【正文】 ，作用的邊界又是什么。由此可見，因為改造資金數(shù)額巨大，城中村必將是一個循序漸進(jìn)的過程。 以前進(jìn)村為例，該村改造的建設(shè)成本包括五大部分：還建住宅建設(shè)費、還 建住戶超出面積重置補(bǔ)償費、拆除住宅重置補(bǔ)償費、企業(yè)收購費和保留村灣整治費用。城市的不斷發(fā)展導(dǎo) 21 致了城中村資產(chǎn)日漸增長。首先，村民的文化素質(zhì)不高導(dǎo)致其就業(yè)面很窄，市場競爭力低下。通過改造，大部分人獲得了一筆可觀的補(bǔ)償金，有的還能夠獲得長期穩(wěn)定的分紅。長期以來村民依靠的是出租經(jīng)濟(jì)，習(xí)慣了穩(wěn) 20 定、保險的做法，而缺乏經(jīng)營意識。對村民身份的界定一般是以戶口為依據(jù)進(jìn)行的，但是一方面，某些村干部由于思想作怪，以權(quán)謀私，在對待男女、性別， 老幼等問題上不能做到客觀、 公正。 其次，城中村是以血緣、宗族為紐帶聚居而成的熟人社會，通過拆遷還建，村民將改變現(xiàn)在獨門獨戶的居住形態(tài)，甚至面臨分散居住。 首先，法制觀念十分淡薄。 (三）村民個人方面存在的問題 在都市文化的沖擊下，城中村村民的觀念也不斷發(fā)生改變。 另一方面，改制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)壓力增大。 — 方面，城中村改造并不是一朝一夕的事情，存在較長的過渡期。 如鄧甲村現(xiàn)有 總用地面積 公頃，其中規(guī)劃控制用地為 公頃，可利用地為 公頃。 ，不利于改造實施 17 從整體上看，武漢市城中村的改造是以村為單位安排各類用地，這樣做的好處是便于操作，節(jié)約了協(xié)調(diào)的成本，有助于城中村改 造的推進(jìn)；不利的一面是難以形成土地的綜合開發(fā)利用，不利于與周邊環(huán)境的協(xié)調(diào)開發(fā)建設(shè)，容易形成新一輪的 “ 城中村 ”現(xiàn)象。如果承認(rèn)了其合法性，則搶建風(fēng)氣勢必更重。 （ 2）產(chǎn)權(quán)不清 城中村大量違法建筑的存在為拆遷帶來一定的難度。拆遷是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是城市規(guī)劃區(qū)外，其法律意義是不同的。如果不能從根本上解決弱勢群體生存的問題，這些外來人口還會在城市中尋找適 合他們經(jīng)濟(jì)條件的住房，從而在城市發(fā)展的邊緣地帶形成新的城中村。因此，城中村改造必定對這些人的居住、工作產(chǎn)生重大影響。這 類人在城中村的住房一般較為寬敞，居住環(huán)境和條件也相對好些。一類是居住在城中村、工作在城中村外的人口。大量外來人口正好為這一矛盾的緩解提供了可能性的轉(zhuǎn)機(jī)。從長遠(yuǎn)來看，這部分房屋也有可能會在市場上流通，從而對城市住房結(jié) 構(gòu)造成一定的影響，這和當(dāng)前國家對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策也是相違背的。該地塊與武漢豪宅項目 —— 世茂錦繡長江相隔不遠(yuǎn)，土地價值并沒有顯現(xiàn)出來。這就意味著房地產(chǎn)市場存在需求的泡沫性，一旦開發(fā)商做出盲目樂觀的預(yù)期和決策，就極有可能導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫的出現(xiàn)。《武漢新區(qū)總體規(guī)劃（ 2020— 2020)》規(guī)定其用地性質(zhì)為工業(yè)用地、文化娛樂業(yè)用地、商業(yè)金融業(yè)用地和綠地等。因此，改造的所應(yīng)遵循的法律、法規(guī)很多，僅城中村綜合改造規(guī)劃的規(guī)劃依據(jù)就高達(dá)十多種。 城市國土部門和規(guī)劃部門是城中村改造中的 兩個重要職能部 12 門。因此，協(xié)調(diào)者難以進(jìn)行全面把握。 城中村綜合改造工作包括集體經(jīng)濟(jì)組織改制、農(nóng)業(yè)戶口改登為居民戶口、撤銷村委會組建居委會、村改居人員的就業(yè)和社會保障、村和村民的土地房產(chǎn)處置及建設(shè)規(guī)劃管理等。 三、漢陽區(qū)城中村改造中存在的問題 (一）政府方面存在的問題 政府在城中村改造中占據(jù)著不可替代的主導(dǎo)地位，不論是改制，還是改造都離不開政府的政策引導(dǎo)、審批、監(jiān)督和調(diào)節(jié)。從總體的實施情況來看，集體經(jīng)濟(jì)實力雄厚，人口構(gòu)成簡單的城中村改制進(jìn)行的相對順利。在改制過程中，村民戶籍變更、組建社區(qū)居民委員會、計劃生育政策的執(zhí)行都是比較容易的事情。目標(biāo)任務(wù)是：促進(jìn)城中村集體經(jīng)濟(jì)的管理模式轉(zhuǎn)變，使其成為符合 社會主義的市場經(jīng)濟(jì)體制和現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)；改革戶籍管理制度，將城中村村民農(nóng)業(yè)戶口改登為城市居民戶口；依法撤銷村居民委員會組建社區(qū)居民委員會；逐步將城中村改登為城市居民戶口的人員納入城市社會保障體系；依法將城中村的集體土地轉(zhuǎn)變 為國有土地；按城市規(guī)劃和建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)及要求，改善城中村的公共設(shè)施，建設(shè)文明社區(qū)；按照城市管理規(guī)范要求，提升城市整體功能。其中，地理位置和人口是主要的因素。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城中村農(nóng)民已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式。城中村經(jīng)濟(jì)的新一輪發(fā)展源自城市化帶來的城中村土地大幅升值和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。漢陽區(qū)還擁有目前已經(jīng)成熟的鐘家商圈和人氣漸旺的王家灣商業(yè)圈，在積聚效應(yīng)外，拉動了城中村的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。漢陽區(qū)及其周邊分布有武 漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、漢陽經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)、黃金口工業(yè)園、洲頭工業(yè)園以及眾多的鄉(xiāng)、村級的工業(yè)園區(qū)。以漢陽大道為例，其兩側(cè)就分布有鐵橋村 、五里墩村 、漢橋村、十 里 鋪村、燎原村、磨山村等十幾個城中村。由于農(nóng)用地有 %的土地是水面，扣除水體后的農(nóng)用地僅占土地總面積的 %，因此其主要地類是建設(shè)用地，其次是農(nóng)業(yè)用地，未利用地很少。作為人類最主要的聚居地和經(jīng)濟(jì)活動中心，城市可持續(xù)發(fā)展直接關(guān)系到人類可持續(xù)發(fā)展。 1987 年世界環(huán)境與發(fā)展委員會（ WCED)正式提出了 “ 可持續(xù)發(fā)展 ” 的概念，自 此，可持續(xù)發(fā)展不僅成為經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、地理學(xué)等學(xué)科研究的焦點，而且成為指導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本原則，被運用到人類社會各個領(lǐng)域。企業(yè)是對市場的替代，即通過組織行為來代替價格機(jī)制配置企業(yè)內(nèi)部資本 ， 以降低市場交易費用。按照以上理論，這段時期正處于從 “ 起始階段 ” 向 “ 加速階段 ”過渡的轉(zhuǎn)軌時期，也就是 “ 城市病 ” 高發(fā)時期。根據(jù)這一理論，一個國家或地區(qū)在城市化發(fā)展過程在經(jīng)過第一個拐點之后將會出現(xiàn)一個城鎮(zhèn)人口比例高速增長的時期。 武漢市對城中村的界定是這樣的：城中村是指《武漢市土地利用總體規(guī)劃主城建設(shè)用地控制范圍圖（ 1997— 2020 年 )》確定的城市建設(shè)發(fā)展預(yù)留地范圍內(nèi)，因國家建設(shè)征用土地后僅剩少量農(nóng)用地、農(nóng)民不能靠耕種土地維持生產(chǎn)生活且基本被城市包圍的行政 村。 (2)從土地的所有權(quán)屬來看，城中村的土地是集體所有制而非國家所有，這一點是城中村的核心特征之一，也是城中村問題的核心所在。最后，從協(xié)調(diào)改造各方利 益、完善失地農(nóng)民的社會保障、拓展改造資金籌措渠道等方面，對完善漢陽區(qū)城中村改造提出了較為系統(tǒng)且操作性強(qiáng)的對策和建議。首先，結(jié)合各地城中村改造實踐，對城中村相關(guān)概念做出了界定，梳理了城中村改造的相關(guān)理論。國內(nèi)多個城市都先后啟動了城中村改造工作。近年來 ， 城中村在建筑、規(guī)劃、管理、治安、消防等方面暴露出了很多問題，引起了政府、學(xué)者和社會各界的廣泛關(guān)注。選取武漢市漢陽區(qū)城中村作為研究對象，是基于漢陽區(qū)作為武漢三鎮(zhèn)之一 ，區(qū)域內(nèi)城中村類型豐富，且改造工作走在武漢市前列 ， 其面臨的問題具有較強(qiáng)的代表性。進(jìn)而針對城中村改造中存在的問題從利益博弈、可持續(xù)發(fā)展、政府失靈等方面進(jìn)行了深層次的 2 原因分析。城中村有著豐富內(nèi)涵，但是歸納起來，城中村的內(nèi)涵至少應(yīng)包括以下幾方面： (1)從地域空間范圍上來 看，城中村應(yīng)該在城市總體發(fā)展規(guī)劃所劃定的城市范圍之內(nèi)。 (5)從生活方式上來看，伴隨著職業(yè)轉(zhuǎn)變、收入提高和城市文化熏染，村民的生活方式逐漸遠(yuǎn)離傳 統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會模式，城市化傾向越來越明顯。 (二）相關(guān)理論基礎(chǔ) 城中村概 念的提出是與城市發(fā)展及城市化進(jìn)程有著密切的聯(lián)系，根據(jù)美國學(xué)者諾瑟姆（ R. M. Northam)的觀點，一個國家或地區(qū)的城市人口占總?cè)丝诒戎氐淖兓^程可以概括為一條稍被拉平的 “S” 形曲線 , — 個國家或地區(qū)城市化的進(jìn)程分成 3 個階段：（ 1)城市化發(fā)展水平較低的起始階段；（ 2)城市化進(jìn)程的加速階 4 段；（ 3) 城市化進(jìn)程的后期階段。從 1980 年以來的 20 多年間，我國城鎮(zhèn)化速度明顯加快，城市化水平已從 1978 年的 17. 9%提高到 2020 年末的 44%。當(dāng)制度非均衡出現(xiàn)以后，制度就可能被創(chuàng)新，產(chǎn)權(quán)會得到修正。 科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)容簡要地說就是：全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展?？沙掷m(xù)發(fā)展是當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家共同追求的理想模式，它是指 在不斷提高人們生活 質(zhì)量和環(huán)境承受能力的同時，既滿足人們當(dāng)前的需要，但又不損害下一代生存和發(fā)展的需要，以最小的自然消耗取得最大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。漢陽區(qū)土地總面積為 平方公里，其中農(nóng)用地 公頃，占全區(qū)土地面積的 %,建設(shè)用地 公頃，占 %,未利用地 公頃，占 %。 漢陽區(qū)城中村 主 要以漢陽大道、鸚鵡 大 道、龍陽 大 道、濱江大道、城市二環(huán)線、三環(huán)線等交通十線為軸分布。 (2)沿城市工業(yè)點、商圈分布 城市對外擴(kuò)展中總是伴隨有大型工業(yè)園區(qū)的建設(shè)。值得注意的是，由于土地獲得的廉價性，加上產(chǎn)業(yè)安排上合理，導(dǎo)致工業(yè)園區(qū)內(nèi)的土地浪費現(xiàn)象十分嚴(yán)重。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的城中村都有過大興企業(yè)的歷史，經(jīng)濟(jì)也一度出現(xiàn)了跳躍式的增長，但是由于種種原因，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級企業(yè)都先后紛紛倒閉，致使城中村經(jīng)濟(jì)面臨負(fù)債 8 危機(jī)。 在村民方面，其經(jīng)濟(jì)收入也發(fā)生了顯著變化。 此外，不同城中村之間在經(jīng)濟(jì)實力上也表現(xiàn)出了較大的差異性。 9 武漢市城中村綜合改造的原則是：依法行政，有情操作，改制先行、改造跟進(jìn)，統(tǒng)籌兼顧，屬地管理。 (1)改制情況 改制工作包括集體經(jīng)濟(jì)組織改制、村民戶籍變更、撤銷村民委員會組建社區(qū)居民委員會、勞動就業(yè)和社會保障以及計劃生育等內(nèi)容。由于每個村的具體情況不一樣，所以改制的進(jìn)度也不一致。目前，漢陽區(qū)完成改造規(guī)劃編制的有鐵橋村、鸚鵡村、前進(jìn)村、十里鋪村、江堤村、龍陽村、陶家?guī)X村、漢城村、燎原村、漢江村和磨山村等 11 個村，其中，僅十里鋪村（一期 )、鸚鵡村和鐵橋村 3 個村進(jìn)行了土地掛牌出讓。武漢市城中村改造政策借鑒了各地的先進(jìn)經(jīng)驗，并結(jié)合自身情況進(jìn)行了一定的完善，但是仍舊存在一些問 11 題。由于城中村綜合改造在不同階段的工作重點不一樣，涉及的 相關(guān)部門及其所隸屬的系統(tǒng)也不一樣。市城中村綜合改造領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將審查批準(zhǔn)的批復(fù)下達(dá)相關(guān)區(qū)，抄送市相關(guān)部門和市專項工作專班。 由于城中村改造不僅對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展產(chǎn)生一定的影響，而且對整個城市的發(fā)展都有影響?！段錆h市中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃（ 1998— 2020)》規(guī)定用地性質(zhì)為市場用地、旅館業(yè)用地、村鎮(zhèn)建設(shè)用地和綠地等。事實上，面臨居高的房價和不高的補(bǔ)償款， 很多人并不會做出購買商品房的決定，他們或是到偏遠(yuǎn)的郊區(qū)去繼續(xù) “ 種房 ” ，或是到尚未改造的城中村及舊城區(qū)租住。而就 在同年 9 月份的一次拍賣的同片區(qū)地塊，樓面價達(dá)到 3712元 /平方米。此外，為了方便城中村改造的順利實施，滿足村民的需求，在還建房設(shè)計上多以大戶型為主。隨著城市居民物質(zhì)文化水平的不斷提高，對于某些強(qiáng)度大、報酬低的工作或是臟、累、險的工種，城里人不愿意去做，以至于某些行業(yè)出現(xiàn)了勞動力短缺的結(jié)構(gòu)性矛盾。 城中村人口的流動情況可按居住和工作的處所分為兩類。收入較高的部分白領(lǐng)大都因為剛剛工作不久，很多是畢業(yè)不久的大學(xué)生，既沒有足夠的積蓄購買商品房，又沒有在城中村外找到合適的住房，雖然他們不喜歡城中村的出租房，但也只能暫時居住在城中村內(nèi)。他們以城中村作為謀生的主要場所，除非改變生計，他是城中村的忠實居住者。武漢市城中村改造也并未在政策上對流動人口做出合理的安排。目前還沒有一個獨立完整的集體土地上的房屋拆遷安置補(bǔ)