中央地方財(cái)力之爭(zhēng)-全文預(yù)覽
【正文】 中央主動(dòng)向地方讓步的產(chǎn)物，其目的是縮小國(guó)家干預(yù)面、擴(kuò)大市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。七六年運(yùn)行的體制與六十年代初的體制已相去無幾了。七十年代初，財(cái)政收入的８０％是地方政府收上來的，但它們支出只占整個(gè)財(cái)政支出的４５％。地縣領(lǐng)導(dǎo)不必直接與兇神惡煞的“四人幫”打交道，他們的頂頭上司省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)用鄧小平的話來說十分“軟、懶、散”。盡管他偏好分權(quán)式的經(jīng)濟(jì)管理，但他從未須臾放松統(tǒng)一集中的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。[22]毛澤東的權(quán)力下放不僅喚醒了地方政府的自我利益意識(shí)，也擴(kuò)大了地方政府的財(cái)力。社會(huì)生活的每個(gè)方面都受到國(guó)家的干涉。七零年，％；七六年，％。新建的縣辦“五小”企業(yè)，在二、三年內(nèi)所得的利潤(rùn)，６０％留給縣，作為發(fā)展“五小”企業(yè)的資金。[18]毛澤東有時(shí)能起到制止“四人幫”過激行為的作用，但總的說來，他的屁股是坐在“四人幫”那一邊的。本來計(jì)劃規(guī)定七零年至七一年國(guó)營(yíng)企業(yè)招工三百零六萬，而實(shí)際招工人數(shù)是九百八十三萬。象大躍進(jìn)期間一樣，地方政府有錢后第一件事就是投資固定資產(chǎn)。連鞍鋼、大慶油田、長(zhǎng)春第一汽車制造廠，開灤煤礦、吉林石油化工公司這些巨型企業(yè)也不例外。國(guó)家財(cái)政收入從六六年的５５９億元降到六七年的４１９億元。”[15]幾個(gè)月后開始的文化大革命導(dǎo)致了天下大亂。六六年三月，毛澤東在杭州政治局會(huì)議上提出“虛君共和”的口號(hào)。到一九六五年，國(guó)民經(jīng)濟(jì)已全面好轉(zhuǎn)。隨后，中央又采取嚴(yán)厲措施全面整頓預(yù)算外資金?！半p六條”的實(shí)施有效地改變了財(cái)政分散，制度不嚴(yán)，管理松弛的現(xiàn)象。[13]一九六一年后，中國(guó)恢覆了對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的集中統(tǒng)一管理。國(guó)家財(cái)政是中央和地方各級(jí)政府從社會(huì)汲取的財(cái)力的總和。[11]基建膨脹導(dǎo)致了宏觀失衡，宏觀失調(diào)迫使中央花更多的錢去補(bǔ)窟窿。一時(shí)間，計(jì)劃外項(xiàng)目遍地開花。但五八年，預(yù)算外資金翻了一番。建國(guó)初期，預(yù)算外資金數(shù)量很小，項(xiàng)目也不多。財(cái)政收支畢竟要經(jīng)過預(yù)算算等程序，要接受上級(jí)監(jiān)控。第一個(gè)五年計(jì)劃期間，％，％，％，六零年更達(dá)到空前絕后的５３％。第一個(gè)五年計(jì)劃期間，在整個(gè)財(cái)政收入中，中央政府可以支出７５％以上；但是大躍進(jìn)期間，中央能支配的分額驟滅至５０％左右。特別嚴(yán)重的是，連鐵路、公路、郵電、航空、港口、電網(wǎng)、軍工企業(yè)及連接地區(qū)商業(yè)的大批發(fā)站也下放了。第三個(gè)下放的權(quán)力是企業(yè)管理權(quán)。嚴(yán)重的是連基本建設(shè)審批權(quán)也下放了。中央的第一本賬是必成的計(jì)劃，這一本公布；第二本賬是期成的計(jì)劃，不公布。一九五八年六月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)稅收管理體制的規(guī)定》并允許省、市、自治區(qū)制定稅收辦法，開征地區(qū)性的稅收。他相信，如果各地能建立相對(duì)自足自給的經(jīng)濟(jì)體系，一個(gè)龐大的中央官僚體系就沒有存在的必要了。在過分集中的財(cái)經(jīng)體制下，追求自身利益的地方政府往往顯得缺乏積極性。提前完成第一個(gè)五年計(jì)劃就是在這方面一個(gè)顯著的成果。財(cái)政收入的不足嚴(yán)重限制了政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的努力。[4]五十年代的變化標(biāo)志政府在中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所扮演的角色與一九四九年以前相比已不可用道里計(jì)。一九五二年，國(guó)家預(yù)算收入只占國(guó)民生產(chǎn)總值的２２％，到一九五七年已增至２９％。至于財(cái)政支出，除鄉(xiāng)（村）及城市市政建設(shè)附加收入和鄉(xiāng)村鎮(zhèn)小學(xué)、城市小學(xué)及縣簡(jiǎn)易師范經(jīng)費(fèi)支出外，其它支出均由中央政府統(tǒng)一安排。各有各的貨幣，各有各的預(yù)算收支，各有各的管理經(jīng)管方式。另一方面，國(guó)家機(jī)器內(nèi)部各分支才現(xiàn)雛型，還來不及形成自己獨(dú)立的政策取向。其重點(diǎn)是中央、地方在財(cái)政領(lǐng)域力量分配的格局。作為“收稅人”，地方政府象中央政府一樣希望汲取盡可能多的稅收；但是作為“納稅人”，它會(huì)想方設(shè)法擴(kuò)大留在自己口袋里的那一份。[2]這樣說來，是不是共產(chǎn)黨國(guó)家就不存在圍繞財(cái)政資源汲取及分配的政治斗爭(zhēng)了呢？當(dāng)然不是。這樣，限制政府汲取財(cái)政資源能力的因素似乎只剩下了一條，即“貼現(xiàn)率”?？傊?，來自社會(huì)的種種壓力是限制政府汲取財(cái)政資源能力的主要原因。因此，對(duì)政府而言，它總希望受自已支配的財(cái)源多多宜善。中央地方財(cái)力之爭(zhēng) 人沒有血液就會(huì)斃命，政府沒有稅務(wù)就無法生存。任何政府都懂得，自已掌握的財(cái)源越多，統(tǒng)治起來便越得心應(yīng)手?，敻覃悾R維（Margaret Levi）認(rèn)為在非共產(chǎn)黨國(guó)家，限制政府汲取財(cái)政資源能力的因素概括起來有三：“政府的討價(jià)還價(jià)能力”（relat1ve barga1ning power），“交易費(fèi)用”（transaction cost），和“貼現(xiàn)率”（discount rates）。既然無須討價(jià)還價(jià)，它因此不會(huì)為財(cái)政政策的制定和執(zhí)行付什么“交易費(fèi)用”。理智的政策制定者會(huì)盡量汲取財(cái)政資源直至一個(gè)現(xiàn)實(shí)的極限，超過這個(gè)極限的進(jìn)一步汲取會(huì)危及未來收入。一方面，它是“收稅人”，在自己的轄區(qū)內(nèi)向納稅者（主要是國(guó)營(yíng)企業(yè)或集體企業(yè)）征稅；另一方面，它是“納稅人”，要將本地征得的稅款按一定比例交給中央政府。本章將追溯中國(guó)中央－地方財(cái)政關(guān)系在過去四十幾年變化的軌跡。一方面，歷經(jīng)了數(shù)十年的戰(zhàn)爭(zhēng)與革命，整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)遭到了毀滅性破壞，沒有一個(gè)社會(huì)集團(tuán)能和從血與火中走出的新政權(quán)抗衡。本來在根據(jù)地時(shí)期，各解放區(qū)的財(cái)政
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