【正文】 行政執(zhí)法的發(fā)展經(jīng)歷了從人治到法治的過(guò)程，然而反對(duì)人治并不是排除行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)，只是反對(duì)人治中的任性、專(zhuān)橫、自私自利等因素。隨著現(xiàn)代行政范圍的不斷擴(kuò)大，要求法律對(duì)現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系的變化反應(yīng)快速，面對(duì)這種狀況，必然要求行政機(jī)關(guān)具有自由裁量權(quán)，在法律尚未規(guī)范的新的社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)時(shí)進(jìn)行管理。（四）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在是我國(guó)立法技術(shù)局限性的需要 我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊、人口眾多的大國(guó)，各個(gè)地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展很不平衡，生活方式、社會(huì)習(xí)俗也有很大差別，法律法規(guī)所調(diào)整的各種社會(huì)關(guān)系在不同地區(qū)有不同程度的區(qū)別，對(duì)各種情況也不可能概括完善，羅列窮盡。①行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中所享有的自由裁量權(quán)與公眾利益直接相關(guān)，基于行政執(zhí)法自由裁量權(quán)本身的特點(diǎn)，其也最容易被濫用。行政機(jī)關(guān)是社會(huì)的強(qiáng)制機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)資源具有壟斷性，不僅掌握著社會(huì)的有形的物質(zhì)資源如資金、土地、外匯儲(chǔ)備等，還掌握著各種抽象的、非物質(zhì)資源如權(quán)力、機(jī)會(huì)等。原河北省國(guó)稅局貪官局長(zhǎng)李真說(shuō)過(guò):“你在商界需要權(quán)力支持，我在官場(chǎng)需要經(jīng)濟(jì)支持，我支持你賺錢(qián)，你支持我從政。轉(zhuǎn)引自：《權(quán)力腐敗與權(quán)力制約》［M］法律出版社，1997年第342頁(yè)。只要存在著行政執(zhí)法自由裁量就存在著“自由”的空間，沒(méi)有行政執(zhí)法自由裁量權(quán)也無(wú)所謂“自由”，正所謂“皮之不存，毛將焉附”。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是為了適應(yīng)客觀(guān)形勢(shì)的需要，由歷史選擇的結(jié)果。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)“自由”空間的存在為行政執(zhí)法主體尋租提供了更隱蔽的遮蓋，增加了行政執(zhí)法自由裁量失信的便利，使行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用具有外在的欺騙性和虛偽性，容易逃脫法律的追究。新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和公共選擇理論都承認(rèn)人是“理性經(jīng)濟(jì)人”，① 司久貴：《行政自由裁量權(quán)若干問(wèn)題探討》，《行政法學(xué)研究》［J］中央編譯出版社，2002?！俺Ｈ思炔荒芡耆F性，雖最好的人們(賢良)也難免有熱情。行政執(zhí)法人員擔(dān)任公職，具有雙重性格，即個(gè)人利益的追求者和公共利益的代表者。正如戴維斯所說(shuō)的“裁量權(quán)就像斧子一樣，當(dāng)正確使用的時(shí)是一件工具，但它也可能是作為傷害或謀殺的武器。雖然行政執(zhí)法中不乏道德崇高者，但這些也絕非危言聳聽(tīng)，自由裁量中部分執(zhí)法者的徇私舞弊、濫用職權(quán)、設(shè)租自肥如“污水定律”一般，使很多人自愿非自愿地陷入腐敗的泥淖中，積淀成為一種極深的政治文化心理，由于行政相對(duì)人一方處于劣勢(shì)地位，毫無(wú)抵抗能力，這些非法行為很容易成為一種現(xiàn)象，一種“司空見(jiàn)慣”的現(xiàn)象。它主要表現(xiàn)為行政執(zhí)法人員假公濟(jì)私、公報(bào)私仇、以權(quán)謀私以及種種不廉潔的動(dòng)機(jī)。由于濫用職權(quán)是一種目的違法，確定法律目的和具體行政行為目的方面難度較大，特別是對(duì)行使職權(quán)的目的難以取證。立法的一條重要原則就是合理和公正的原則。但從保護(hù)公共利益出發(fā)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)積極主動(dòng)地去履行職責(zé)，如由于行政機(jī)關(guān)對(duì)一些錄像、網(wǎng)吧以及娛樂(lè)場(chǎng)所等公共場(chǎng)所疏于管理，致使許多人特別是一些青少年在這些場(chǎng)所接觸了不健康的內(nèi)容，造成十分嚴(yán)重的危害后果。四、行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的正確把握由于現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政管理內(nèi)容日益豐富和廣泛，行政權(quán)力不斷擴(kuò)張已是歷史的必然，但自由裁量權(quán)絕對(duì)不是一種無(wú)限制的權(quán)力。它只能是一定范圍內(nèi)選擇行為的權(quán)力，超出了法定限度就是濫用。① 威廉正確行使行政自由裁量權(quán)需采取的五項(xiàng)措施是： 1．加強(qiáng)立法控制從行政法律規(guī)范的內(nèi)容上說(shuō)，在立法時(shí)，就應(yīng)對(duì)自由裁量權(quán)的法定幅度、運(yùn)用的范圍、事實(shí)要件的確定標(biāo)準(zhǔn)等做科學(xué)的規(guī)定，盡量縮小范圍，明確標(biāo)準(zhǔn)，防止彈性太大，操作起來(lái)不易適度把握。所以，加快程序立法乃是有效抑制自由裁量權(quán)、提高執(zhí)法質(zhì)量的重要途徑之一。自由裁量權(quán)來(lái)自于立法授權(quán)，所以授權(quán)法的目的應(yīng)盡可能地明確、具體，并且立法授權(quán)的種類(lèi)、幅度應(yīng)盡可能具體、明確，不宜過(guò)寬，否則既給濫用者提供機(jī)會(huì)和借口，也不便于執(zhí)法人員正確選擇適用。2．深化體制改革，強(qiáng)化執(zhí)法職能第一，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高執(zhí)法水平。政府的職能是進(jìn)行宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理，不是去當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的小老板、董事長(zhǎng)。3．加強(qiáng)程序方面的控制行政執(zhí)法自由裁量行為機(jī)動(dòng)、靈活，其規(guī)定要避免形式化、僵硬化，但同時(shí)必須符合公正標(biāo)準(zhǔn)且兼顧效率性。這是一部完整的、統(tǒng)一的行政機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定。因此,制定一部完整的《行政程序法》 10 已經(jīng)成為時(shí)代的需要,成為當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為以合理性原則為標(biāo)準(zhǔn)，一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為以合法性原則為標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于一般的行政不當(dāng)行為，在我國(guó)法院是無(wú)權(quán)審查的。從審查原則來(lái)看，在我國(guó)對(duì)行政自由裁量權(quán)的司法控制應(yīng)堅(jiān)持合法性審查為原則。正如美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第701節(jié)和第706節(jié)的規(guī)定一樣，行政自由裁量行為被排除在司法審查之外，而法院又有權(quán)取消專(zhuān)橫、反復(fù)無(wú)常、濫用自由裁量權(quán)的或其他的不符合法律的行為。5．提高執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)① 龔祥瑞．比較憲法與行政法［M］．北京：法律出版社，1985。要提高執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)可以從以下幾個(gè)方面入手：首先，采取公平人才竟?fàn)帣C(jī)制，嚴(yán)格按公務(wù)員條件錄用執(zhí)法人員。其次，加強(qiáng)執(zhí)法崗位培訓(xùn)。第五篇：淺論行政自由裁量權(quán)的法律控制依法行政是現(xiàn)代國(guó)家普遍奉行的法治原則。行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分,是行政主體基于行政目的,就職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng),在法律、法規(guī)的范圍和幅度內(nèi)做出具體行政行為的自行決定權(quán),即對(duì)行為范圍、方式、種類(lèi)、時(shí)限等的選擇權(quán)。”現(xiàn)代社會(huì)需要能動(dòng)的行政,而能動(dòng)的行政必須有自由裁量權(quán)。二、行政自由裁量權(quán)的特點(diǎn)及其負(fù)面影響行政自由裁量權(quán)在實(shí)際運(yùn)用中表現(xiàn)為以下幾個(gè)特點(diǎn)：（1）自由裁量權(quán)是一種選擇權(quán)。行政自由裁量權(quán)是行政主體履行職能所必需的，自由裁量權(quán)的合理存在并不意味著這種權(quán)力能被合理地運(yùn)用。行政自由裁量權(quán)在實(shí)際運(yùn)作中產(chǎn)生的負(fù)面影響主要表現(xiàn)為：?？陀^(guān)濫用比較明顯，表現(xiàn)為與憲法原則和有關(guān)的法律原則相背離。三是考慮了不相關(guān)因素。主觀(guān)濫用具有一定的隱蔽性，不易被人們發(fā)覺(jué)，所以應(yīng)該在主觀(guān)濫用方面下力氣預(yù)防。由于行政主體及其工作人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)或多或少地帶有一定的主觀(guān)性,這樣,法律法規(guī)對(duì)自由裁量權(quán)規(guī)定的條款彈性越大,行政人員利用自由裁量權(quán)謀取私利的可能性就越大,在工作中就會(huì)出現(xiàn)濫用職權(quán)、假公濟(jì)私、武斷專(zhuān)橫等腐敗現(xiàn)象。四是情勢(shì)所致的偏差。主觀(guān)濫用可以概括為以下四種情況：一是違反比例性、適度性和必要性原則。自由裁量的濫用是指行政權(quán)的行使主體不遵守為行政自由裁量權(quán)所規(guī)定的有關(guān)的法律限制而實(shí)施行政違法行為。它一方面適應(yīng)了行政權(quán)高效行使的特點(diǎn)，在法律無(wú)法達(dá)到的地帶通過(guò)權(quán)力行使者的自由裁量實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正與效率；另一方面它也為權(quán)力行使者改變自由裁量的價(jià)值取向，變自由裁量為“自私裁量”提供了可能。（3）在行政管理實(shí)踐中，行政主體作出自由裁量行政行為時(shí)，可以在不違反法律目的和超出法定范圍的前提下，自由決定行政行為的內(nèi)容、程序和方法。從立法技術(shù)上看,有限的法律只能做出一些較原則的規(guī)定,做出可供選擇的措施和上下活動(dòng)的幅度。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,社會(huì)生活日趨復(fù)雜,行政管理的范圍不斷擴(kuò)大,行政主體不僅要對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行管理,而且要主動(dòng)為社會(huì)謀福利,再加上行政管理的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性不斷增強(qiáng),從而使越來(lái)越多的行政事務(wù)需要行政主體能審時(shí)度勢(shì),權(quán)衡輕重,根據(jù)客觀(guān)實(shí)際的情況和自己的靈活判斷加以處理,以避免行政主體在復(fù)雜多變的問(wèn)題面前束手無(wú)策,坐失良機(jī)。因此，制約控制行政自由裁量權(quán)是依法行政的關(guān)鍵。但是在行政法治實(shí)踐中,嚴(yán)格意義上的依法行政并不存在。通過(guò)學(xué)習(xí)法律知識(shí)、管理知識(shí)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)及執(zhí)法技術(shù)，使執(zhí)法人員素質(zhì)得到全面提升，使之在行使自由裁量權(quán)時(shí)能夠正確選擇行為程序，準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)要件，適當(dāng)掌握?qǐng)?zhí)法幅度，熟練依據(jù)法律法規(guī)作出公正、合理的行政行為，保證行政執(zhí)法的高質(zhì)量。對(duì)于政治素質(zhì)低、業(yè)務(wù)水平差，確實(shí)不適合執(zhí)法工作的人員應(yīng)堅(jiān)決調(diào)離或下崗，對(duì)以不正當(dāng)途徑進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍的不符合條件人員堅(jiān)決清除。因此，加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),提高執(zhí)法水平，是當(dāng)前比較艱巨的一項(xiàng)任務(wù)。也就是說(shuō)，只有對(duì)于違法的自由裁量行為，法院才有監(jiān)督的權(quán)力，對(duì)于不當(dāng)?shù)淖杂刹昧啃袨?，法院則不具有監(jiān)督的權(quán)力。法院之所以可以審查行政機(jī)關(guān)的行政自由裁量行為，就是因?yàn)樵撔袨槭チ俗杂刹昧啃袨楸旧淼男再|(zhì)而轉(zhuǎn)化成為違法行為?！边@個(gè)規(guī)定也就決定了在我國(guó)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)是合法性審查。筆者認(rèn)為，這種觀(guān)點(diǎn)為把所有的行政自由裁量行為視為行政不當(dāng)行為，從而主張對(duì)該類(lèi)行為以合理性原則為審查標(biāo)準(zhǔn)是不恰當(dāng)?shù)摹Ｕ缯材肥俊軤栐凇墩撐募分兴f(shuō)的：“凡主張授予政權(quán)的一切理由亦即主張?jiān)O(shè)立保障以防止①濫用政權(quán)的理由。由于我國(guó)還沒(méi)有制定出統(tǒng)一的《行政程序法》,這使得我國(guó)的行政程序不統(tǒng)一,很多重要的執(zhí)法領(lǐng)域尚缺乏程序規(guī)范,使得行政行為人根本不重視行政程序。立法可以根據(jù)法律目的和行政自由裁量權(quán)所要實(shí)現(xiàn)的效果，規(guī)定一個(gè)與之相適應(yīng)的、合理的程序，以行為程序來(lái)規(guī)范行政自由裁量行為。因而政企必須分開(kāi)，政府與經(jīng)濟(jì)實(shí)體堅(jiān)決脫鉤。第二，改革體制，理順關(guān)系。其內(nèi)容主要有，根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則并結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治安實(shí)際情況，將法律規(guī)定的行政處罰自由裁量空間理性分割為若干裁量格次，確保處罰種類(lèi)、量罰幅度與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度相當(dāng)；重點(diǎn)在于防止輕錯(cuò)重罰、重錯(cuò)輕罰，明確規(guī)定了對(duì)違法行為人 9 處以勞教、拘留的違法行為所達(dá)到的程度和具備的嚴(yán)重情節(jié)，對(duì)輕微違法行為不能處以較高數(shù)額罰款，防止執(zhí)法受利益驅(qū)動(dòng)。我國(guó)的行政立法由于受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，行政執(zhí)法的法律、法規(guī)主要是為相對(duì)人設(shè)定義務(wù)性規(guī)范和禁止性規(guī)范，這樣會(huì)使自由裁量權(quán)更加膨脹。另一方面需要盡快完善行政程序立法，行政程序是行政行為的法定規(guī)則，是行政執(zhí)法公正合理的必要前提。行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)遵循五個(gè)原則：(1)必須符合立法目的；(2)必須依法進(jìn)行，即只能在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使；(3)行使自由裁量權(quán)必須合理公正；(4)不能超越行政機(jī)關(guān)的職權(quán)；(5)必須符合法定程序。從行政管理的實(shí)質(zhì)看，最終目的是要?jiǎng)?chuàng)造良好的社會(huì)秩序，保障社會(huì)成員合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。它應(yīng)該是法定的和固定的，而不是獨(dú)斷的、模糊的、幻想的，它必須在所限制的范圍內(nèi)行使。如《行政處罰法》中的聽(tīng)證程序，僅在42條的第2項(xiàng)中規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)在舉行聽(tīng)證前7天通知當(dāng)事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)”，但對(duì)在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)要舉行聽(tīng)證卻沒(méi)有明確的規(guī)定。如果行政處罰顯失公正，就是違背了國(guó)家意志,即不符合立法本意，這實(shí)質(zhì)上是濫用自由裁量權(quán)的又一表現(xiàn)形式。行政處罰因超越合理性而顯失公正所謂顯失公正是指行政處罰的實(shí)施明顯違反了公正、合理的原則，表現(xiàn)出明顯不適當(dāng)、不合理。在司法實(shí)踐中，判斷行政行為是否構(gòu)成濫用行政處罰權(quán)，其實(shí)際操作是十分困難的。Kenneth Kulp Davis, Dictionary Justice: A Preliminary Inquiry, Baton Rouge: Louisiana State University Press, 基于相關(guān)及不相關(guān)因素的考慮濫用行政處罰權(quán)行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)的時(shí)候，對(duì)于相關(guān)因素不考慮，而對(duì)于不相關(guān)的因素又加以考慮，會(huì)造成自由裁量權(quán)的濫用，表現(xiàn)在行政執(zhí)法的實(shí)踐中就是濫用行政處罰權(quán)，這是行政機(jī)關(guān)不正確地行使自由裁量權(quán)的最典型表現(xiàn)。法律雖然可以限制人的弱點(diǎn)，但法律是由有人性弱點(diǎn)的人來(lái)行使的。權(quán)力并不等于真理和良知，掌握權(quán)力的人，并不必然具有超人的智慧，面對(duì)自我利益的事，總不免要在一定程度上傾于自我利益的保護(hù)，他們的性格特點(diǎn)和政治表現(xiàn)會(huì)直接影響到民眾的信任。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，人類(lèi)的一切行動(dòng)都是基于利益的需要而做出的策略選擇。這種觀(guān)念在政治領(lǐng)域同樣適用，政治領(lǐng)域中權(quán)力和物質(zhì)交換的腐敗行徑正好說(shuō)明了這一點(diǎn)。從行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的主體來(lái)看行政執(zhí)法自由裁量權(quán)掌握在“非完美”的行政執(zhí)法主體手中。因此 “當(dāng)行政行為人濫用自由裁量權(quán)時(shí)，我們無(wú)法對(duì)其糾正，①原因是他們并未超越法律字面規(guī)定的權(quán)限”。由于主體認(rèn)識(shí)的非至上性和認(rèn)識(shí)客體的無(wú)限性，法律不可能詳盡完備，涵蓋現(xiàn)實(shí)和預(yù)見(jiàn)未來(lái)所有的事務(wù)，使所有的行政裁量行為都能有法可依。（2）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)與生俱來(lái)的“自由”空間“自由”的特征是行政執(zhí)法裁量權(quán)的屬性特征，行政執(zhí)法裁量權(quán)因其而特別。③亨廷頓說(shuō)過(guò)，腐敗就是權(quán)力和金錢(qián)的交易。各個(gè)利益主體希望盡一切方式追逐資源，但社會(huì)資源是有限的?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”。行行政執(zhí)法。（三）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的存在是提高行政效率的需要行政執(zhí)法的范圍非常廣泛，這就要求行政機(jī)關(guān)所擁有的行政權(quán)必須適應(yīng)發(fā)展變化、紛繁復(fù)雜的各種具體情況。這種人治源于法律的授權(quán)而不是對(duì)法律的破壞，是法治的一個(gè)補(bǔ)充形式。由“最好政府管最少事”轉(zhuǎn)變到“最①好政府行最多服務(wù)”。行政權(quán)涉及的范圍不斷擴(kuò)大，行政執(zhí)法的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性不斷加強(qiáng)，使得越來(lái)越多的行政事務(wù)需要行政執(zhí)法人員根據(jù)客觀(guān)實(shí)際情況和自己的經(jīng)驗(yàn)判斷進(jìn)行靈活處理。而現(xiàn)代社會(huì)瞬息萬(wàn)變、變遷迅速，行政事務(wù)繁雜，“積極行政”要求現(xiàn)代行政增加職能，兼顧民主和效率，對(duì)社會(huì)進(jìn)行干預(yù)，以有效調(diào)整社會(huì)生活，維持正常秩序?！弊杂刹昧繖?quán)的濫用是因?yàn)閾碛凶杂刹昧繖?quán)的行政執(zhí)法者在某種情況下所作出的裁量