性的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)，但在審判實踐中，一些法院違反法律規(guī)定，為行政機(jī)關(guān)具體行政行為尋找法律依據(jù)，甚至要求原告負(fù)舉證責(zé)任。法官常常不自覺地對雙方進(jìn)行糾問，而且糾問的重點(diǎn)常常是原告行為的合法性，違背行政訴訟關(guān)于對被告行為進(jìn)行合法性審查的原則，甚至出現(xiàn)與被告一起審原告的情況。案件如何裁判，往往不是合議庭決定，而常常要請示院長或由院長主持下的審判委員會去討論決定。庭前準(zhǔn)備過于充分，在開庭之前法官頻繁接觸雙方當(dāng)事人，進(jìn)行案件詢問、查證、調(diào)解、動員工作。而在現(xiàn)行的法院管理體制下，法院在行政審判中無法抵御龐大的社會關(guān)系網(wǎng)，無法與掌握各種資源支配權(quán)的行政機(jī)關(guān)相抗衡，對公正裁判常?！靶挠杏喽Σ蛔恪?。但對此類案件，法院的維持判決只會令當(dāng)事人對司法公正失去信心。行政審判只對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而不審查其合理性，以免審判權(quán)代替司法權(quán)，這曾是行政審判的一項原則。此外，對道路交通事故責(zé)任認(rèn)定、醫(yī)療事故責(zé)任認(rèn)定等技術(shù)鑒定結(jié)論不服的，只能向上一級機(jī)構(gòu)申請重新鑒定。表現(xiàn)在地方政府作出的侵犯行政相對人權(quán)益的、非行政立法的抽象行政行為取得了司法豁免權(quán)，如一些亂集資、亂攤派的規(guī)定?！　、攀芾戆讣秶M窄。有此案件法院主要考慮到與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，也常常在事先通知行政機(jī)關(guān)后才予以立案。也有的當(dāng)事人認(rèn)為，由于自己勢單力薄，即使起訴，也不一定能夠勝訴?！缎姓V訟法》頒布之初的幾年，行政訴訟收案數(shù)有較大幅度的增長。另一方面表現(xiàn)在，行政案件在法院所有案件中的比例是最低的?！　∫?、行政審判中存在的主要問題　　《行政訴訟法》實施十年來，行政審判工作取得了前所未有的成績。與民事、刑事審判方相比，目前行政審判改革仍然進(jìn)展緩慢，甚至是舉步維艱，亟待引起社會各方面界的重視。行政審判案源不足，大量的行政爭議只能通過上訪等行政途徑解決?！　、女?dāng)事人訴權(quán)意識不足。有的當(dāng)事人受“民不與官斗”的觀念影響，對行政訴訟顧慮重重，害怕日后行政機(jī)關(guān)報復(fù)，即便自己的權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)損害，也不愿起訴。在司法實踐中，即使當(dāng)事人的起訴符合《行政訴訟法》規(guī)定的受理條件，但法院也并不一定就立案受理。　?、残姓V訟的調(diào)整范圍狹窄。特別是一些與具體行政行為密切相關(guān)的抽象行政行為沒有納入到行政訴訟中，使行政相對人的合法權(quán)益難以得到切實有效的保障。對抽象行政行為進(jìn)行審查，已經(jīng)納入到行政復(fù)議程序中，而行政復(fù)議又往往是行政訴訟的前置程序，因此行政訴訟中也應(yīng)有與此相銜接的規(guī)定。　?、菩姓徟袑彶樯疃炔粔颉Ｓ胁簧俚男姓V訟，并不是因為行政機(jī)關(guān)沒有法律依據(jù)，而是濫用自由裁量權(quán)（如隨意提高罰款幅度），引起當(dāng)事人訴訟。由于法院審理的行政案件，觸及行政機(jī)關(guān)的實際利益。在行政訴訟中，暗箱操作現(xiàn)象仍然較為普遍。承辦法官在行政訴訟中決策地位較低，常常是處于證據(jù)收集者、程序操作員的地位，而主管院長、院長則處于樞紐地位，經(jīng)常直接與行政機(jī)關(guān)就案件處理打交道。實行控辯式訴訟已是大勢所趨，但在行政審判中糾問色彩仍然較重。　?、谱C據(jù)規(guī)則不完善。在質(zhì)證認(rèn)證中也存在問題，主要是當(dāng)庭認(rèn)證比例較低，審判人員之所以不愿當(dāng)庭認(rèn)證，主要是為以后處理留下余地。　　隨著依法治國進(jìn)程的加快，行政訴訟的作用將越來越大。在司法上，法院要加大行政審判權(quán)的介入深度，對行政行為雖然合法、但顯失公平的，應(yīng)當(dāng)予以糾正，以維護(hù)社會正義。法院對敏感性案件，亦應(yīng)依法受理，促進(jìn)依法行政?！　、唇⒎闲姓V訟特點(diǎn)的證據(jù)制度。人民法院要積極尋求各級黨委、政府對行政訴訟的支持力度，進(jìn)一步加大非訴行政案件執(zhí)行力度。摘要：本文首先對英國、美國、法國、日本及中國依法行政的發(fā)展演進(jìn)歷史進(jìn)行考察，進(jìn)而分析總結(jié)出西方發(fā)展國家依法行政的共同演變趨勢，在此基礎(chǔ)上提出了對我國依法行政的啟示?！　∥覀冎?，依法行政不僅是現(xiàn)代法治國家所普遍遵循的一項法治原則，而且是各國據(jù)此原則所建立的一整套行政法律制度；不僅是現(xiàn)代政府管理方式的一項重大變革，更是現(xiàn)代政府管理模式的一場深刻革命。筆者以為，依法行政首先應(yīng)當(dāng)是一種觀念，進(jìn)而才逐漸形成一系列的具體運(yùn)行制度。所以，我們對依法行政的歷史考察主要從行政法發(fā)展軌跡的角度切入。無論是差異還是共性，均有其深刻的歷史淵源和國情基礎(chǔ)，其不