【正文】 機(jī)關(guān)行政行為告知瑕疵波及到被告知的行政行為合法性，受此影響的行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)有法律救濟(jì)的權(quán)利?！　。?）步驟缺損?！　。?）順序顛倒。及時(shí)告知既是行政相對(duì)人的權(quán)利，也是行使行政職權(quán)效率的要求。行政行為的告知程序是否被遵守，直接關(guān)系到行政相對(duì)人的合法權(quán)益能否獲得切實(shí)有效的保障。　　。這種情況是指，行政主體在法律文書上列的行政相對(duì)人的名稱是正確的，卻將行政行為告知給行政相對(duì)人之外的人，從而導(dǎo)致行政行為告知錯(cuò)誤。法律文書是行政行為的一種載體形式?！　?。（2）行政主體實(shí)施了某種行政行為的告知行為，但因?yàn)楦嬷袨檫`法而不產(chǎn)生告知的法律后果，稱為視為沒有告知。這里的“作出”包括行政行為已具備了成立要件和已告知行政相對(duì)人兩個(gè)要求。這種不作為有時(shí)表現(xiàn)為行政主體不是沒有實(shí)施任何行為，而是它沒有履行法律規(guī)定的行政作為義務(wù)。行政行為告知的瑕疵直接與法治行政原則相抵觸，但長(zhǎng)期以來一直受到我國(guó)行政法學(xué)的冷落。行政主體應(yīng)當(dāng)將上述內(nèi)容完整地告知行政相對(duì)人。依法定程序告知這一規(guī)則表明，如果行政主體作出的行政行為告知違反了法定程序，將對(duì)其所告知的行政行為的法律效力產(chǎn)生不利于行政主體的后果，并可成為行政相對(duì)人提起行政救濟(jì)的法定理由。依法定程序告知是指行政主體履行告知行為必須根據(jù)預(yù)設(shè)的法定程序進(jìn)行，并接受法定程序的約束。推定告知對(duì)行政主體行使行政權(quán)不言而喻會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)?shù)谋憷裕珜?duì)行政相對(duì)人來說可能是不公正的。因?yàn)?，公告在所有的告知方式中是最不利于行政相?duì)人了解行政行為的一種告知，行政主體應(yīng)當(dāng)盡可能少用。所以，為了實(shí)現(xiàn)行使行政權(quán)的目的，行政主體應(yīng)當(dāng)依法定程序?qū)⒆鞒龅男姓袨楦嬷姓鄬?duì)人。　?。ǘ┬姓袨榈母嬷　⌒姓黧w作出行政行為只有通過告知才能產(chǎn)生對(duì)行政相對(duì)人的法律效力。因?yàn)?，行政主體作為實(shí)施行政權(quán)的組織，有充分的條件了解行政程序，由行政主體因此承擔(dān)行政救濟(jì)途徑和期限的告知義務(wù)就有了法理基礎(chǔ)?！坝袡?quán)利必有救濟(jì)。但是行政相對(duì)人能否陳述意見，又取決于行政主體所提供的機(jī)會(huì)。這既是對(duì)行政相對(duì)人人格上的尊重，為行政相對(duì)人行使抗辯權(quán)提供必要的條件，也有利于行政主體正確認(rèn)定事實(shí)和適用法律?！　「鶕?jù)行政法學(xué)的一般原理，可以列入告知的行政事項(xiàng)主要有：　　?！俺绦蛐缘恼?dāng)程序概念的意思是，正式行為必須符合對(duì)個(gè)人的最低公正標(biāo)準(zhǔn)，如得到充分通知的權(quán)利和在作出裁決之前的有意義的聽證機(jī)會(huì)等。這里的“知悉”有兩種情況：（1）行政相對(duì)人確實(shí)知道被告知的行政行為，如當(dāng)場(chǎng)送交的行政處罰決定書；（2）行政相對(duì)人確實(shí)不知道被告知的行政行為，但因符法定條件而被推定為知道被告知的行政行為，如依公告程序告知行政行為?！　。ㄈ┬姓鄬?duì)人已知悉被告知的行政行為　　行政相對(duì)人作為行政行為的效力承受者，其合法的權(quán)益可能會(huì)受到行政行為的不利影響。因此，行政主體必須將行政行為的依法告知行政相對(duì)人，行政行為才能產(chǎn)生法律上的效力，才能產(chǎn)生行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)服從義務(wù)。因此，行政行為的告知也必須由行政主體作出，其他組織如替代行政主體作出告知行為，必須事先經(jīng)由行政主體委托，其他組織替代告知行為所引起的法律后果都應(yīng)由委托行政主體承擔(dān)。因此，研究行政行為告知的合法要件就有了相當(dāng)重要的法律意義。這就要求行政主體在選擇告知方法時(shí)，應(yīng)當(dāng)將所選擇的告知方法對(duì)行政相對(duì)人的不利影響減少到最低限度。行政行為告知的裁量性，是指行政主體可以根據(jù)具體情況選擇最適宜的方法實(shí)現(xiàn)告知的法律目的。這是一種不科學(xué)的法學(xué)理論。行政行為告知的程序性，是指告知作為行政主體在行政程序法上義務(wù)性行為，它與行政主體在行政實(shí)體法上作出行政行為的權(quán)力性行為相對(duì)。[1]行政行為的告知不是一個(gè)獨(dú)立的行政行為，因此，法律救濟(jì)的程序和方法與行政行為也有所不同。由此可見，行政行為告知本身并不具有獨(dú)立的法律價(jià)值，只有當(dāng)它與某一個(gè)特定的行政行為聯(lián)系起來時(shí)，才有必要將其納入行政法學(xué)研究的視野。行政程序法的基本理念是，行政相對(duì)人不再是行政主體的行政權(quán)可任意支配的客體，而是一個(gè)具有獨(dú)立利益、且不可任意支配的主體，是限制行政主體濫用職權(quán)的有效力量?！　⌒姓袨楦嬷膽椪ɡ砘A(chǔ)是行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中的主體法律地位?！　∥覀儜?yīng)當(dāng)透過現(xiàn)想看本質(zhì)，厘清兩類不同性質(zhì)的法律關(guān)系，確認(rèn)各自不同的權(quán)利義務(wù)主體，適用不同的調(diào)整方法和補(bǔ)償規(guī)則，尋求不同的法定程序和救濟(jì)途徑。筆者認(rèn)為這種表面的假象改變不了房屋拆遷、土地征用的行政法關(guān)系的固有屬性?！　≌诠怖娴男枰òǔ鞘信f城改造）征用土地，進(jìn)行房屋拆遷屬于行政征用行為，其主體是政府有關(guān)部門（通常是房屋拆遷管理部門）與房屋所有人（即被拆遷人），政府有責(zé)任安置被拆遷人并進(jìn)行房屋及土地的合理補(bǔ)償，而房屋所有人沒有選擇地應(yīng)當(dāng)將房屋出讓給政府。因此，行政拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)是行政拆遷主體政府的有關(guān)部門和被拆遷人，而不應(yīng)當(dāng)是所謂的“拆遷人”（開發(fā)商）與“被拆遷人”，2001年11月1日起實(shí)施的《城市房屋拆遷條例》將政府拆遷管理部門排除在拆遷法律關(guān)系之外的規(guī)定，將行政拆遷行為與商業(yè)開發(fā)行為混為一談，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)生活中的權(quán)責(zé)不清。筆者不贊成“讓行政權(quán)力推出拆遷領(lǐng)域”的提法，呼吁嚴(yán)格區(qū)分行政拆遷和商業(yè)拆遷，限制政府權(quán)力，規(guī)范政府行為，明確政府責(zé)任。商業(yè)拆遷具有平等性、意思自治性和等價(jià)有償性的民事法律關(guān)系屬性。　　筆者認(rèn)為，城市房屋拆遷區(qū)分為行政拆遷（或稱之為政府拆遷）和商業(yè)拆遷兩類，兩者適用的法律規(guī)則是不同的，產(chǎn)生兩類不同性質(zhì)的法律關(guān)系?！　》▽W(xué)界有人認(rèn)為，“城市房屋拆遷是指拆遷人依法對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上的房屋予以拆除，對(duì)被拆除房屋的所有人或者使用人與以遷移安置，并對(duì)被拆除房屋的所有人予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)?！　。ㄒ唬┏鞘蟹课莶疬w補(bǔ)償是行政補(bǔ)償還是民事賠償？　　根據(jù)我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》行政機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)是公共利益的判斷者，是否實(shí)行公用征收應(yīng)由行政機(jī)關(guān)決定。等等。政府應(yīng)當(dāng)對(duì)財(cái)產(chǎn)的征用給予公平的補(bǔ)償，才能真正使憲法所保障的基本人權(quán)得到尊重和維護(hù)，才能真正調(diào)整好社會(huì)整體的利益關(guān)系。其三，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，廣泛聽取公眾的意見。“公共利益”具有抽象性、不確定性和復(fù)雜性，雖然可以就判斷什么是“公共利益”形成一些一般意義的標(biāo)準(zhǔn)，但在人們觀念中認(rèn)為具有公共目的性的公共建設(shè)項(xiàng)目，在現(xiàn)實(shí)中卻并不必然都具備公共目的性。一般來說，公共利益的意義是社會(huì)價(jià)值觀的現(xiàn)存體系而定，提供公共交通、公共教育、社會(huì)保障、法律援助、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生和安全等公共產(chǎn)品的都被視為符合公共利益需要目的，但是，值得注意的是：公共目的性不能單從公共建設(shè)項(xiàng)目的一般意義上獲得，而應(yīng)該從規(guī)劃和許可建設(shè)的目的和項(xiàng)目實(shí)施的過程中去考察。以行政征用為例，行政征用的結(jié)果是公眾所受到的利益必須大于個(gè)人因行政征用而受到的損失和原本所能期望的可得利益。例如：國(guó)家為了保護(hù)老年人的利益而進(jìn)行房屋拆遷，建造社會(huì)福利院。因興辦公益事業(yè)而征用私人土地用于提供公共服務(wù)的屬于公共利益的范疇，如為國(guó)防建設(shè)、公共道路建設(shè)、興修水利、搶險(xiǎn)救災(zāi)、興辦教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等目的而征用土地。.既然“公共利益”具有如此的主觀性和不確定性，所以確立一套判斷“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)就顯得特別重要。公共利益與私人利益既具有共同性又具有獨(dú)立性。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。美國(guó)聯(lián)邦憲法第五修正案規(guī)定：“任何人不得非經(jīng)由法律正當(dāng)程序即被剝奪生命、自由和財(cái)產(chǎn)；私有財(cái)產(chǎn)不得未獲公正補(bǔ)償即遭占取。其二，這一條款具有警示立法者之功能，使其在指定由征收屬性的侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律時(shí)，明白認(rèn)知有由國(guó)庫補(bǔ)償義務(wù)的存在。德國(guó)基本法的這項(xiàng)規(guī)定允許直接以法律為公益征收，但同時(shí)規(guī)定關(guān)于征收的法律本身必須包含補(bǔ)償?shù)囊?guī)定?！　÷?lián)邦德國(guó)基本法第14條第3項(xiàng)規(guī)定：“征收惟有因‘公共福祉’所需方得為之。行政征用是以憲法保障公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)這種基本權(quán)利的存在為前提對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種限制。第二，征用的主體是“國(guó)家”?！　。ㄈ┬姓a(bǔ)償?shù)膽椃ㄒ罁?jù)　　世界上絕大多數(shù)國(guó)家（尤其是西方國(guó)家）的憲法對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)大多經(jīng)歷了從絕對(duì)保護(hù)到相對(duì)保護(hù)的演變過程，現(xiàn)代國(guó)家在肯定公民基本權(quán)利的存在及價(jià)值的同時(shí)，大多同時(shí)規(guī)定了對(duì)基本權(quán)利的限制。根據(jù)平等觀念，這種公共負(fù)擔(dān)也應(yīng)當(dāng)是平等的。國(guó)家的產(chǎn)生是個(gè)人利益讓渡的結(jié)果，國(guó)家存在的基本理由就是要保障個(gè)人自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受侵害，不論這種侵害是非法的還是合法的。英國(guó)著名法學(xué)家布萊克斯頓在《英國(guó)法釋義》中寫道：最重要的事，法律不允許對(duì)私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行哪怕是最微不足道的侵犯，即使為了整個(gè)社會(huì)的普遍利益，也決不允許。（3）性質(zhì)不同。行政補(bǔ)償與行政賠償都是行政主體對(duì)相對(duì)人損失、損害給予的救濟(jì)，但二者的性質(zhì)明顯不同：（1）前提不同。然而，行政補(bǔ)償是由于行政主體的合法行為造成的相對(duì)人權(quán)益損失或者因相對(duì)人為社會(huì)公共利益而受到的損失所給予的補(bǔ)償，他并不以行政違法或過錯(cuò)為條件。第四，補(bǔ)償?shù)姆绞蕉喾N多樣，除了財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償外，還可以在生產(chǎn)、生活、就業(yè)等方面給予妥善的安置。行政補(bǔ)償及其性質(zhì)　　行政補(bǔ)償是行政主體基于社會(huì)公共利益的需要，在管理國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的過程中，合法行使公權(quán)力的行為以及該行為的附隨效果而致使公民、法人或者其他社會(huì)組織的合法財(cái)產(chǎn)及合法權(quán)益遭受特別損害，以公平原則并通過正當(dāng)程序?qū)λ馐艿膿p害給予補(bǔ)償?shù)姆芍贫取＠秒娮余]件盜竊商業(yè)秘密案件的偵查隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)農(nóng)村的土地征用和城市房屋拆遷規(guī)?？涨埃c土地征用或者房屋拆遷唇齒相連的補(bǔ)償問題以及由此而引發(fā)的補(bǔ)償糾紛等社會(huì)問題已經(jīng)引起各級(jí)政府和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)及其理論　?。ㄒ唬┑谌?，補(bǔ)償?shù)脑瓌t是公平補(bǔ)償?！　?duì)于如何界定行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)的問題，目前學(xué)界大多從行政責(zé)任的角度來論及，將其與行政賠償一起歸入到行政責(zé)任的范疇，認(rèn)為行政補(bǔ)償是一種特殊的行政法責(zé)任。因此，筆者認(rèn)為，行政補(bǔ)償是一種具體行政行為，將其歸入到行政行為的范疇更為合理。行政補(bǔ)償主要是為了保障相對(duì)人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)而對(duì)相對(duì)人損失的合理補(bǔ)償；而行政賠償則主要是為了對(duì)行政違法侵權(quán)行為進(jìn)行懲戒。自近代以來，啟蒙思想家對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要性給予很高的評(píng)價(jià)：認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是人類社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力，財(cái)產(chǎn)得到了保護(hù)，自由、社會(huì)秩序以及其他一切基本價(jià)值才能得到保障。國(guó)家不是神的造物，國(guó)家是一種社會(huì)契約。公民既然是公共權(quán)力的實(shí)際享有者，也應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公共負(fù)擔(dān)的承擔(dān)者。這就是公共負(fù)擔(dān)平等原則在行政補(bǔ)償問題上的體現(xiàn)。“公共利益”是個(gè)抽象概念，應(yīng)當(dāng)確立一定的判斷標(biāo)準(zhǔn)（本文擬專題加以討論）。第三，征用要給予被征用人公平補(bǔ)償?！弊苑▏?guó)《人權(quán)宣言》以來，世界各國(guó)大都在憲法中規(guī)定了政府的征用補(bǔ)償責(zé)任。從而使財(cái)產(chǎn)權(quán)的存續(xù)性之保障轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值之保障。”國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。公共利益與私人利益是相對(duì)應(yīng)的概念，但與私人利益并不截然對(duì)立?！　　肮怖妗笔莻€(gè)抽象概念，是主體對(duì)客體所作的價(jià)值判斷，具有主觀性，其概念抽象，內(nèi)容不明確，表現(xiàn)為利益內(nèi)容的不確定性和“受損對(duì)象”的不確定性　　第二，以是否屬于公益事業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)。這里的“多數(shù)人的共同利益”并不表明少數(shù)人的權(quán)益就一定不能成為公共利益，相反的，有些少數(shù)人的權(quán)益保障卻體現(xiàn)了根本的公共利益和社會(huì)利益?！　〉谒?，以效益大于損害為標(biāo)準(zhǔn)。　　第五，以是否合乎公共目的性為標(biāo)準(zhǔn)。其二，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行事前調(diào)查和專家論證。其六，依法定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行公平補(bǔ)償。一是通過行政裁決方式解決拆遷人與被拆遷人之間的民事糾紛；二是通過行政復(fù)議審查行政行為的合法性和合理性；三是通過行政訴訟程序保障公民和法人的合法權(quán)益的切實(shí)實(shí)現(xiàn)。而應(yīng)當(dāng)明確政府責(zé)任，規(guī)范政府行為，加強(qiáng)程序控制?！　∪?、行政補(bǔ)償法律關(guān)系分析以城市房屋拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系為例　　任何法律關(guān)系都是具體的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，為了便于分析，本文以城市房屋拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系為例展開分析。然后由拆遷認(rèn)識(shí)是拆遷行為，并與被拆遷人就補(bǔ)償?shù)姆绞?、補(bǔ)償?shù)臄?shù)額等具體事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商，并按協(xié)議給予補(bǔ)償?！　?shí)務(wù)界甚至有人提出：讓行政權(quán)力盡快退出拆遷領(lǐng)域，讓拆遷糾紛在民事范圍里自己解決，立即廢除和禁止行政拆遷的規(guī)定和行為，并認(rèn)為“這才是治本之舉”。商業(yè)拆遷實(shí)質(zhì)上拆遷人是通過自由買賣而收購(gòu)?fù)恋氐男袨椤烧咧g的法律關(guān)系失衡，造成了拆遷法律關(guān)系的混亂，這種拆遷模式之下弊病叢生、漏洞百出。土地征用是國(guó)家基于公益需要行使公權(quán)力強(qiáng)制取得私有土地的政府行為，土地征用權(quán)只能由國(guó)家（一般由政府代表）所