【正文】 關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》要求嚴(yán)格規(guī)范確認(rèn)宅基地的使用權(quán)主體。按規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)擁有宅基地使用權(quán)的情形僅僅限于通過(guò)行政審批獲得的宅基地，而通過(guò)繼承或者購(gòu)買而取得的或者原有祖宅使用的情形，大多數(shù)面積都會(huì)超過(guò)當(dāng)?shù)厥〖?jí)人民政府規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)調(diào)查，在農(nóng)村中未經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)而異地建房的現(xiàn)象普遍存在，其中大多屬于政策性安置，特別是上世紀(jì)6070年代安置的，現(xiàn)在確權(quán)登記再要求履行此程序，已經(jīng)很不現(xiàn)實(shí)而且沒(méi)有必要。我們認(rèn)為非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋的條件就完全滿足物權(quán)法的要求，房屋產(chǎn)權(quán)有無(wú)變化并不影響其合法性，再經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告實(shí)屬不必要，而且在法理上也沒(méi)有正當(dāng)性。我們認(rèn)為第一、二種情形規(guī)定具有合理性和可操作性，而第三種情形的規(guī)定，在實(shí)踐中很難落實(shí)。這種權(quán)屬結(jié)構(gòu)基本沿襲了原人民公社體制下“三級(jí)所有”的框架，體現(xiàn)了對(duì)人民公社所有制關(guān)系的路徑依賴。我國(guó)現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三級(jí)“農(nóng)民集體”所有，但卻沒(méi)有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則；沒(méi)有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒(méi)有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。因?yàn)椤稗r(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的、沒(méi)有法律人格意義的集合群體。從《民法通則》的規(guī)定來(lái)看，“農(nóng)民集體”并不是一個(gè)獨(dú)立的民事主體形態(tài)。二者的混淆也是造成集體土地所有權(quán)不清的原因之一。村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全的，可以由村民委員會(huì)代為申請(qǐng)登記、保管土地權(quán)利證書?！兑庖姟芬?guī)定，對(duì)于“撤村建居”后，未征收的原集體土地，只調(diào)查統(tǒng)計(jì)，不登記發(fā)證；調(diào)查統(tǒng)計(jì)時(shí)在新建單位名稱后載明原農(nóng)民集體名稱?！俺反褰ň印焙蟮牟簧倬用裎瘑T會(huì)換屆選舉還是按照《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行，村民并沒(méi)有享受到城市居民的各種社會(huì)待遇。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體不僅僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的范圍，還應(yīng)該將其外延擴(kuò)大至所有依據(jù)《物權(quán)法》、《土地承包經(jīng)營(yíng)法》等相關(guān)法律和政策依法從事農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)的自然人、法人和非法人組織。上世紀(jì)70年代末包產(chǎn)到戶的制度改革，打破了僵化的人民公社制度，逐步確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包、統(tǒng)分結(jié)合的經(jīng)營(yíng)體制，形成了農(nóng)戶、國(guó)家和集體之間的合約關(guān)系。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)自1984年以來(lái)中央下發(fā)了多個(gè)文件，頒布了有關(guān)法律，特別是《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》，在法律層面上不僅允許承包權(quán)的自愿流轉(zhuǎn)，而且形成了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則。集體經(jīng)濟(jì)組織只能充當(dāng)中介服務(wù)的角色，不能收取地租，只能收取一定的服務(wù)費(fèi)用。目前，在農(nóng)民無(wú)法主動(dòng)割斷與土地關(guān)系的情況下，土地流轉(zhuǎn)的絕大部分只能以短期出租方式流轉(zhuǎn)，無(wú)疑形成土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的高昂制度費(fèi)用。但是，應(yīng)明確規(guī)定租地企業(yè)不得將所租土地用于非農(nóng)開發(fā)，嚴(yán)禁企業(yè)囤地進(jìn)行土地投機(jī)的行為。2010年中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，加快制定具體辦法，確保農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變；全面落實(shí)承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)范圍；加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》，加快構(gòu)建農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的調(diào)解仲裁體系。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)方案大家都十分關(guān)心如何設(shè)計(jì)農(nóng)村土地確權(quán)的最佳方案。雖然有學(xué)者呼吁農(nóng)村少地和無(wú)地的人口在某些地方占有一定的比例，如果不適當(dāng)調(diào)整人口與土地的關(guān)系，有可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定現(xiàn)象的發(fā)生。第二階段，社會(huì)主義改造初期，農(nóng)村土地仍然由農(nóng)民私有。第四階段，1980年代至1998年出臺(tái)新的《土地管理法》。第五階段，1998年出臺(tái)的新《土地管理法》至今，禁止宅基地流轉(zhuǎn)和拒絕非農(nóng)村集體成員取得。出于保護(hù)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的考慮，社會(huì)上要求允許農(nóng)村宅基地上市流轉(zhuǎn)的呼聲十分強(qiáng)烈，一些地方適應(yīng)潮流積極地進(jìn)行了宅基地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。為此，國(guó)務(wù)院多次下發(fā)文件予以制止，在一定程度上遏制了農(nóng)村出租、買賣宅基地的勢(shì)頭。農(nóng)村宅基地私下交易屢禁不止，說(shuō)明其具有客觀必然性和合理性，農(nóng)民、交易人和政府都能獲得利益，有助于實(shí)現(xiàn)土地資源財(cái)產(chǎn)化、資本化，體現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)宅基地及其房屋財(cái)產(chǎn)價(jià)值的追求。我國(guó)法律規(guī)定農(nóng)村宅基地只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而不能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的居民、單位。社會(huì)發(fā)展需要的倒逼，使農(nóng)村宅基地制度變革已經(jīng)刻不容緩。農(nóng)村集體土地所有權(quán)證包括了“林權(quán)證”、“草原證”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證”等，它相當(dāng)于身份證，其他證相當(dāng)于“工作證”。此階段的工作主要有：成立機(jī)構(gòu)、宣傳發(fā)動(dòng)、組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、權(quán)屬資料整理，編制工作方案，收集有關(guān)法律法規(guī)和政策文件。（二）發(fā)布通告階段。（三）提出申請(qǐng)及申報(bào)飛地階段。因省里正準(zhǔn)備研究出臺(tái)農(nóng)民宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)的有關(guān)規(guī)定，所以這塊工作先放后一步，先完成集體土地所有權(quán)證的發(fā)證工作，待省里的規(guī)定出臺(tái)后，再全面鋪開這兩個(gè)項(xiàng)工作。(2)按調(diào)查計(jì)劃，向調(diào)查宗地相鄰單位發(fā)送指界通知，組織進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查指界。(4)對(duì)有爭(zhēng)議的界線，能調(diào)解的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解，不能現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解的，雙方填寫《爭(zhēng)議緣由書》存檔。(6)作業(yè)技術(shù)隊(duì)伍主要利用第二次土地調(diào)查的成果資料，采用影像判讀、航測(cè)成圖與實(shí)地測(cè)量相結(jié)合的技術(shù)路線，開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)調(diào)查，建制鎮(zhèn)調(diào)查和村莊調(diào)查，從而進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證。土地確權(quán)應(yīng)盡可能全面考慮各方利益，在有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和土地可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上，化解矛盾，解決爭(zhēng)議。①初審：審核申請(qǐng)書、申請(qǐng)登記項(xiàng)目、權(quán)屬證明、調(diào)查結(jié)果等，提出確認(rèn)情 況及初步意見。公告時(shí)間為1530天。（八）資料歸檔階段。各自的工作職責(zé)主要是：技術(shù)單位的職責(zé)：地籍權(quán)屬調(diào)查，影像底圖判讀，實(shí)地測(cè)繪勘丈，宗地制圖，面積量算，分類匯總，表格填寫，收集資料，建立數(shù)據(jù)庫(kù)等。在坳里鄉(xiāng)的試點(diǎn)工作也是一個(gè)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，探討解決問(wèn)題，為我市全面鋪開此項(xiàng)工作積累經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)過(guò)程，因此，需要在座的同志們從思想上引起高度重視，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，緊密配合，做到合理安排，環(huán)環(huán)相扣，相信在坳里的試點(diǎn)工作一定會(huì)在取得經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)按時(shí)保質(zhì)完成各項(xiàng)任務(wù)。（三）農(nóng)戶指認(rèn)測(cè)繪公司憑借上一輪工作底圖農(nóng)田，和社區(qū)居民組隊(duì)長(zhǎng)一起逐戶指認(rèn)地塊，對(duì)于農(nóng)戶不認(rèn)可的權(quán)屬登記信息進(jìn)行擱置，對(duì)認(rèn)可的田塊由原承包責(zé)任人進(jìn)行簽字按指紋確認(rèn)，為 下一步公示打下基礎(chǔ)。（四）農(nóng)民的心理因素不能忽略。二、XXX村土地承包確權(quán)工作開展情況XXX村土地承包確權(quán)外業(yè)調(diào)查及制圖等工作由XXX具體負(fù)責(zé)。四是承包方申請(qǐng)變更戶主的，填寫承包方代表變更申請(qǐng)書（一式一份），有村上領(lǐng)導(dǎo)審核后加蓋村委會(huì)蓋章作作為依據(jù)并同步變更圖表一致，收集變更后的承包方身份證及戶口簿等資料，更新該戶的信息文件夾。對(duì)公示中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)行糾錯(cuò)改正后準(zhǔn)備第二輪公示。六是對(duì)新增加的承包方地塊進(jìn)行確認(rèn)登記續(xù)大號(hào)、填表、收集相關(guān)信息資料、做到圖上標(biāo)注與電子版一致。2015年11月航拍的最新影像成圖，影像質(zhì)檢已經(jīng)報(bào)送省地理信息中心等待質(zhì)量鑒定。二是部分居民實(shí)際種植土地面積大于登記面積，希望借助新一輪確權(quán)登記增加惠農(nóng)補(bǔ)貼，拒絕簽字。（二）權(quán)屬爭(zhēng)議解決不到位，由于上代人承包土地，加上近年征地補(bǔ)償?shù)睦骝?qū)動(dòng)，大家認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題的重要性，所以在權(quán)屬問(wèn)題上出現(xiàn)了爭(zhēng)議，拒絕簽字。前階段我社區(qū)土地確權(quán)登記工作基本做法和存在的問(wèn)題反映如下：一、主要工作做法：（一）成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)社區(qū)成立了以孫書記為組長(zhǎng)，其他人為成員的土地確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極配合測(cè)量隊(duì)等工作。市集體土地發(fā)證辦公室：組織協(xié)調(diào)，宣傳培訓(xùn)，權(quán)屬調(diào)處，權(quán)屬審核，制作發(fā)證，資料整理，自查初檢，申請(qǐng)驗(yàn)收，匯總上報(bào)，總結(jié)表彰等。以井岡山市為單位對(duì)確權(quán)登記發(fā)證工作進(jìn)行自查、初檢，合格后由吉安市級(jí)組織技術(shù)人員進(jìn)行核查，合格后，以吉安市為單位，申請(qǐng)省級(jí)驗(yàn)收。注冊(cè)登記：權(quán)屬資料和調(diào)查成果通過(guò)審核進(jìn)行公告，公告期滿無(wú)異議后，填寫好土地登記審批表，外業(yè)調(diào)查人員簽署初審意見，縣（市）國(guó)土局簽署審核意見報(bào)縣政府批準(zhǔn)，頒布土地證書：經(jīng)縣人民政府批準(zhǔn)后，土地所有權(quán)證以宗地為單位填寫，并載明宗地座落位置，四至界址和土地面積。（六）公示公告階段。外業(yè)調(diào)查組和帶路指界人是這一階段工作的關(guān)鍵，必須落實(shí)好。土地權(quán)利歸屬的確定，既要根據(jù)當(dāng)時(shí)的歷史條件和政策，又要充分考慮當(dāng)前土地使用的實(shí)際狀況。(5)缺席指界或指界人無(wú)故不簽字蓋章的，從調(diào)查之日起15日內(nèi)不提出重新劃界申請(qǐng)的，地籍調(diào)查界址確認(rèn)表和宗地界線以另一方所指界線為準(zhǔn)。(3)在調(diào)查每一宗土地權(quán)屬和界址時(shí)，外業(yè)調(diào)查組提前送達(dá)指界通知書，本村代表和鄰村代表都要按通知書規(guī)定的時(shí)間到實(shí)地進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指界，外業(yè)調(diào)查組的工作人員現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查和地籍測(cè)量。（四）地籍調(diào)查階段。(2)村小組長(zhǎng)到鄉(xiāng)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證辦公室領(lǐng)取土地登記申請(qǐng)書（制作統(tǒng)一表格），填好后連同相關(guān)資料，一并提交到鄉(xiāng)“三權(quán)”發(fā)證辦公室，時(shí)間定在12月20日前提交。通告的內(nèi)容包括土地登記區(qū)的劃分、土地登記的期限、收件地點(diǎn)、申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提交的相關(guān)文件材料，以及需要通告的其他事項(xiàng)。市集體土地發(fā)證辦公室收集：涉及國(guó)土部門（土地詳查等資料）、林業(yè)部門（林權(quán)制度改革成果資料）、農(nóng)業(yè)部門（農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證有關(guān)資料)、民政部門（行政勘界成果資料），水利部門（水域及水利設(shè)施的有關(guān)資料）規(guī)劃部門（鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）新農(nóng)村規(guī)劃資料和有關(guān)農(nóng)村測(cè)繪成果）等等。整個(gè)過(guò)程是個(gè)復(fù)雜而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪^(guò)程，是一個(gè)依法依規(guī)相互配合的過(guò)程，要使整個(gè)過(guò)程完成順利，必須環(huán)環(huán)緊扣，不僅要講究依 法依規(guī)，而且還要講究程序到位。具體建議步驟如下：第一，首先對(duì)農(nóng)民合法擁有的宅基地、房屋給予確權(quán)登記發(fā)證，做到產(chǎn)權(quán)明晰；第二，制訂農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法，設(shè)定限制條件，建立健全宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)益保障機(jī)制，規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)程序，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，出臺(tái)農(nóng)村集體建設(shè)用地級(jí)差收益分配辦法；第三，地方政府和主管部門應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理，設(shè)立集體建設(shè)用地交易場(chǎng)所，協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)糾紛，保障農(nóng)民利益。這種限制，實(shí)際上是剝奪了農(nóng)民作為房屋所有權(quán)人的收益權(quán)和處分權(quán)，也違背了現(xiàn)代物權(quán)制度的價(jià)值觀念。城鎮(zhèn)居民商品房可以作為商品在市場(chǎng)上流通交易，而農(nóng)民合法擁有的農(nóng)宅因宅基地不能流轉(zhuǎn)而無(wú)法作為真正意義上的資產(chǎn)進(jìn)入交易市場(chǎng)，明顯體現(xiàn)出城鄉(xiāng)差距與分割的歧視性。盡管多年來(lái)國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列禁止農(nóng)村宅基地向本集體以外單位和個(gè)人流轉(zhuǎn)的規(guī)定，但收效甚微，屢禁不止。農(nóng)村宅基地與房屋買賣在現(xiàn)實(shí)生活中已大量發(fā)生，但由于缺少相應(yīng)的法律政策支持，一直是一個(gè)“禁區(qū)”，也是當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和土地管理制度改革的焦點(diǎn)。但是，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)并沒(méi)有因?yàn)榉傻南拗菩砸?guī)定而停下來(lái)，相反隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，私下流轉(zhuǎn)、灰色交易愈演愈烈。原國(guó)家土地管理局文件和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》對(duì)此也有明確規(guī)定。第三階段，高級(jí)合作社、人民公社化時(shí)期，確立了農(nóng)村土地集體所有制。（二）宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證及其流轉(zhuǎn)問(wèn)題農(nóng)村宅基地權(quán)利狀態(tài)的歷史演變過(guò)程。農(nóng)戶享有原始承包土地的占有、使用、收益、處分（包括轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、抵押、繼承）等各類物權(quán)權(quán)利，但不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英介紹，2007年在上海、浙江、湖南、湖北、四川、安徽、重慶、吉林和遼寧進(jìn)行的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)1994年的二輪延包、1997年的土地延包完善，和2003年的《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施和落實(shí)，農(nóng)民與土地的承包關(guān)系進(jìn)一步穩(wěn)定和長(zhǎng)期化；到2007年，各省市已頒發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》的戶數(shù)占總農(nóng)戶數(shù)比例分別為：四川92%，重慶95%，湖南86%，湖北95%，黑龍江98%，遼寧98%，%，%。如此，土地的流轉(zhuǎn)、集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)就自會(huì)水到渠成、瓜熟蒂落地健康發(fā)展。若缺乏這樣的條件，不顧農(nóng)民的意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和集中土地，這樣的所謂土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，與歷史上的土地兼并沒(méi)什么兩樣。堅(jiān)持走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，就必須發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。十七屆三中全會(huì)在強(qiáng)調(diào)既定的流轉(zhuǎn)基本原則以外，提出要搭建土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，建立土地流轉(zhuǎn)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的管理，實(shí)際上對(duì)于今后土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，各級(jí)主體所扮演的角色和市場(chǎng)的形成機(jī)制作了很明確的規(guī)范。農(nóng)村土地家庭承包制度成為一個(gè)基本的經(jīng)營(yíng)制度，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)戶和地塊的對(duì)應(yīng)關(guān)系。根據(jù)上述規(guī)定，結(jié)合近期的政策，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以界定為，依法從事農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自然人、法人和非法人組織，通過(guò)承包、流轉(zhuǎn)等方式對(duì)所承包的土地進(jìn)行占有、使用、受益和有限處分的用益物權(quán)。四、土地確權(quán)登記發(fā)證詳論與確權(quán)方案（一）關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念與土地承包制度和期限《物權(quán)法》第124條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。現(xiàn)實(shí)中大量的“撤村建居”沒(méi)有履行必要的法定程序，只憑地方政府的文件而為之?！兑庖姟芬?guī)定，涉及依法“合村并組”的，“合村并組”后土地所有權(quán)主體保持不變的，仍然確權(quán)給原農(nóng)民集體；“合村并組”后土地所有權(quán)主體發(fā)生變化、并得到絕大多數(shù)村民認(rèn)可的，履行集體土地所有權(quán)變更的法定程序后，按照變化后的主體確定集體土地所有權(quán)，并在土地登記簿和土地證書上備注各原農(nóng)民集體的土地面積。這沒(méi)有跳出既有規(guī)定的籓籬，對(duì)于真正還權(quán)于農(nóng)民，確實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益起不到多少作用?！洞迕裎瘑T