【正文】 管理；管理的例外原則 （最高管理層）例外原則，就是指企業(yè)的高級管理人員把一般日常事務(wù)授權(quán)給下屬管理人員負(fù)責(zé)處理，而自己保留對例外的事項一般也是重要事項的決策權(quán)和控制權(quán)，如重大的企業(yè)戰(zhàn)略問題和重要的人員更替等。②制定有科學(xué)依據(jù)的勞動定額和標(biāo)準(zhǔn)的操作方法，并選用標(biāo)準(zhǔn)工具 ；不僅超額部分，而且定額內(nèi)的部分也按此單價計酬。第一流的工人：能力與意愿差別計件付酬制工人磨洋工的重要原因之一是付酬制度不合理。動作研究，是研究工人干活時動作的合理性，即研究工人在干活時，其身體各部位的動作，經(jīng)過比較、分析之后，去掉多余的動作，改善必要的動作，從而減少有的疲勞，提高生產(chǎn)率。通過工作日寫實，可以比較準(zhǔn)確地知道工人工時利用情況，找出時間浪費的原因，提出改進的技術(shù)組織措施。時間研究， 就是研究人們在工作期間各種活動的時間構(gòu)成，它包括工作日寫實與測時。代表性著作：1911《 科學(xué)管理原理》其他著作：《 計件工資制》 、《 工廠管理》 、《 制造業(yè)為什么不歡迎大學(xué)畢業(yè)生》 、〈 效率的福音〉 、〈 科學(xué)管理〉 ；這些特點的形成，與他所處的時代以及他所代表的利益造成的。三、簡評在威爾遜政治—行政二分法的基礎(chǔ)上作了進一步的闡釋；著重對政治與行政的協(xié)調(diào)關(guān)系以及如何實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了自己的獨到見解。最后，古德諾還認(rèn)為，美國的兩黨制度實際上常常使選民對政黨四年的整個政策作出單一的評判，這樣往往導(dǎo)致許多問題不能真正體現(xiàn)出人民的意志 。例如，政黨在控制行政的過程中，完全有可能超過必要的限度，就像“政黨分肥制”那樣，既使得行政效率因為大量的“外行”涌入而喪失殆盡，又使得行政機構(gòu)整個兒“政治化”，從而危及國家意志的自由表達。這里，古德諾明確指出了建立行政集權(quán)體制是政黨得以對政府負(fù)責(zé)，加強民主與效率協(xié)調(diào)的的重要保證。由于美國政府體制上的原因，行政權(quán)是分散的。古德諾的第四個基本觀點：美國的政黨制度對于保證美國政府體制的順利運轉(zhuǎn)是必不可少、至關(guān)重要的。政黨問題雖然在美國法定體制之內(nèi)沒有絲毫地位，但古德諾發(fā)現(xiàn)，美國政府體制得以順利運行所必不可少的“適度控制”與“必要的行政集權(quán)”全來自于政黨功能的發(fā)揮。在美國政治與行政協(xié)調(diào)的獨特道路：法外調(diào)節(jié)如前所述，古德諾指出了協(xié)調(diào)的必要性，指出了走向協(xié)調(diào)的兩條必由之路：即政治對行政的適度控制和行政權(quán)的必要集中。為此，古德諾認(rèn)為，要改變這種現(xiàn)狀，便只有通過行政權(quán)的集中這個唯一的途徑。為避免分裂，中央政府便會通過加強立法（因為行政權(quán)在地方手中）來限制地方權(quán)力，保證統(tǒng)一。其中之一就是導(dǎo)致政治與行政的失調(diào)?！惫诺轮Z的第二個基本觀點：為取得政治與行政之間的協(xié)調(diào)，政治必須對行政擁有某種“適度”的控制，即控制行政功能中之狹義的執(zhí)行性機構(gòu)——通過控制這種機構(gòu)的高層高官即可（政治性任命官員）。他把行政功能從內(nèi)部再作了劃分，包括有執(zhí)行功能、司法功能、準(zhǔn)司法功能（如課稅、具體規(guī)劃、選舉等）、統(tǒng)計功能和半科學(xué)化功能（如專利事務(wù)管理，地質(zhì)勘查管理等）。古德諾認(rèn)識到，“政治”對“行政”的控制必須有一定的限度。政治與行政協(xié)調(diào)的道路之一：政治對行政的適度控制（1）政治必須取得對行政的某種程度的控制：他認(rèn)為，政治對行政的某種形式的控制是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)?！炊祵φ闻c行政應(yīng)如何協(xié)調(diào)的途徑的探討古德諾表現(xiàn)出的真正興趣，主要不是“政治”與“行政”的分離，而是它們二者的協(xié)調(diào)。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致”。其貢獻在于：他通過對‘政治—行政’二分法的進一步闡釋：① 第一次澄清了這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解。通過該書，古德諾總體上關(guān)注如何才能即實現(xiàn)民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。以《政治與行政》一書中，古德諾通過對國家行政與政治、法律、政黨的相互關(guān)系；行政與立法、司法的相互關(guān)系；中央與地方的關(guān)系以及行政功能與體制的關(guān)系等一系列重大理論問題的考察與分析，比較系統(tǒng)地闡述了他的行政學(xué)思想。1900年出版了體現(xiàn)了其主要行政學(xué)思想的名著《政治與行政》。古德諾大學(xué)時在美國哥倫比亞大學(xué)主修法律，后任該校教授，對法學(xué)、政治學(xué)以及行政學(xué)均有研究自1888年在該校主講行政法學(xué)課程，為時近20年，并在此逐漸建立起他的學(xué)術(shù)聲譽，出版了《比較行政學(xué)》等書。其思想中的某些觀點至今仍不失精辟，對當(dāng)今仍有啟示和借鑒作用（如：拿來主義與本地化，揚長避短等）。因此：行政研究應(yīng)當(dāng)為公共輿論發(fā)揮其對行政管理的監(jiān)督控制作用提供最佳途徑。該方面的思想蘊含在他對公共輿論與行政管理之間關(guān)系的分析中。政府官員應(yīng)具有的素質(zhì)：良好的工作態(tài)度，大公無私，絕無官僚作風(fēng)：所謂良好的工作態(tài)度即對于他們所為之服務(wù)的政府的政策，具有堅定而強烈的忠誠，真正地為人民服務(wù)，在各方面絕沒有官僚作風(fēng)的污點。（1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：威氏指出，之所以“提出在美國開展行政學(xué)研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面這樣一種文官班子，他們受過足夠的教育，具有充分的自信精神，工作起來既有見識又有分量，但通過選舉和經(jīng)常性的向公眾進行咨詢，與公民的思想保持如此密切的聯(lián)系，以致使專斷成為不可能的事”。主張采用“比較研究法”與“歷史研究法”：因為不同國家政府在行政管理職能方面的結(jié)構(gòu)具有很大的相似性；憲政制度所要過問（關(guān)注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；憲政與行政職能之間并不完全是“意志”與相應(yīng)的“行動”之間的區(qū)別，因為行政官員也有其意志以選擇執(zhí)行的手段，并非純粹的被動。行政與政治密切相關(guān)：行政管理是政治生活的一個組成部分；行政管理高于純粹技術(shù)細節(jié)，受政治（科學(xué)）規(guī)范和價值取向的約束，與政治規(guī)范、政治價值、政治中的永恒真理直接相關(guān)；行政科學(xué)是政治科學(xué)的最新成果。威氏將行政從政治中分離出來，將之視為與政治、憲政不同的事物，并通過與政治、憲政等概念的比較而揭示出行政的本質(zhì)，指出了行政管理的運行方式和適用范圍，從而為行政學(xué)研究后來的發(fā)展從研究對象上勾畫出一個初步框架。即：用什么方式、什么方法進行管理，才能提高效率，完成任務(wù)?？傊?，行政研究提上議事日程，是時代生活提出的要求，因為到19世紀(jì)末20世紀(jì)初，隨著國家經(jīng)濟與社會事務(wù)的發(fā)展以及政府職能的擴大，“與制定一部憲法相比，貫徹一部憲法變得愈來愈困難了”。（1）解釋之前為何行政研究不受重視行政被看成是具體的細枝末節(jié)，具體辦事，細節(jié)，容易處理；之前的麻煩多集中在政府結(jié)構(gòu)上，很少或根本沒有行政管理方面的問題。威爾遜新學(xué)說：加強行政權(quán)力、明確責(zé)任、向選民負(fù)責(zé)；競選新澤西州州長時聲稱其上臺后將擔(dān)負(fù)行政事務(wù)責(zé)任，準(zhǔn)備做一個違憲的州長。19世紀(jì)70年代的新民主運動： 一場力圖通過加強國家力量來控制壟斷的要求政治改革的運動。 u第一講：威爾遜的行政學(xué)說生平與著述美國人，1856年生，政治學(xué)家、行政學(xué)家、教育家、改革家、政治家；哲學(xué)博士，主要研究政治家與政府、法律，著作與論文頗多：18861902：政治學(xué)教授，教學(xué)、研究；19021910：普林斯頓大學(xué)校長；19101913：新澤西州州長；19131917：美國總統(tǒng)（曾倡導(dǎo)國聯(lián)，沒獲國會通過而失?。?924：去世一、思想淵源與生產(chǎn)背景思想淵源：受德國行政研究思想的影響：行政研究在德國很受重視（與當(dāng)時德國的‘高度集權(quán)’、‘開明專制’的要求相適應(yīng)）；德國行政研究的代表人物斯坦因的主要行政思想：在一定程度上對政治與行政的劃分：政治——憲政：是國家這一人格主體有組織的意志；行政：是國家主體的依據(jù)意志的活動；憲政與行政的關(guān)系：憲政規(guī)定行政活動的輪廓，予行政以權(quán)力。 有些學(xué)者或代表人物具有跨時代性，其行政思想是承前啟后的，如：美國著名的管理學(xué)者赫伯特?西蒙，在三四十年代是行為主義學(xué)派的代表人物，他把美國社會科學(xué)界的行為主義介紹和應(yīng)用于行政學(xué)的研究；二戰(zhàn)后他又將行為科學(xué)、系統(tǒng)理論、運籌學(xué)、計算機等學(xué)科的內(nèi)容吸引和應(yīng)用于行政決策，是決策理論學(xué)派的魁首。正確認(rèn)識西方行政管理思想發(fā)展階段性（1）發(fā)展的‘交叉性’：主要代表人物：弗雷德里克森：美新公共行政學(xué)者，對傳統(tǒng)公共行政學(xué)理論進行全面反思與批判，用新方法、新視角研究公共行政；美管理學(xué)家菲德勒：將權(quán)變管理理論應(yīng)用于領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)領(lǐng)域并提出著名的權(quán)變領(lǐng)導(dǎo)模式；美學(xué)者德魯克：提出目標(biāo)管理理論。挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時期：20世紀(jì)70年代挑戰(zhàn)：70年代，眾多的社會政治問題使公眾喪失對政府的信心，現(xiàn)實對行政學(xué)理論提出挑戰(zhàn)。表現(xiàn)在：A、應(yīng)用學(xué)科‘政策分析’的興起。主要代表人物和觀點：美巴納德：最早運用系統(tǒng)觀點對行政組織進行全面深入分析并建立了一套系統(tǒng)的行政組織學(xué)說；美西蒙：對正統(tǒng)行政學(xué)的行政原則進行猛烈抨擊，率先將行為主義研究方法和決策概念引入行政管理研究，建立起一種較為完整的決策理論體系；美行政學(xué)者沃爾多：對行政學(xué)的歷史發(fā)展和內(nèi)容范圍進行了全面探討并對西方行政學(xué)的發(fā)展作出了重要貢獻；美行政理論家帕金森：對官僚組織的弊病進行了精辟分析，提出了著名的帕金森定律；美麥格雷戈：對人事管理的傳統(tǒng)觀點 — X 理論進行了總結(jié)與批評并提出了與之相對應(yīng)的新觀點— Y 理論；美林德布羅姆：以漸進調(diào)適的觀點對行政決策的過程、方法進行了全面分析，建立了漸進決策模式。 （自此行政學(xué)作為一個新的、獨立的研究領(lǐng)域得以確立。1900年美學(xué)者古德諾出版發(fā)表〈政治與行政〉一書，進一步明確指出政治與行政的區(qū)分。（產(chǎn)生背景）二、西方行政學(xué)的發(fā)展歷程多種分段方法：A、丹尼爾?雷恩（管理思想）：科學(xué)管理時期（19世末20世初）、社會人時期（20世紀(jì)20年代）、當(dāng)前時期（二戰(zhàn)后）；B、臺灣學(xué)者（行政學(xué)）：傳統(tǒng)理論時期（X*：190030）、行為科學(xué)時期（Y*：193060）、系統(tǒng)理論時期（Z*，1960后）；C、夏書章：形成階段（19世末到20世紀(jì)20年代）、成長階段—科學(xué)管理時期（20年代后）、科學(xué)化時期（40年代始）；D、 教材觀點丁煌《西方行政學(xué)說史》（參照眾多美國學(xué)者之方法），六階段： 西方行政學(xué)的提出與創(chuàng)立時期（18871918年）；u 西方行政學(xué)的正統(tǒng)時期（19191941年）；u 西方行政學(xué)的批評與轉(zhuǎn)變時期（19411959年）；u 西方行政學(xué)的發(fā)展與應(yīng)用時期（20世紀(jì)60年代）；u 西方行政學(xué) 的挑戰(zhàn)與創(chuàng)新時期（20世紀(jì)70年代）；u 西方行政學(xué)的總結(jié)與探索時期（20世紀(jì)80年代）u提出與創(chuàng)立時期：18871918代表人物著作及觀點：威爾遜：行政學(xué)創(chuàng)始人，《行政學(xué)研究》，主張政治與行政分離，建立一門獨立的行政學(xué)科；古德諾：美行政學(xué)家，《政治與行政》，對政治與行政的分離理論作了進一步發(fā)揮；泰勒：美管理學(xué)者，《科學(xué)管理原理》，倡導(dǎo)科學(xué)管理；法約爾：法管理學(xué)者，〈一般管理原理〉，提出了一般管理的一些基本原理（十四管理原則）西方行政學(xué)的正統(tǒng)時期：19191941年這一時期的行政學(xué)家繼承了早期行政學(xué)的基本信念，認(rèn)為“真正的民主與真正的效率是統(tǒng)一的”，經(jīng)濟和效率是行政管理的基本準(zhǔn)則。轉(zhuǎn)變與批評時期：19411959二戰(zhàn)及以后各國行政管理（體制、權(quán)力、職能）隨社會、經(jīng)濟等變革而發(fā)生了根本變化，正統(tǒng)行政學(xué)的理論原則和基本觀點無法適應(yīng)變革，受到懷疑和批評。這一時期行政學(xué)研究在深度和廣度上都得到了長足的發(fā)展。代表性人物：以德羅爾：現(xiàn)代政策科學(xué)的創(chuàng)始人，推動政策科學(xué)突破性發(fā)展；美彼得：對官僚組織的特征作了進一步分析，提出“彼得原理”；美里格斯：借用生態(tài)學(xué)方法研究行政系統(tǒng)與其社會環(huán)境之間的相互關(guān)系，通過生態(tài)系統(tǒng)的模擬來研究行政生態(tài)系統(tǒng)。創(chuàng)新：系統(tǒng)論、控制論等管理實踐中廣泛且成功的應(yīng)用為西方行政學(xué)的進一步創(chuàng)新奠定了重要的方法論基礎(chǔ)；經(jīng)驗主義學(xué)派、權(quán)變理論學(xué)派等新的管理學(xué)派相繼誕生，且目標(biāo)管理理論、權(quán)變學(xué)說在政府行政管理實踐中得到直接應(yīng)用，為創(chuàng)新提供現(xiàn)實可能性。代表人物：美政策分析家奎羅：系統(tǒng)闡述政策分析的理論與方法；布坎南：以經(jīng)濟學(xué)方法探討政府行政問題；美學(xué)者奧斯本/蓋布勒等：倡導(dǎo)用‘企業(yè)家精神’來克服政府官僚主義，為政府改革開出了十種藥方。 u 所以，對于階段劃分及代表人物的認(rèn)識，不能過于機械。 威爾遜行政思想產(chǎn)生的社會歷史背景源自對之前美國盛行的自由放任主義的一種反動，也即新民主運動：自由放任主義：限制政府權(quán)力，政府無為，結(jié)果是：金錢與政治的勾結(jié)，金錢力量至上，形成大資本在財富與政治的壟斷，立法權(quán)威直線下降：形成腐敗最盛的所謂“鍍金”時期（19世紀(jì)80年代）。功績制取代政黨分肥制，行政力量日益被民主運動視為一種有效的工具而得到重視。在此種社會背景條件下，威爾遜明確提出要建立一門明確的行政科學(xué)。因此必須改進政府機關(guān)的組織機構(gòu)與工作方法。目標(biāo)有二個：（1）弄清楚政府能夠適當(dāng)且成功地承擔(dān)的是什么任務(wù)即：明確政府的職能和任務(wù)范圍，明確該管什么，不該管什么；強調(diào)“適當(dāng)性”：凡公共事務(wù)該由政府管理，政府承擔(dān)其他社會組織所不能承擔(dān)的，即為“適當(dāng)”；若政府承擔(dān)一切，或該管而不管，即為“不適當(dāng)”（2）弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門任務(wù)。行政管理學(xué)的目的：總結(jié)行政管理經(jīng)驗，加強其理論性——把行政方法從經(jīng)驗實踐的混亂和浪費中拯救出來，并使它們深深植要于穩(wěn)定的原理之上。行政管理的問題并不屬于政治問題，雖然行政管理的任務(wù)由政治加以確定：政治是在“重大而且?guī)в衅毡樾缘氖马棥狈矫娴膰一顒?，是政治家的特殊活動范圍；行政管理則是“國家