【正文】 ，就必須實行競爭考試。報告指出:現(xiàn)在想做官的多是庸碌無能之輩。1854午2月，兩人經(jīng)過全面調(diào)查，向國會提出了《關于重組英國文官的報告材料》，這就是著名的《諾斯科特杜威廉報告》，該報告的主要內(nèi)容是:首次提出文官的概念，主張建立一支常任文官隊伍?！尔溈既R提案》受到英國議會的高度重視，為此，議會委托財政大臣格拉斯頓負責政府改革。這就是著名的《麥考萊提案》。1853年，東印度公司的特許狀期滿，向英國國會申請新的特許狀。結果，學校的教育質(zhì)量得到保證，培養(yǎng)出一批素質(zhì)較高的管理人才。從十九世紀初開始，英國的一些特權者常安插自己的子弟去東印度公司發(fā)洋財，致使大批只知道撈錢的庸才充斥東印度公司，使公司的管理腐敗而低效。當然，這時的常務官還主要是指官，而不包括在政府工作的普通職員。1805年，英國財政部首先設立了常務次官一職，其級別相當于副大臣，但不與內(nèi)閣共進退，實行常任制。這是對政務官與事務官實行分流管理的開始。第二章 各國公務員制度的建立 [本章概要]：主要以英國、美國、德國、法國、日本和我國為例，介紹國家公務員制度的產(chǎn)生發(fā)展過程和主要特點。詹科斯以節(jié)約聯(lián)合委員會的名義向國會提出報告，其中專門有一章論述中國的官吏制度，引起參、眾兩院議員的廣泛興趣。 當時的西方把中國的科舉制視為機會均等的象征，一些激進的政治家竭力主張以此為參照進行人事制度改革。 在15701870年的300年間，英國倫敦出版的有關中國官吏制度和政治制度的書籍就達70多種，其中，《文學考試制度》、《中國札記》、《中國的歷史與現(xiàn)狀》等書，極力稱贊中國的官吏制度和科舉制度，力主英國政府效仿。貢薩雷斯回國后，他熱烈贊揚中國的考官制度，并將科舉制連同其他中國文化介紹到西方，使西方人開始了解中國。 明清時期的考官制，雖然考試內(nèi)容日益僵化 (如八股取士)，但在考試制度與方法方面卻相當完各，使我國的科舉制發(fā)展達到了頂峰。殿試不實行淘汰制，只是將考生排出名次，凡考取者皆稱為進士。舉人就有了做官的資格，但只能做位卑棒薄的郡學或縣學的教官。鄉(xiāng)試、會試和殿試是科舉考試的正式三試。 明清是科舉制的極盛時期，考試辦法最為完備。凡制科考試合格者，可直接授予官職。唐代科舉分為?？坪椭瓶?也叫制舉)兩類。唐太宗時期，曾提出很多十分有價值的選人用人原則，如:為政之要，惟在得人，不避親疏，不論貴賤，唯才是舉，用人如器，各取所長。隋煬帝大業(yè)年間，設立士科。窮流溯源，英國的考試制度，原來還是從中國學過去的。隨著資本主義制度的鞏固，隨著社會的發(fā)展和教育的普及，社會各階層的受教育程度不斷提高，人們參政的意識和能力也在提高，這就要求對政府系統(tǒng)中不合理的用人機制進行改革。另外，大工業(yè)生產(chǎn)管理中的科學化有了很大發(fā)展，如泰勒制等己普遍運用于企業(yè)的生產(chǎn)管理，這就要求政府管理也向科學化發(fā)展，要求在政府管理制度中體現(xiàn)出資本主義自由、民主、平等、競爭等基本價值原則。二 政治條件19世紀以后，隨著政黨政治和選舉制度在西方各國的廣泛推行，政黨分肥制成為主要的官員任用方式。具體地說:在工業(yè)革命中發(fā)展壯大起來的工業(yè)資產(chǎn)階級和其他社會階層要求建立廉潔而有效率的政府，要求更多地參與政治事務，要求政府公職更廣泛地向全社會開放，以適應和維護資本主義生產(chǎn)關系，促進資本主義社會生產(chǎn)力的發(fā)展:隨著生產(chǎn)的社會化程度的提高，社會分工越來越細，國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展決不是哪一個企業(yè)組織所能解決得了的，要求政府實施宏觀調(diào)控:資本主義工業(yè)化生產(chǎn)的發(fā)展，要求開展自由競爭，形成統(tǒng)一開放的國內(nèi)市場，同時還要求向國外擴張，以推銷商品，掠奪資源。所以，隨著資本主義的進一步發(fā)展，政黨分肥制越來越不能適應政府管理的要求，一些國家開始探索新的用人制度，逐步建立起國家公務員制度。在英國，這種情況也很嚴重。1841年，哈里森就任總統(tǒng)后，每天接見的本黨的求職者多達數(shù)十人，僅在任一個多月就累死了。1829年，第七任總統(tǒng)安德魯美國憲法賦予總統(tǒng)很大的權力，可以任命各級官員，可以說，美國總統(tǒng)在用人上的權力遠遠超過了國會。在用人上的隨意性仍然很強，所不同的是現(xiàn)在執(zhí)政黨的權力不再是無限的，有了在野黨的制約。但是，政黨分肥制的弊端也是極其明顯的。所以說，恩賜官職制是一種毫無公平與平等可言的用人制度，逐漸成為資本主義發(fā)展的障礙。1768年牛津市市長曾公開向議員們提出，誰能付出7500英鎊，就能當選下屆議員。一方面，它仍然是一種以人治為中心的官員任命方式，也就是說，對官員的任命主要取決于君主的好惡和需要，有很大的隨意性，說你行你就行不行也行，說不行就不行行也不行。分肥制由此而得名。1829午，美國民主黨人安德魯在美國，由于從一開始就建立了總統(tǒng)制的資產(chǎn)階級共和國，并且很快就形成了兩黨輪流執(zhí)政的格局，所以它在官員的任用方面從一開始實行的就是政黨分肥制。每當其中一個政治集團上臺執(zhí)政后，他們就大規(guī)模的撤消另一政治集團成員的職務，任用本集團的成員。在君主立憲制度下，君主與議會分享國家權力，除一些重要的官員由議會任命外，一般官員仍由王室任命。[重點問題]：恩賜官職制到政黨分肥制 公務員制度建立的社會歷史條件 中國科舉制度對西方建立公務員制度的影響[關鍵術語]：恩賜官職制 政黨分肥制 科舉制[復習思考題]：恩賜官職制與政黨分肥制的弊端 科舉制對西方建立公務員制度的影響第一節(jié) 資本主義早期的官員任用制度及其弊端一、從恩賜官職制到政黨分肥制恩賜官職制是封建君主制的產(chǎn)物。(《列寧選集》第4卷，第30頁)可見，自從國家產(chǎn)生的那一天起，就有了所謂的國家管理者，或者叫做官員或官吏，今天人們稱之為公職人員。公務員制度保證了政府機構的科學設置、職責權限的明確劃分、公務員隊伍的相對穩(wěn)定公務員素質(zhì)的優(yōu)良和不斷提高，從而為行政管理的高效能奠定了基礎。促進了政府管理的科學化。公務員制度中的考試錄用、人事監(jiān)察、回避等各項制度都體現(xiàn)了民主、公平、平等的原則，為符合條件的公民擔任公職、直接管理國家事務提供了平等的條件，也為民主監(jiān)督和公務員維護自身的合法權益提供了法律依據(jù)。實行常任制，無過錯不得辭退，有利于隊伍的穩(wěn)定和工作的連續(xù)性。二、公務員制度在現(xiàn)代政府系統(tǒng)中的作用公務員制度在現(xiàn)代政府系統(tǒng)中的作用主要表現(xiàn)在以下幾個方面:可以造就一支高素質(zhì)的、相對穩(wěn)定的公務員隊伍。盡管各國公務員概念的范圍寬窄不一，但基本上都是由政務類公務員(或稱政務官)和事務類公務員(或稱事務官)兩大部分組成。在日本，公務員被分為兩類四種:一類是國家公務員，包括中央政府、議會、法院、國有企事業(yè)單位的工作人員。我國公務員的范圍也基本上接近于這種概念，包括行政機關中除工勤人員以外的所有通過選舉、任命、競爭考試產(chǎn)生的工作人員。其職業(yè)文官的范圍大體相當于英國的常任文官。二是中范圍劃分法，即公務員的中概念。在當今實行公務員制度的世界各國，由于各國政府人員子系統(tǒng)的結構不一樣，因此其賦予公務員概念的內(nèi)涵和外延也有所不同。在社會主義各國，過去大多使用干部一詞來指稱政府工作人員。但因沿用已久，約定成俗，所以當我們今天在談及英國、美國等國的公務員制度時，有時仍稱之為文官制度。這一術語最早出現(xiàn)于 1854年英國財政部官員斯坦福政府管理方式的這五 化，是當今世界各國政府管理的共同發(fā)展趨勢。實行科學決策，要求政府獲得信息要迅速準確，并由有關專家協(xié)助分析信息、擬訂方案、分析方案。那種單純定性的、經(jīng)驗的、傳統(tǒng)的舊管理方式越來越暴露出其盲目性和低效率，不能適應現(xiàn)代政府管理的需要，舊的管理方式逐漸被民主化、法制化、科學化、現(xiàn)代化和社會化的新管理方式所代替。政府工作人員必須成為其職權范圍內(nèi)的專家和內(nèi)行。第二節(jié) 現(xiàn)代政府對人事管理的要求一、適應現(xiàn)代政府職能發(fā)展的要求在近代及其以前，大多數(shù)國家的行政與政治功能幾乎完全合一，政府的政治性極為突出，其職能主要是實行政治統(tǒng)治，其他職能相對微弱。(2)推行政務，治理國家。人員過少，工作負擔過重，則會使機構功能不能完全發(fā)揮。人的因素是政府系統(tǒng)中能動的、積極的因素，所以人員子系統(tǒng)在現(xiàn)代政府系統(tǒng)中起著根本性、決定性的作用。委員會制，如瑞士:人民代表制，如前蘇聯(lián)、中國。從微觀上看，各級政府的職能部門內(nèi)部在橫向上又都由若干司、處、科等職能機構組成，在縱向上又分為司、處、科、股等層級，從而構成一個完整的政府網(wǎng)絡。任何政府系統(tǒng)都是由機構于系統(tǒng)和人員子系統(tǒng)兩大部分組成。三是泛指國家政權機關，包括立法機關、行政機關、司法機關和其他公共管理機關，這是廣義上的政府概念。實行科學化管理將現(xiàn)代科技成果應用于政府管理實踐，是現(xiàn)代政府的又一主要特征。政府及其官員必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動等。美國1790年聯(lián)邦政府成立時僅有官員300多人，1900年增加到30萬人，到1980年各類公務員巴達1597萬人。隨著機構的增加，政府管理人員也迅速增加。政府職能的性質(zhì)，除了過去的統(tǒng)治性、防御性外，其管理性、服務性不斷加強。它的基本特征就是適應各國現(xiàn)代化發(fā)展的需要，運用現(xiàn)代管理手段依法對國家行政事務實施科學管理?，F(xiàn)代政府系統(tǒng)包括兩大組成部分，即機構子系統(tǒng)和人員子系統(tǒng)。因此，在了解各國公務員制度之前，有必要對現(xiàn)代政府系統(tǒng)的宏觀結構及其內(nèi)在關系作一簡要分析。[重點問題]：現(xiàn)代政府的概念 現(xiàn)代政府對人事管理的要求 公務員制度 公務員制度在現(xiàn)代政府系統(tǒng)中的作用[關鍵術語]： 公務員 現(xiàn)代政府[復習思考題]： 現(xiàn)代政府系統(tǒng) 公務員制度在現(xiàn)代政府系統(tǒng)中的作用第一節(jié) 現(xiàn)代政府系統(tǒng)一、現(xiàn)代政府所謂現(xiàn)代政府，從時間上講就是指二戰(zhàn)以后的各國政府，而且主要是指各工業(yè)化國家的政府。政府職能過去主要是政治統(tǒng)治職能，現(xiàn)在則越來越以對經(jīng)濟、教育、科技、文化和社會事務的宏觀管理為主。這些都是政府管理職能擴展和強化的表現(xiàn)。法國50年代公務員的人數(shù)是110萬人左右，1978年增至200萬人。選民有權對政府進行監(jiān)督并可通過一定程序罷免政府首腦和官員:鼓勵公民參政議政。與傳統(tǒng)政府相比，現(xiàn)代政府越來越受到法律的約束，政府行為越來越被納入法制化的軌道，人治政治基本退出了歷史舞臺。二是指一個國家的中央和地方各級行政機關，如我國所說的人民政府，這是狹義上的政府概念。對于一個國家整個的政治系統(tǒng)和社會系統(tǒng)而言，政府系統(tǒng)是一個于系統(tǒng)，同時它又有自己的子系統(tǒng)。以我國為例，從宏觀上看，在橫向上有政府的各部(廳)、委、辦、局等職能部門，在縱向上有中央政府和各級地方政府?，F(xiàn)代國家的政府體制主要有四種:總統(tǒng)制，如美國、法國、俄羅斯:內(nèi)閣制，如英國、日本、加拿大。如果把機構子系統(tǒng)比作政府的骨架，那么人員子系統(tǒng)就是政府的血肉。一方面，人員的多少與素質(zhì)的高低，決定著機構運轉(zhuǎn)的效率:人員過多，就會造成機構臃腫，權貴不清，效率低下。人員子系統(tǒng)在現(xiàn)代政府管理中的功能主要體現(xiàn)在:(1)穩(wěn)定政治，鞏固政權。所謂打江山易，守江山難，關鍵因素還在于人。與政府職能的這一變化相適應，現(xiàn)代政府對政府工作人員的素質(zhì)和管理的要求也相應發(fā)生了變化，具體體現(xiàn)在:隨著政府職能的擴展，政府機構不斷增加，對政府工作人員專長和素質(zhì)的要求越來越高。二、適應現(xiàn)代政府管理方式的要求隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，現(xiàn)代政府管理的范圍日益擴大，管理的內(nèi)容日益復雜，管理的方式也日趨現(xiàn)代化。所謂政府管理方式的科學化，就是要實行一系列的科學管理原則，包括適度分權原則、精簡原則、管理幅度適當原則、審批簡便原則、完整統(tǒng)一原則、指揮統(tǒng)一原則、權責分明統(tǒng)一原則、協(xié)調(diào)合作原則等，并實行科學決策，采用科學管理手段。所謂政府管理方式的社會化，就是要求政府放下官架子，把自己看作社會的一個部分，將自己的整個后勤事務交由社會來管理，同時還要求將一部分行政職能交由社會組織來承擔，或政府與社會組織共同實施管理。公務員一詞在英語中稱為Civil Service(復數(shù))或Civil Servant(單數(shù))，即文職人員的意思。后來，中文將其譯為文官其實是指CivilSewice中的上層分子，即真正的官，并未包括中下層職員，因此該譯名不確切的。二戰(zhàn)后，日本己改稱公務員。在我國，公務員是指國家各級政府機構中除工勤人員以外的所有工作人員。在英國，文官實際上是指常任文官，即政府系統(tǒng)申常務次官以下的所有通過競爭考試錄用的工作人員。但在實際管理中，又將文官分為兩大類，一是政治任命產(chǎn)生的高級文官，二是競爭考試產(chǎn)生的職業(yè)文官。二是一般職位務員，適用公務員法，其范圍大體相當于英國的常任文官。二是適用公務員法的公務員，如中央政府機構的常任官員，相當于英國的常任文官。其國家公務員中的一般職，相當于英國的常任文官。在現(xiàn)代公務員制度中，公務員主要是指事務官，即不與內(nèi)閣共進退、經(jīng)公開考試錄用、實行常任制的政府文職工作人員。根據(jù)科學的職位分類，按照不同崗位、職務的資格條件要求選用具有相應專業(yè)才能的合適人員，可保證人盡其才、事得其人:規(guī)定考試錄用、考核、晉升、任免、辭退、獎懲和工資福利等方面的標準與程序，不因人而變，可使公務員隊伍相對穩(wěn)定，進得來、出得去、留得住、管得好。國家公務員制度嚴格要求依法行政，是政治民主化在行政執(zhí)行中的保障。同時，公務員制度也加強了人事管理本身的法制建設，對公務員依法規(guī)定其權利和義務，依法進行選拔、任用和管理，不因人而異、以權代法，有利于克服任人唯親、宗派主義、裙帶關系、封妻蔭子等用人弊端，是現(xiàn)代政府管理法制化的一個重要方面的內(nèi)容。可以保證政府管理的高效能。人被分為被管理者和專門的管理者，后者高居于社會之上，稱為統(tǒng)治者，稱為國家代表。國家公務員制度是適應資本主義政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要而逐步形成的，并且隨著現(xiàn)代管理技術的發(fā)展而不斷發(fā)展和完善起來，成為當今世界各國政府管理制度的一個主要組成部分。英國資產(chǎn)階級革命以后，由于革命的不徹底性，新