【正文】 編號：時間：2021年x月x日書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟頁碼：第109頁 共109頁試論依法規(guī)范治安預(yù)防宣傳工作的意義行政訴訟是推行法治的一項重要制度，在推進依法治國的今天，行政審判對保護行政相對人的合法權(quán)益、促進依法行政具有十分重要的作用，行政訴訟調(diào)節(jié)行政權(quán)的職能，是民事、刑事訴訟所沒有的。與民事、刑事審判方相比，目前行政審判改革仍然進展緩慢，甚至是舉步維艱，亟待引起社會各方面界的重視?！　∫弧⑿姓徟兄写嬖诘闹饕獑栴}　　《行政訴訟法》實施十年來，行政審判工作取得了前所未有的成績。但與其他訴訟相比，行政審判的進展仍然是緩慢的。一方面表現(xiàn)在案件數(shù)量上增長緩慢，與社會高速發(fā)展、法律調(diào)整關(guān)系日益廣泛的現(xiàn)實相脫節(jié)，1998年上升為11萬件，1999年為12萬件。行政審判案源不足，大量的行政爭議只能通過上訪等行政途徑解決。另一方面表現(xiàn)在，行政案件在法院所有案件中的比例是最低的。1999年，全國法院受理的行政案件僅占全部案件數(shù)的2%.第三方面表現(xiàn)在案件的質(zhì)量上，行政案件的總體審判質(zhì)量還不盡如人意，能夠作為典型案件參考、稱得上精品的行政案件很少，質(zhì)量上大有提高的余地，這比數(shù)量上的不足更令人擔(dān)憂。當(dāng)前，行政審判存在的問題主要有：　　當(dāng)事人訴權(quán)的行使保障不充分。　?、女?dāng)事人訴權(quán)意識不足?！缎姓V訟法》頒布之初的幾年，行政訴訟收案數(shù)有較大幅度的增長。然而近年來，整個社會對行政訴訟的熱情下降，收案增長速度緩慢。而值得注意的是倒是行政機關(guān)提起的行政執(zhí)行案件迅速增加，在某些法院，非訴行政執(zhí)行案件和行政訴訟案件的比例甚至達到10：，原因當(dāng)然是多方面的。有的當(dāng)事人受“民不與官斗”的觀念影響，對行政訴訟顧慮重重，害怕日后行政機關(guān)報復(fù)，即便自己的權(quán)益受到行政機關(guān)損害，也不愿起訴。也有的當(dāng)事人認為，由于自己勢單力薄，即使起訴，也不一定能夠勝訴。還有的當(dāng)事人因不懂法律規(guī)定，超過訴訟時效，而失去動作司法手段解決行政爭議的機會?！　、品ㄔ盒惺剐姓笇彶闄?quán)過于謹(jǐn)慎。在司法實踐中，即使當(dāng)事人的起訴符合《行政訴訟法》規(guī)定的受理條件，但法院也并不一定就立案受理。有此案件法院主要考慮到與行政機關(guān)的關(guān)系，也常常在事先通知行政機關(guān)后才予以立案。對一些當(dāng)?shù)攸h委政府關(guān)心的熱點、敏感案件，尤其是計劃生育、城鎮(zhèn)建設(shè)等案件，當(dāng)事人行使訴權(quán)更是困難重重。有的法院對此類案件基本上不受理，即使受理也需要層層請示?！　、残姓V訟的調(diào)整范圍狹窄?！　、攀芾戆讣秶M窄。行政訴訟法是1989年制定的，十年來，社會形勢發(fā)生了巨大的變化。行政訴訟只能涉及具體行政行為，而不能對抽象行政行為進行調(diào)整，已經(jīng)暴露出不少弊端。特別是一些與具體行政行為密切相關(guān)的抽象行政行為沒有納入到行政訴訟中，使行政相對人的合法權(quán)益難以得到切實有效的保障。表現(xiàn)在地方政府作出的侵犯行政相對人權(quán)益的、非行政立法的抽象行政行為取得了司法豁免權(quán)，如一些亂集資、亂攤派的規(guī)定。當(dāng)事人對此意見紛紛，起訴卻又沒有法律依據(jù)。1999年制定的《行政復(fù)議法》第7條規(guī)定，公民、法人認為具體行政行為所依據(jù)的縣級以上人民政府及國務(wù)院部門的規(guī)定不合法，對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請。對抽象行政行為進行審查，已經(jīng)納入到行政復(fù)議程序中，而行政復(fù)議又往往是行政訴訟的前置程序，因此行政訴訟中也應(yīng)有與此相銜接的規(guī)定。此外，對道路交通事故責(zé)任認定、醫(yī)療事故責(zé)任認定等技術(shù)鑒定結(jié)論不服的，只能向上一級機構(gòu)申請重新鑒定。如果鑒定缺乏公正性，沒有相應(yīng)的制約程序，使當(dāng)事人權(quán)益得不到有效的保障，有的不斷上訪。此類案件也應(yīng)納入到行政訴訟中。　?、菩姓徟袑彶樯疃炔粔?。行政審判只對具體行政行為的合法性進行審查，而不審查其合理性，以免審判權(quán)代替司法權(quán)，這曾是行政審判的一項原則。但司法審查權(quán)有限原則在實踐中也出現(xiàn)了明顯的不足。就是對行政行為明顯不合理的，法院無法予以糾正。有不少的行政訴訟，并不是因為行政機關(guān)沒有法律依據(jù)，而是濫用自由裁量權(quán)（如隨意提高罰款幅度），引起當(dāng)事人訴訟。但對此類案件，法院的維持判決只會令當(dāng)事人對司法公正失去信心。 　　⒊獨立行使行政審判權(quán)仍然困難⑴法院獨立審判比較困難。人民法院獨立行政行政審判權(quán)難以全面落實，受其他機關(guān)干涉現(xiàn)象較為普遍。由于法院審理的行政案件，觸及行政機關(guān)的實際利益。而在現(xiàn)行的法院管理體制下，法院在行政審判中無法抵御龐大的社會關(guān)系網(wǎng)，無法與掌握各種資源支配權(quán)的行政機關(guān)相抗衡，對公正裁判常?！靶挠杏喽Σ蛔恪?。在此情況下，只能動員原告撤訴，使行政審判撤訴率居高不下成為普遍性問題，行政案件適用調(diào)解成了公開的秘密。　?、乒_審判的程度不高。在行政訴訟中，暗箱操作現(xiàn)象仍然較為普遍。庭前準(zhǔn)備過于充分，在開庭之前法官頻繁接觸雙方當(dāng)事人，進行案件詢問、查證、調(diào)解、動員工作。審判方式改革所要求的及時開庭率在行政訴訟中很低，能夠當(dāng)庭宣判的行政案件更是鳳毛麟角?！　、呛献h庭的獨立裁判權(quán)較小。承辦法官在行政訴訟中決策地位較低，常常是處于證據(jù)收集者、程序操作員的地位，而主管院長、院長則處于樞紐地位，經(jīng)常直接與行政機關(guān)就案件處理打交道。案件如何裁判，往往不是合議庭決定，而常常要請示院長或由院長主持下的審判委員會去討論決定?！　、赐彿绞礁母锵鄬栴}滯后。　?、排c控辯式庭審的要求距離較大。實行控辯式訴訟已是大勢所趨，但在行政審判中糾問色彩仍然較重。法官常常不自覺地對雙方進行糾問，而且糾問的重點常常是原告行為的合法性，違背行政訴訟關(guān)于對被告行為進行合法性審查的原則，甚至出現(xiàn)與被告一起審原告的情況。即使在辯論中，辯論的中心也往往不是行政機關(guān)行為的合法性，而是原告行為的合法性。作為被告的行政機關(guān)也不習(xí)慣與原告辯論，而仍以管理者的身份進行“糾問”，忽視當(dāng)事人雙方地位的平等性?！　、谱C據(jù)規(guī)則不完善。行政行為合法性的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由被告承擔(dān)，但在審判實踐中，一些法院違反法律規(guī)定，為行政機關(guān)具體行政行為尋找法律依據(jù)，甚至要求原告負舉證責(zé)任。雖然在特定情況下，舉證責(zé)任會轉(zhuǎn)化到原告方面。《最高人民法院關(guān)于〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》對原告舉證情形作了明確的規(guī)定，除此以外，不得要求原告舉證。在質(zhì)證認證中也存在問題，主要是當(dāng)庭認證比例較低，審判人員之所以不愿當(dāng)庭認證，主要是為以后處理留下余地?！　、遣门形臅f理不充分。行政案件裁判文書還存在公式化現(xiàn)象，尤其對行政機關(guān)敗訴的案件，考慮諸多因素的影響，沒有充分闡明判決理由，不能做到“讓當(dāng)事人贏得堂堂正正，輸?shù)妹髅靼装住??！　《?、深化行政審判方式改革的途徑　　擴大行政訴訟收案范圍、調(diào)整范圍。　　隨著依法治國進程的加快，行政訴訟的作用將越來越大。要充分發(fā)揮行政審判的職能作用，應(yīng)當(dāng)擴大行政訴訟的調(diào)整范圍。在立法上，應(yīng)當(dāng)修改《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，規(guī)定當(dāng)事人不服具體行政行為時，有權(quán)附帶請求對抽象行政行為進行合法性審查。對不服鑒定結(jié)論的訴訟、部分雖非行政機關(guān)但具有行政管理職能的行為（如學(xué)校拒發(fā)畢業(yè)證書）納入行政訴訟范圍。在司法上，法院要加大行政審判權(quán)的介入深度，對行政行為雖然合法、但顯失公平的，應(yīng)當(dāng)予以糾正，以維護社會正義。　?、渤浞直Ｕ袭?dāng)事人的行政訴權(quán)。嚴(yán)格執(zhí)行《行政訴訟法》，不予受理的應(yīng)當(dāng)發(fā)給當(dāng)事人裁定書，當(dāng)事人對此不服的有權(quán)上訴。當(dāng)事人對法院在規(guī)定期限內(nèi)既不受理又不下裁定的，可視為法院已經(jīng)作出不予受理的裁定，當(dāng)事人有權(quán)直接向上級法院上訴。法院對敏感性案件，亦應(yīng)依法受理，促進依法行政。　?、硰娀徆δ?。通過實行審判長選任制等形式，充分發(fā)揮合議庭職能，減少案件向上級法院層層請示、減少審判委員會討論案件、減少院長直接拍板定案，提高當(dāng)庭宣判率。同時，要提高行政裁判文書的寫作質(zhì)量，體現(xiàn)行政審判水平。　?、唇⒎闲姓V訟特點的證據(jù)制度。完善行政訴訟的舉證、質(zhì)證、認證規(guī)則，強化被告舉證意識，堅決杜絕行政機關(guān)事后補證。可以實行庭前證據(jù)交換制度，提高庭審效率，提高行政機關(guān)的證據(jù)意識減少一個案件多次開庭形象?！　、祫?chuàng)造良好的法治環(huán)境。人民法院要積極尋求各級黨委、政府對行政訴訟的支持力度，進一步加大非訴行政案件執(zhí)行力度。同時加大行政審判的法制宣傳力度，對政府部門敗訴的典型案例應(yīng)當(dāng)適當(dāng)宣傳，提高依法行政意識?！　、短岣邔徟腥藛T的業(yè)務(wù)素質(zhì)。努力建設(shè)一支高素質(zhì)、適應(yīng)時代要求、符合審判方式改革方向的行政審判隊伍，從經(jīng)驗型向?qū)＜倚头ü龠^度，不斷提高行政案件的審判質(zhì)量。摘要：本文首先對英國、美國、法國、日本及中國依法行政的發(fā)展演進歷史進行考察，進而分析總結(jié)出西方發(fā)展國家依法行政的共同演變趨勢，在此基礎(chǔ)上提出了對我國依法行政的啟示?！　￡P(guān)鍵詞：法治、依法行政、行政法治、法治行政、歷史考察　　引言　　雖然依法行政已經(jīng)成為當(dāng)代中國官方和民間日常生活中不可或缺的話語，但關(guān)于“依法行政的歷史考察”這樣的論題學(xué)界幾乎沒有人給予必要的關(guān)注。其歷史發(fā)展形成過程中的很多不確定性要素給探尋這個問題帶來了很大的困難。困難大并不意味著就應(yīng)放棄對它的研究?！　∥覀冎溃婪ㄐ姓粌H是現(xiàn)代法治國家所普遍遵循的一項法治原則，而且是各國據(jù)此原則所建立的一整套行政法律制度；不僅是現(xiàn)代政府管理方式的一項重大變革，更是現(xiàn)代政府管理模式的一場深刻革命。　　十七、十八世紀(jì)，隨著資本主義商品經(jīng)濟的發(fā)展，資產(chǎn)階級的力量日益壯大，他們不再滿足于做君主的附庸，要求政治上的平等權(quán)利。一些資產(chǎn)階級啟蒙思想家提出了“分權(quán)與制衡”、“民主與法治”等一系列政治主張，英國的憲章運動、法國的資產(chǎn)階級革命、1787年美國憲法的頒布等，主要資本主義國家都逐漸走過了從權(quán)力支配法律到法律支配權(quán)力的轉(zhuǎn)換過程。新的法律支配權(quán)力的格局是以資產(chǎn)階級啟蒙思想家的政治主張為基礎(chǔ)，通過資產(chǎn)階級革命實現(xiàn)的，其核心就是人民主權(quán)，以代表民意的法律形式賦予權(quán)力并監(jiān)督權(quán)力的行使，依法行政的觀念由此產(chǎn)生并發(fā)展起來。筆者以為，依法行政首先應(yīng)當(dāng)是一種觀念，進而才逐漸形成一系列的具體運行制度。這種觀念形成的歷史現(xiàn)在沒有一個定論，但我們相信，它應(yīng)當(dāng)來源于法治的確立。在我們的分析過程中，也曾努力通過尋找到一個標(biāo)致性的歷史事件或一個代表性的歷史人物來作為依法行政產(chǎn)生的源頭，其結(jié)果卻是相當(dāng)困難的，以至于我們相信依法行政制度的形成歷史可能是各種相關(guān)制度綜合的一個結(jié)果，比如依法行政的發(fā)展歷史與民主政治、法治觀念、人民主權(quán)理論等都有相當(dāng)?shù)年P(guān)系，我們甚至于想到，這個結(jié)果可能是很偶然的因素，介于此因，我們選擇了這樣的路徑——通過對各主要西方發(fā)達國家依法行政制度的形成發(fā)展歷史逐一進行考察，以希通過這種實證分析方法所觀察到的層面讓讀者從中得到一些有益的啟示。再者，由于現(xiàn)代意義上的行政法是與依法行政同生同發(fā)展的，行政法的發(fā)展變化即是依法行政的發(fā)展變化，即依法行政與行政法在本質(zhì)上具有同一性，是互動式前進的。所以，我們對依法行政的歷史考察主要從行政法發(fā)展軌跡的角度切入?！　∈澜绺鲊鴮σ婪ㄐ姓姆Q謂有較大差異，英國稱為“法治”或“依法行政”，美國將依法行政包括在“法治”原則之內(nèi)，法國稱為“行政法治”，德國稱為“依法行政”，日本稱為“依據(jù)法律行政”或“法治行政”，我國稱為“依法行政”?！　∫杂⒚罏榇淼钠胀ǚㄏ祰遥姓J行政法的存在較晚，其依法行政的歷史演變軌跡形成了普通法系行政法的發(fā)展歷史和特點；以法德為代表的大陸法系國家，承認行政法較早，其依法行政的歷史演變軌跡形成了大陸法系行政法的發(fā)展歷史和特點；日本早先深受法德行政法理論的影響，二戰(zhàn)后又接受了英美法治傳統(tǒng)和法律制度，其依法行政的歷史演變軌跡形成了既與大陸法系、英美法系有聯(lián)系，又與大陸法系、英美法系有區(qū)別的混合型特點。上述各國依法行政的具體制度既有鮮明的個性特色，又有深層次的共性特征。無論是差異還是共性，均有其深刻的歷史淵源和國情基礎(chǔ)，其不同的歷史發(fā)展模式均符合各國國情，適應(yīng)各國的民族傳統(tǒng)、法律傳統(tǒng)、政治體制及社會經(jīng)濟狀況，是最適合本國的模式。筆者認為，研究依法行政的歷史演變，尤其是上述法治較完備的國家的歷史經(jīng)驗，必將有助于把握當(dāng)今我國依法行政的發(fā)展方向。因此，本文擬以英、美、法、德、日及我國為考察對象。　　西方國家依法行政的歷史考察　　一、英國　　在英國，依法行政是議會主權(quán)原則和法治原則在行政領(lǐng)域的應(yīng)用?！　?5世紀(jì)末至17世紀(jì)前期，英國處于都鐸王朝和斯圖亞特王朝前期，國內(nèi)實行高度的君主專制，國王權(quán)力很大。這一時期的王權(quán)思想與法國行政法相當(dāng)吻合，當(dāng)時的樞密院（PrivyCouncil）星法院（StarChamber）就類似于后來的法國國家參事院和行政法院。星法院是普通法院之外依國王特權(quán)設(shè)立的和政府密切聯(lián)系的特別法院，這個法院主要受理公法性質(zhì)的訴訟，施用嚴(yán)刑保護國王利益，迫害持反對意見者，因此受到普通法院和法學(xué)家的反對。同時，由于星法院的不良影響，特別的行政法庭在英國人的心目中成了行政機關(guān)專橫權(quán)力的象征。樞密院則是輔助英王行使立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的最高政府機構(gòu)。17世紀(jì)英國資產(chǎn)階級革命時，普通法院和議會結(jié)成同盟對國王進行斗爭議會取得了勝利，國王的特權(quán)受到了限制。結(jié)果，1642年廢除了星法院和除大法官法院外的其他特權(quán)法院，1688年取消了樞密院的許多行政權(quán)力，全國只有普通法院受理公法關(guān)系和私法關(guān)系所發(fā)生的一切訴訟。在地方上，行政權(quán)力主要掌握在治安法官手中。治安法官同時是行政官吏和司法官吏，行政權(quán)和司法權(quán)不分，行政職務(wù)的執(zhí)行經(jīng)常采取司法形式。由于治安法官同時是行政官吏和司法官吏，所以中央對地方的監(jiān)督主要通過法院來實施。在星法院未被撤銷以前，中央對地方的監(jiān)督主要通過星法院來行使，星法院發(fā)出提審狀、禁止?fàn)詈蛨?zhí)行狀等特權(quán)狀，撤銷治安法官的決定，命令治安法官為一定的行為或不為一定的行為，這些監(jiān)督權(quán)屬于行政訴訟的范疇。此外，樞密院可以對治安法官實施懲戒和撤職。在星法院被撤銷、樞密院的行政權(quán)力被削弱后，中央對治安法官的監(jiān)督完全由普通法院來行使?！　∫虼丝梢哉f，到1689年君主立憲制的確立，開啟了英國由普通法院并適用普通法審理行政案件的傳統(tǒng)，并建立起了近代意義上的依法行政。同時，“否認公法、私法之分對于英國法學(xué)家來說在實際上就成了傳統(tǒng)”。[1]　　18世紀(jì)是英國法治的全盛時期，普通法院穩(wěn)定地發(fā)展了“越權(quán)無效”等司法審查原則并將之廣泛地應(yīng)用