【正文】 ，就必須實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)考試。報(bào)告指出:現(xiàn)在想做官的多是庸碌無(wú)能之輩。1854午2月，兩人經(jīng)過(guò)全面調(diào)查，向國(guó)會(huì)提出了《關(guān)于重組英國(guó)文官的報(bào)告材料》，這就是著名的《諾斯科特杜威廉報(bào)告》，該報(bào)告的主要內(nèi)容是:首次提出文官的概念，主張建立一支常任文官隊(duì)伍。《麥考萊提案》受到英國(guó)議會(huì)的高度重視，為此，議會(huì)委托財(cái)政大臣格拉斯頓負(fù)責(zé)政府改革。這就是著名的《麥考萊提案》。1853年，東印度公司的特許狀期滿(mǎn)，向英國(guó)國(guó)會(huì)申請(qǐng)新的特許狀。結(jié)果，學(xué)校的教育質(zhì)量得到保證，培養(yǎng)出一批素質(zhì)較高的管理人才。從十九世紀(jì)初開(kāi)始，英國(guó)的一些特權(quán)者常安插自己的子弟去東印度公司發(fā)洋財(cái)，致使大批只知道撈錢(qián)的庸才充斥東印度公司，使公司的管理腐敗而低效。當(dāng)然，這時(shí)的常務(wù)官還主要是指官，而不包括在政府工作的普通職員。1805年，英國(guó)財(cái)政部首先設(shè)立了常務(wù)次官一職，其級(jí)別相當(dāng)于副大臣，但不與內(nèi)閣共進(jìn)退，實(shí)行常任制。這是對(duì)政務(wù)官與事務(wù)官實(shí)行分流管理的開(kāi)始。第二章 各國(guó)公務(wù)員制度的建立 [本章概要]：主要以英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本和我國(guó)為例，介紹國(guó)家公務(wù)員制度的產(chǎn)生發(fā)展過(guò)程和主要特點(diǎn)。詹科斯以節(jié)約聯(lián)合委員會(huì)的名義向國(guó)會(huì)提出報(bào)告，其中專(zhuān)門(mén)有一章論述中國(guó)的官吏制度，引起參、眾兩院議員的廣泛興趣。 當(dāng)時(shí)的西方把中國(guó)的科舉制視為機(jī)會(huì)均等的象征，一些激進(jìn)的政治家竭力主張以此為參照進(jìn)行人事制度改革。 在15701870年的300年間，英國(guó)倫敦出版的有關(guān)中國(guó)官吏制度和政治制度的書(shū)籍就達(dá)70多種，其中，《文學(xué)考試制度》、《中國(guó)札記》、《中國(guó)的歷史與現(xiàn)狀》等書(shū)，極力稱(chēng)贊中國(guó)的官吏制度和科舉制度，力主英國(guó)政府效仿。貢薩雷斯回國(guó)后，他熱烈贊揚(yáng)中國(guó)的考官制度，并將科舉制連同其他中國(guó)文化介紹到西方，使西方人開(kāi)始了解中國(guó)。 明清時(shí)期的考官制，雖然考試內(nèi)容日益僵化 (如八股取士)，但在考試制度與方法方面卻相當(dāng)完各，使我國(guó)的科舉制發(fā)展達(dá)到了頂峰。殿試不實(shí)行淘汰制，只是將考生排出名次，凡考取者皆稱(chēng)為進(jìn)士。舉人就有了做官的資格，但只能做位卑棒薄的郡學(xué)或縣學(xué)的教官。鄉(xiāng)試、會(huì)試和殿試是科舉考試的正式三試。 明清是科舉制的極盛時(shí)期，考試辦法最為完備。凡制科考試合格者，可直接授予官職。唐代科舉分為?？坪椭瓶?也叫制舉)兩類(lèi)。唐太宗時(shí)期，曾提出很多十分有價(jià)值的選人用人原則，如:為政之要，惟在得人，不避親疏，不論貴賤，唯才是舉，用人如器，各取所長(zhǎng)。隋煬帝大業(yè)年間，設(shè)立士科。窮流溯源，英國(guó)的考試制度，原來(lái)還是從中國(guó)學(xué)過(guò)去的。隨著資本主義制度的鞏固，隨著社會(huì)的發(fā)展和教育的普及，社會(huì)各階層的受教育程度不斷提高，人們參政的意識(shí)和能力也在提高，這就要求對(duì)政府系統(tǒng)中不合理的用人機(jī)制進(jìn)行改革。另外，大工業(yè)生產(chǎn)管理中的科學(xué)化有了很大發(fā)展，如泰勒制等己普遍運(yùn)用于企業(yè)的生產(chǎn)管理，這就要求政府管理也向科學(xué)化發(fā)展，要求在政府管理制度中體現(xiàn)出資本主義自由、民主、平等、競(jìng)爭(zhēng)等基本價(jià)值原則。二 政治條件19世紀(jì)以后，隨著政黨政治和選舉制度在西方各國(guó)的廣泛推行，政黨分肥制成為主要的官員任用方式。具體地說(shuō):在工業(yè)革命中發(fā)展壯大起來(lái)的工業(yè)資產(chǎn)階級(jí)和其他社會(huì)階層要求建立廉潔而有效率的政府，要求更多地參與政治事務(wù)，要求政府公職更廣泛地向全社會(huì)開(kāi)放，以適應(yīng)和維護(hù)資本主義生產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)資本主義社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展:隨著生產(chǎn)的社會(huì)化程度的提高，社會(huì)分工越來(lái)越細(xì)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展決不是哪一個(gè)企業(yè)組織所能解決得了的，要求政府實(shí)施宏觀調(diào)控:資本主義工業(yè)化生產(chǎn)的發(fā)展，要求開(kāi)展自由競(jìng)爭(zhēng)，形成統(tǒng)一開(kāi)放的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，同時(shí)還要求向國(guó)外擴(kuò)張，以推銷(xiāo)商品，掠奪資源。所以，隨著資本主義的進(jìn)一步發(fā)展，政黨分肥制越來(lái)越不能適應(yīng)政府管理的要求，一些國(guó)家開(kāi)始探索新的用人制度，逐步建立起國(guó)家公務(wù)員制度。在英國(guó)，這種情況也很?chē)?yán)重。1841年，哈里森就任總統(tǒng)后，每天接見(jiàn)的本黨的求職者多達(dá)數(shù)十人，僅在任一個(gè)多月就累死了。1829年，第七任總統(tǒng)安德魯美國(guó)憲法賦予總統(tǒng)很大的權(quán)力，可以任命各級(jí)官員，可以說(shuō)，美國(guó)總統(tǒng)在用人上的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了國(guó)會(huì)。在用人上的隨意性仍然很強(qiáng)，所不同的是現(xiàn)在執(zhí)政黨的權(quán)力不再是無(wú)限的，有了在野黨的制約。但是，政黨分肥制的弊端也是極其明顯的。所以說(shuō)，恩賜官職制是一種毫無(wú)公平與平等可言的用人制度，逐漸成為資本主義發(fā)展的障礙。1768年牛津市市長(zhǎng)曾公開(kāi)向議員們提出，誰(shuí)能付出7500英鎊，就能當(dāng)選下屆議員。一方面，它仍然是一種以人治為中心的官員任命方式，也就是說(shuō)，對(duì)官員的任命主要取決于君主的好惡和需要，有很大的隨意性，說(shuō)你行你就行不行也行，說(shuō)不行就不行行也不行。分肥制由此而得名。1829午，美國(guó)民主黨人安德魯在美國(guó)，由于從一開(kāi)始就建立了總統(tǒng)制的資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)，并且很快就形成了兩黨輪流執(zhí)政的格局，所以它在官員的任用方面從一開(kāi)始實(shí)行的就是政黨分肥制。每當(dāng)其中一個(gè)政治集團(tuán)上臺(tái)執(zhí)政后，他們就大規(guī)模的撤消另一政治集團(tuán)成員的職務(wù)，任用本集團(tuán)的成員。在君主立憲制度下，君主與議會(huì)分享國(guó)家權(quán)力，除一些重要的官員由議會(huì)任命外，一般官員仍由王室任命。[重點(diǎn)問(wèn)題]：恩賜官職制到政黨分肥制 公務(wù)員制度建立的社會(huì)歷史條件 中國(guó)科舉制度對(duì)西方建立公務(wù)員制度的影響[關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)]：恩賜官職制 政黨分肥制 科舉制[復(fù)習(xí)思考題]：恩賜官職制與政黨分肥制的弊端 科舉制對(duì)西方建立公務(wù)員制度的影響第一節(jié) 資本主義早期的官員任用制度及其弊端一、從恩賜官職制到政黨分肥制恩賜官職制是封建君主制的產(chǎn)物。(《列寧選集》第4卷，第30頁(yè))可見(jiàn)，自從國(guó)家產(chǎn)生的那一天起，就有了所謂的國(guó)家管理者，或者叫做官員或官吏，今天人們稱(chēng)之為公職人員。公務(wù)員制度保證了政府機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限的明確劃分、公務(wù)員隊(duì)伍的相對(duì)穩(wěn)定公務(wù)員素質(zhì)的優(yōu)良和不斷提高，從而為行政管理的高效能奠定了基礎(chǔ)。促進(jìn)了政府管理的科學(xué)化。公務(wù)員制度中的考試錄用、人事監(jiān)察、回避等各項(xiàng)制度都體現(xiàn)了民主、公平、平等的原則，為符合條件的公民擔(dān)任公職、直接管理國(guó)家事務(wù)提供了平等的條件，也為民主監(jiān)督和公務(wù)員維護(hù)自身的合法權(quán)益提供了法律依據(jù)。實(shí)行常任制，無(wú)過(guò)錯(cuò)不得辭退，有利于隊(duì)伍的穩(wěn)定和工作的連續(xù)性。二、公務(wù)員制度在現(xiàn)代政府系統(tǒng)中的作用公務(wù)員制度在現(xiàn)代政府系統(tǒng)中的作用主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:可以造就一支高素質(zhì)的、相對(duì)穩(wěn)定的公務(wù)員隊(duì)伍。盡管各國(guó)公務(wù)員概念的范圍寬窄不一，但基本上都是由政務(wù)類(lèi)公務(wù)員(或稱(chēng)政務(wù)官)和事務(wù)類(lèi)公務(wù)員(或稱(chēng)事務(wù)官)兩大部分組成。在日本，公務(wù)員被分為兩類(lèi)四種:一類(lèi)是國(guó)家公務(wù)員，包括中央政府、議會(huì)、法院、國(guó)有企事業(yè)單位的工作人員。我國(guó)公務(wù)員的范圍也基本上接近于這種概念，包括行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的所有通過(guò)選舉、任命、競(jìng)爭(zhēng)考試產(chǎn)生的工作人員。其職業(yè)文官的范圍大體相當(dāng)于英國(guó)的常任文官。二是中范圍劃分法，即公務(wù)員的中概念。在當(dāng)今實(shí)行公務(wù)員制度的世界各國(guó)，由于各國(guó)政府人員子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)不一樣，因此其賦予公務(wù)員概念的內(nèi)涵和外延也有所不同。在社會(huì)主義各國(guó)，過(guò)去大多使用干部一詞來(lái)指稱(chēng)政府工作人員。但因沿用已久，約定成俗，所以當(dāng)我們今天在談及英國(guó)、美國(guó)等國(guó)的公務(wù)員制度時(shí)，有時(shí)仍稱(chēng)之為文官制度。這一術(shù)語(yǔ)最早出現(xiàn)于 1854年英國(guó)財(cái)政部官員斯坦福政府管理方式的這五 化，是當(dāng)今世界各國(guó)政府管理的共同發(fā)展趨勢(shì)。實(shí)行科學(xué)決策，要求政府獲得信息要迅速準(zhǔn)確，并由有關(guān)專(zhuān)家協(xié)助分析信息、擬訂方案、分析方案。那種單純定性的、經(jīng)驗(yàn)的、傳統(tǒng)的舊管理方式越來(lái)越暴露出其盲目性和低效率，不能適應(yīng)現(xiàn)代政府管理的需要，舊的管理方式逐漸被民主化、法制化、科學(xué)化、現(xiàn)代化和社會(huì)化的新管理方式所代替。政府工作人員必須成為其職權(quán)范圍內(nèi)的專(zhuān)家和內(nèi)行。第二節(jié) 現(xiàn)代政府對(duì)人事管理的要求一、適應(yīng)現(xiàn)代政府職能發(fā)展的要求在近代及其以前，大多數(shù)國(guó)家的行政與政治功能幾乎完全合一，政府的政治性極為突出，其職能主要是實(shí)行政治統(tǒng)治，其他職能相對(duì)微弱。(2)推行政務(wù)，治理國(guó)家。人員過(guò)少，工作負(fù)擔(dān)過(guò)重，則會(huì)使機(jī)構(gòu)功能不能完全發(fā)揮。人的因素是政府系統(tǒng)中能動(dòng)的、積極的因素，所以人員子系統(tǒng)在現(xiàn)代政府系統(tǒng)中起著根本性、決定性的作用。委員會(huì)制，如瑞士:人民代表制，如前蘇聯(lián)、中國(guó)。從微觀上看，各級(jí)政府的職能部門(mén)內(nèi)部在橫向上又都由若干司、處、科等職能機(jī)構(gòu)組成，在縱向上又分為司、處、科、股等層級(jí)，從而構(gòu)成一個(gè)完整的政府網(wǎng)絡(luò)。任何政府系統(tǒng)都是由機(jī)構(gòu)于系統(tǒng)和人員子系統(tǒng)兩大部分組成。三是泛指國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他公共管理機(jī)關(guān)，這是廣義上的政府概念。實(shí)行科學(xué)化管理將現(xiàn)代科技成果應(yīng)用于政府管理實(shí)踐，是現(xiàn)代政府的又一主要特征。政府及其官員必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)等。美國(guó)1790年聯(lián)邦政府成立時(shí)僅有官員300多人，1900年增加到30萬(wàn)人，到1980年各類(lèi)公務(wù)員巴達(dá)1597萬(wàn)人。隨著機(jī)構(gòu)的增加，政府管理人員也迅速增加。政府職能的性質(zhì)，除了過(guò)去的統(tǒng)治性、防御性外，其管理性、服務(wù)性不斷加強(qiáng)。它的基本特征就是適應(yīng)各國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，運(yùn)用現(xiàn)代管理手段依法對(duì)國(guó)家行政事務(wù)實(shí)施科學(xué)管理?，F(xiàn)代政府系統(tǒng)包括兩大組成部分，即機(jī)構(gòu)子系統(tǒng)和人員子系統(tǒng)。因此，在了解各國(guó)公務(wù)員制度之前，有必要對(duì)現(xiàn)代政府系統(tǒng)的宏觀結(jié)構(gòu)及其內(nèi)在關(guān)系作一簡(jiǎn)要分析。[重點(diǎn)問(wèn)題]：現(xiàn)代政府的概念 現(xiàn)代政府對(duì)人事管理的要求 公務(wù)員制度 公務(wù)員制度在現(xiàn)代政府系統(tǒng)中的作用[關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)]： 公務(wù)員 現(xiàn)代政府[復(fù)習(xí)思考題]： 現(xiàn)代政府系統(tǒng) 公務(wù)員制度在現(xiàn)代政府系統(tǒng)中的作用第一節(jié) 現(xiàn)代政府系統(tǒng)一、現(xiàn)代政府所謂現(xiàn)代政府，從時(shí)間上講就是指二戰(zhàn)以后的各國(guó)政府，而且主要是指各工業(yè)化國(guó)家的政府。政府職能過(guò)去主要是政治統(tǒng)治職能，現(xiàn)在則越來(lái)越以對(duì)經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化和社會(huì)事務(wù)的宏觀管理為主。這些都是政府管理職能擴(kuò)展和強(qiáng)化的表現(xiàn)。法國(guó)50年代公務(wù)員的人數(shù)是110萬(wàn)人左右，1978年增至200萬(wàn)人。選民有權(quán)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督并可通過(guò)一定程序罷免政府首腦和官員:鼓勵(lì)公民參政議政。與傳統(tǒng)政府相比，現(xiàn)代政府越來(lái)越受到法律的約束，政府行為越來(lái)越被納入法制化的軌道，人治政治基本退出了歷史舞臺(tái)。二是指一個(gè)國(guó)家的中央和地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)，如我國(guó)所說(shuō)的人民政府，這是狹義上的政府概念。對(duì)于一個(gè)國(guó)家整個(gè)的政治系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)而言，政府系統(tǒng)是一個(gè)于系統(tǒng)，同時(shí)它又有自己的子系統(tǒng)。以我國(guó)為例，從宏觀上看，在橫向上有政府的各部(廳)、委、辦、局等職能部門(mén)，在縱向上有中央政府和各級(jí)地方政府?，F(xiàn)代國(guó)家的政府體制主要有四種:總統(tǒng)制，如美國(guó)、法國(guó)、俄羅斯:內(nèi)閣制，如英國(guó)、日本、加拿大。如果把機(jī)構(gòu)子系統(tǒng)比作政府的骨架，那么人員子系統(tǒng)就是政府的血肉。一方面，人員的多少與素質(zhì)的高低，決定著機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的效率:人員過(guò)多，就會(huì)造成機(jī)構(gòu)臃腫，權(quán)貴不清，效率低下。人員子系統(tǒng)在現(xiàn)代政府管理中的功能主要體現(xiàn)在:(1)穩(wěn)定政治，鞏固政權(quán)。所謂打江山易，守江山難，關(guān)鍵因素還在于人。與政府職能的這一變化相適應(yīng)，現(xiàn)代政府對(duì)政府工作人員的素質(zhì)和管理的要求也相應(yīng)發(fā)生了變化，具體體現(xiàn)在:隨著政府職能的擴(kuò)展，政府機(jī)構(gòu)不斷增加，對(duì)政府工作人員專(zhuān)長(zhǎng)和素質(zhì)的要求越來(lái)越高。二、適應(yīng)現(xiàn)代政府管理方式的要求隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，現(xiàn)代政府管理的范圍日益擴(kuò)大，管理的內(nèi)容日益復(fù)雜，管理的方式也日趨現(xiàn)代化。所謂政府管理方式的科學(xué)化，就是要實(shí)行一系列的科學(xué)管理原則，包括適度分權(quán)原則、精簡(jiǎn)原則、管理幅度適當(dāng)原則、審批簡(jiǎn)便原則、完整統(tǒng)一原則、指揮統(tǒng)一原則、權(quán)責(zé)分明統(tǒng)一原則、協(xié)調(diào)合作原則等，并實(shí)行科學(xué)決策，采用科學(xué)管理手段。所謂政府管理方式的社會(huì)化，就是要求政府放下官架子，把自己看作社會(huì)的一個(gè)部分，將自己的整個(gè)后勤事務(wù)交由社會(huì)來(lái)管理，同時(shí)還要求將一部分行政職能交由社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)，或政府與社會(huì)組織共同實(shí)施管理。公務(wù)員一詞在英語(yǔ)中稱(chēng)為Civil Service(復(fù)數(shù))或Civil Servant(單數(shù))，即文職人員的意思。后來(lái)，中文將其譯為文官其實(shí)是指CivilSewice中的上層分子，即真正的官，并未包括中下層職員，因此該譯名不確切的。二戰(zhàn)后，日本己改稱(chēng)公務(wù)員。在我國(guó)，公務(wù)員是指國(guó)家各級(jí)政府機(jī)構(gòu)中除工勤人員以外的所有工作人員。在英國(guó)，文官實(shí)際上是指常任文官，即政府系統(tǒng)申常務(wù)次官以下的所有通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)考試錄用的工作人員。但在實(shí)際管理中，又將文官分為兩大類(lèi)，一是政治任命產(chǎn)生的高級(jí)文官，二是競(jìng)爭(zhēng)考試產(chǎn)生的職業(yè)文官。二是一般職位務(wù)員，適用公務(wù)員法，其范圍大體相當(dāng)于英國(guó)的常任文官。二是適用公務(wù)員法的公務(wù)員，如中央政府機(jī)構(gòu)的常任官員，相當(dāng)于英國(guó)的常任文官。其國(guó)家公務(wù)員中的一般職，相當(dāng)于英國(guó)的常任文官。在現(xiàn)代公務(wù)員制度中，公務(wù)員主要是指事務(wù)官，即不與內(nèi)閣共進(jìn)退、經(jīng)公開(kāi)考試錄用、實(shí)行常任制的政府文職工作人員。根據(jù)科學(xué)的職位分類(lèi)，按照不同崗位、職務(wù)的資格條件要求選用具有相應(yīng)專(zhuān)業(yè)才能的合適人員，可保證人盡其才、事得其人:規(guī)定考試錄用、考核、晉升、任免、辭退、獎(jiǎng)懲和工資福利等方面的標(biāo)準(zhǔn)與程序，不因人而變，可使公務(wù)員隊(duì)伍相對(duì)穩(wěn)定，進(jìn)得來(lái)、出得去、留得住、管得好。國(guó)家公務(wù)員制度嚴(yán)格要求依法行政，是政治民主化在行政執(zhí)行中的保障。同時(shí)，公務(wù)員制度也加強(qiáng)了人事管理本身的法制建設(shè)，對(duì)公務(wù)員依法規(guī)定其權(quán)利和義務(wù)，依法進(jìn)行選拔、任用和管理，不因人而異、以權(quán)代法，有利于克服任人唯親、宗派主義、裙帶關(guān)系、封妻蔭子等用人弊端，是現(xiàn)代政府管理法制化的一個(gè)重要方面的內(nèi)容?？梢员ＷC政府管理的高效能。人被分為被管理者和專(zhuān)門(mén)的管理者，后者高居于社會(huì)之上，稱(chēng)為統(tǒng)治者，稱(chēng)為國(guó)家代表。國(guó)家公務(wù)員制度是適應(yīng)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要而逐步形成的，并且隨著現(xiàn)代管理技術(shù)的發(fā)展而不斷發(fā)展和完善起來(lái)，成為當(dāng)今世界各國(guó)政府管理制度的一個(gè)主要組成部分。英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命以后，由于革命的不徹底性，新