【正文】 ，都是規(guī)定林業(yè)部門如何按照怎樣比例對違法違規(guī)林農(nóng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰，卻沒有對這些經(jīng)濟(jì)處罰收入的去向做出規(guī)定。例如，在采伐上 ，無論是商品林，還是生態(tài)林，林權(quán)所有者都沒有自由決定的權(quán)力；在林地的占用上，林權(quán)所有者更沒有說話的權(quán)利，而是由地方官員說了算，要征用誰的就征用誰的，林地林木補(bǔ)償愿意給多少就給多少，甚至還可以分文不給，如果有誰提出異議，輕則被扣上“阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的帽子，重則追究“有關(guān)”責(zé)任。這突出表現(xiàn)在《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》對森林資源的定義上。 這個(gè)定義導(dǎo)致的主要直接結(jié)果，一是在林業(yè)調(diào)查規(guī)劃中，從來沒有將森林內(nèi)的巖石裸露地、濕地、道路、河流等重要森林生態(tài)因子納入自己的調(diào)查范圍，并將其剔除為非林業(yè)用地，致使這部分重要資源的流失，不少單位和個(gè)人無償占有和無節(jié)制地使用這部分寶貴的森林資源，并導(dǎo)致其它森林資源遭到嚴(yán)重破壞。例如，目前所有的林業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目中，都是孤立地就工程項(xiàng)目建設(shè)而建設(shè)，沒有同當(dāng)?shù)氐钠渌こ添?xiàng)目（如脫貧致富工程、人口計(jì)劃控制工程、水利工程、農(nóng)田建設(shè)工程、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展工程、交通工程、文化建設(shè)工程）建設(shè)結(jié)合起來，致使林業(yè)工程建設(shè)施工難度很大，工程質(zhì)量低，水分多，林業(yè)項(xiàng)目工程腐敗現(xiàn)象普遍存在。有的觀點(diǎn)認(rèn)為，如果沒有獵殺野生動(dòng)物、挖掘野生植物的行為存在 ，市場上沒有這些產(chǎn)品，消費(fèi)者自然就不會(huì)消費(fèi)這些產(chǎn)品，因此，處罰的當(dāng)然應(yīng)該是生產(chǎn)者和經(jīng)營者。同樣的原因，在盜伐濫伐林木處罰上，對盜伐濫伐 者與經(jīng)營者施以不同等的處罰也是不合理的。在珍稀動(dòng)植物保護(hù)上，我國有關(guān)法律規(guī)定，市場上不得自由銷售這類產(chǎn)品，消費(fèi)者可以明確知道這些產(chǎn)品是非法產(chǎn)品，而消費(fèi)者消費(fèi)了這些非法的產(chǎn)品，當(dāng)然應(yīng)該接受相應(yīng)的法律處罰。森林法律法規(guī)個(gè)別條款有欠嚴(yán)謹(jǐn)。在這一條中，涉及到三個(gè)問題：一是護(hù)林公約有沒有法律效力問題。森林法上明確講了護(hù)林員有制止權(quán)，但是，這個(gè)制止權(quán)范圍有多大，所有森林法律法規(guī)沒有再作解釋或規(guī)定?，F(xiàn)在不少集體林區(qū)缺少護(hù)林員，究其原因就是沒有護(hù)林經(jīng)費(fèi)，護(hù)林員工資無法兌現(xiàn)，而林業(yè)部門自己征收的林業(yè)基金，也多用于自己的辦公支出或者用于發(fā)工資，根本無力支付護(hù)林員工資。 ②措詞欠規(guī)范。林木，包括樹木和竹子。例如，在森林法的法律責(zé)任中，有許多關(guān)于給違法者處以某某價(jià)值若干倍的罰款，這其中的價(jià)值估算，應(yīng)該予以明確。 由于受各種頹廢的、奢侈的消費(fèi)觀影響，一些畸形的消費(fèi)文化影響著森林產(chǎn)品消費(fèi)市場，包括消費(fèi)各種樁景、野生植物、外來觀賞植物、珍稀野生動(dòng)物、過度包裝等等。盲目引進(jìn)境外觀賞植物，一方面可能造成這種物種的入侵，造成巨的大的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)損失，例如加拿大一枝黃花的入侵就是如此；另一方面，寄生在這種植物上的其它有害生物也隨著入侵，例如蔗扁蛾、美國白蛾、椰心葉甲等的入侵就是如此。 其次，借分類經(jīng)營之機(jī)，將現(xiàn)有企業(yè)與原投資或主管單位徹底剝離，實(shí)現(xiàn)真正的“政企分家”，放開企業(yè)手腳，把其推向市場。從而把林業(yè)建設(shè)成為高度發(fā)達(dá)的大生態(tài)產(chǎn)業(yè)。 （ 2）加強(qiáng)林業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。 轉(zhuǎn)變管理理念，樹立效能意識 轉(zhuǎn)變管理理念，樹立效能意識，首先要從加大森林文化建設(shè)入手，提高林業(yè)職工的服務(wù)和自律意識，形成良好的職業(yè)道德和奮發(fā)向上、勤勞拼搏的林業(yè)團(tuán)隊(duì)精神。 （ 2）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)林業(yè)意識，提高林業(yè)政治地位。 創(chuàng)新林業(yè)管理方式，引進(jìn)競爭機(jī)制 積極引入市場機(jī)制，創(chuàng)新林業(yè)管理方式，在組織內(nèi)部建立節(jié)約成本和提高效益的激勵(lì)機(jī)制。林業(yè)質(zhì)量建設(shè)，核心就是林業(yè)工作的質(zhì)量建設(shè)。有且只有這樣，才能切實(shí)抓好林業(yè)質(zhì)量建設(shè)。 ，轉(zhuǎn)變職能 撤銷檢查站、森林公安派出所和非重點(diǎn)林區(qū)林業(yè)站，林業(yè)站按照流域合理設(shè)置，重點(diǎn)林區(qū)縣設(shè)置一個(gè)森林公 安機(jī)構(gòu)。 縣級以上的林業(yè)部門，也應(yīng)該圍繞著兩塊進(jìn)行機(jī)構(gòu)重組，撤并有關(guān)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行職能轉(zhuǎn)換。 由于目前農(nóng)村大多數(shù)青壯勞力外出打工，再加上林區(qū)人煙稀少，林業(yè)突發(fā)事件沒有足夠的勞力進(jìn)行應(yīng)急處理，從而貽誤戰(zhàn)機(jī)，小的森林災(zāi)害釀成大的森林災(zāi)害，建立森林安全警察隊(duì)伍 ，顯得極為重要。 （ 2）改革考評結(jié)合的職稱評定方式，將林業(yè)職稱評定方式改為按照崗位進(jìn)行全國統(tǒng)一考試。 所有林業(yè)崗位招聘，一律公開進(jìn)行，招聘時(shí)，嚴(yán)格把關(guān)，做到寧缺勿濫。如果要進(jìn)入縣級以上林業(yè)部門，必須在獲得相應(yīng)的職稱同時(shí)，還要通過統(tǒng)一招聘考試，擇優(yōu)錄用。 林業(yè)繼續(xù)教育的內(nèi)容，必須是最新的林業(yè)科研成果或動(dòng)態(tài)，教學(xué)內(nèi)容由全國統(tǒng)一核定，隨時(shí)更新。 （ 1）加大現(xiàn)代媒體（電視、互聯(lián)網(wǎng)）宣傳力度，讓公眾了解林業(yè)，關(guān)心林業(yè)，參與林業(yè)。 積極運(yùn)用高新技術(shù)，建設(shè)現(xiàn)代化林業(yè)（科技方面） 將當(dāng)今先進(jìn)的生物技術(shù)、信息技術(shù)等高新技術(shù)及時(shí)地應(yīng)用到林業(yè)生產(chǎn)中去，發(fā)展先進(jìn)的林業(yè)生產(chǎn)力，全面提高林業(yè)發(fā)展速度，實(shí)現(xiàn)林業(yè)現(xiàn)代化。 （ 2）加大林業(yè)軟科學(xué)研究力度，尤其是森林文化、林業(yè)建設(shè)理論、林業(yè)行政理論、生態(tài)監(jiān)督理論和森林生態(tài)測算體系和測算方法以及林業(yè)史的研究，為提高林業(yè)能力提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。 （ 4）大力推廣高新技術(shù)， 發(fā)展高效精準(zhǔn)林業(yè)。因?yàn)?，在林業(yè)硬科學(xué)上，許多新的東西還在民間、還在大自然，等待我們?nèi)グl(fā)現(xiàn)、去研究。 （ 2）在森林法中加入科學(xué)的森林定義，在森林法中增加和諧發(fā)展的有關(guān)內(nèi)容，在林業(yè)建設(shè)中實(shí)現(xiàn)“資源共享，適時(shí)協(xié)同，按需生產(chǎn)，和諧共榮”、“政府扶持，人人參與”和“山清水秀，鳥語花香”的目標(biāo)，并將林業(yè)建設(shè)的方針修改為：實(shí)行以營林為基礎(chǔ)，普遍護(hù)林，大力造林，以生態(tài)建設(shè)為主，全社會(huì)共同參與，發(fā)展和諧林業(yè)的方針。因此，森林法有必要加上對特權(quán)階層間接破壞森林資源行為的懲處內(nèi)容。例如松材線蟲病的預(yù)防，其實(shí)完全是可以控制的，然而，短短二十余年，現(xiàn)在已經(jīng)遍布我國東南大部分省市，這其中主要原因除了檢疫失職外，還有一個(gè)重要原因就是沒有追究造成擴(kuò)散的單位和個(gè)人的法律責(zé)任。我們現(xiàn)在正在準(zhǔn)備砍伐大量現(xiàn)有森林，來發(fā)展速生工業(yè)原料林，且不說這會(huì)不會(huì)帶來我們所期盼的經(jīng)濟(jì)效益。其二，也是關(guān)鍵的，就是節(jié)約資源，也就是要大力遏制辦公用紙用量，禁止印刷廣告而改用 電子廣告，清理垃圾報(bào)刊改用電子發(fā)行，禁止過度包裝，減少一次性用具生產(chǎn)，提高林產(chǎn)品使用率，大力回收廢舊林產(chǎn)品再利用（如廢舊木材、一次性木筷、紙杯等回收利用）。 （ 2）組織專門人力，搶救保護(hù)瀕臨滅絕的傳統(tǒng)森林文化。 （ 4）加強(qiáng)森林精神研究和教育工作，讓我們林業(yè)人具有堅(jiān)定的森林精神，道德高尚，行為文明規(guī)范。由于我國森林文化工作還是個(gè)空白，近期內(nèi)要想出品較高水平的森林文化作品，恐怕還很困難。 純森林精神文化方面 （ 1）組織現(xiàn)有人力，開展森林文化研究、教育、宣傳工作。這些，我們接受的慘痛教訓(xùn)太多太多了。［ 28， 30， 31］ 20 （ 5）在森林法中加入節(jié)約森林資源、懲處浪費(fèi)森林資源行為的內(nèi)容。 （ 4）在林業(yè)執(zhí)法上，我國森林資源目前面臨兩大災(zāi)害：一是政府招商引資的破壞。這一點(diǎn)，突出表現(xiàn)在消費(fèi)珍稀野生動(dòng)植物上。林業(yè)軟科學(xué)也一樣。 （ 5）利用信息技術(shù)，大力研究推廣高效的林業(yè)信息管理技術(shù)、先進(jìn)的林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)技術(shù)、快速高效精確的生態(tài)和森林監(jiān)測技術(shù)，積極發(fā)展數(shù)字林業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)林業(yè)管理信息化，為依法治林和發(fā)展發(fā)達(dá)林業(yè)提供強(qiáng)有力的科學(xué)保證。 （ 4）清理修正林業(yè)學(xué)科的專業(yè)名詞，促進(jìn)林業(yè)科學(xué)研究規(guī)范化。 ，建設(shè)發(fā)達(dá)的大生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系 19 轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)高新技術(shù)的學(xué)習(xí)和應(yīng)用，將當(dāng)今先進(jìn)成熟的高新技術(shù)迅速推廣應(yīng)用到林業(yè)生產(chǎn)中去，達(dá)到事半功倍的效果。將矛盾和存在的問題公之于眾，讓社會(huì)有識之士參與進(jìn)來，加強(qiáng)監(jiān)督，解決問題，化解 矛盾，促進(jìn)林業(yè)跨上新臺階。 林業(yè)在校生教育和繼續(xù)教育，必須開設(shè)森林文化課程，加強(qiáng)森林文化教育，培育林業(yè)人對森林文化（尤其是森林美）的感悟力，提高林業(yè)人的工作主動(dòng)性和開拓進(jìn)取精神。 加強(qiáng)林業(yè)繼續(xù)教育， 林業(yè)繼續(xù)教育由各?。ㄊ?、區(qū)）林業(yè)部門組織實(shí)施，國家林業(yè)繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，嚴(yán)肅林業(yè)繼續(xù)教育考試，考試不合格者，繼續(xù)再學(xué)，直至合格。 縣級以上的林業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)的林業(yè)人 ，必須有 5 年以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站工作經(jīng)歷和 2年以上的下一級單位工作經(jīng)歷，并通過公開招聘考試進(jìn)入，不得從學(xué)較直接招聘或其他渠道進(jìn)入（科研、教學(xué)機(jī)構(gòu)例外）。林業(yè)職稱可以設(shè)有森林生 態(tài)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)師、森林生態(tài)工程監(jiān)理師、森林 18 工業(yè)工程師等。從事森林安全警察的林業(yè)人，必須具有一定的道德水平和林業(yè)業(yè)務(wù)知識，這樣，才能勝任林業(yè)突發(fā)事件的應(yīng)急處理。對那些確實(shí)不稱職的，有必要進(jìn)行待崗或予以辭退。 森林公安統(tǒng)一名稱為“森林警察”，分為兩塊：森林安全警察和森林刑事警察。對于集體林區(qū)，為了保證林業(yè)工程建設(shè)質(zhì)量，可以由國有林業(yè)企業(yè)牽頭，實(shí)行聯(lián)合、收購、合股等方式，進(jìn)行林業(yè)工程開發(fā)建設(shè)，讓有限的林業(yè)建設(shè)資金，發(fā)揮更大的效益，讓國有林業(yè)企業(yè)發(fā)揮森林生態(tài)建設(shè)主力軍作用。不要坐在辦公室內(nèi)分任務(wù)造計(jì)劃，再根據(jù)文件套規(guī)劃，然后制作大量的紛繁復(fù)雜的圖表糊弄上級檢查。同時(shí)確立林業(yè)行政成本 17 觀念，健全林業(yè)核算體系，加強(qiáng)效能監(jiān)察，提高林業(yè)信用。林業(yè)的發(fā)展需要穩(wěn)定的隊(duì)伍、穩(wěn)定的政策和穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，因此，只有強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的林業(yè)意識，加強(qiáng)林業(yè)宣傳教育，才能提高林業(yè)的政治地位，才能有利于林業(yè)隊(duì)伍的穩(wěn)定和素質(zhì)建設(shè)，才能有利于林業(yè)事業(yè)的高速發(fā)展，才能有利于國家的持續(xù)發(fā)展。 （ 1）加強(qiáng)森林安全與國家安全教育。 （ 3）將林業(yè)行政事務(wù)同部門經(jīng)濟(jì)利益分離。要按照實(shí)施《行政許可法》的要求，明確執(zhí)法主體，解決政、事不分的問題；按照“人隨事走”的原則，合理調(diào)配行政審批事權(quán)調(diào)整后的人員編制。 再次是轉(zhuǎn)變經(jīng)營理念，促進(jìn)林業(yè)向大生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化。林業(yè)部門工作的著重點(diǎn)應(yīng)定位在生態(tài)建設(shè)和在管理森林資源，而 16 不是經(jīng)營森林資源，把森林經(jīng)營權(quán)還給民眾。一盆成功的樁景，其背后是幾十株生長在生態(tài)脆弱環(huán)境中的、年齡達(dá)千百年樹樁被毀，而且，挖掘一棵樹樁，要破壞幾個(gè)平方米乃至幾十平方米的植被和土壤，而這種生態(tài)環(huán)境脆弱地方的植被一旦被毀，幾十年、 幾百年都很難恢復(fù)，甚至于根本就無法恢復(fù)，其危害性比濫伐一株樹造成的生態(tài)損失要大得多。但是，這種由本縣（市）財(cái)政局、物價(jià)局、林業(yè)局聯(lián)合下文確定的定價(jià)，一般要好幾年才修改一次，致使行政處罰要么過重侵犯了行政相對人的利益，要么過輕起不到處罰作用。 ③法律法規(guī)之間有些條款和內(nèi)容相似甚至雷同，這在林業(yè)法律法規(guī)中的要式行為和不要式行為的規(guī)定以及法律責(zé)任的規(guī)定條文中普遍存在，應(yīng)予合并。例如森林法第二十五條“林區(qū)內(nèi)列為國家保護(hù)的野生動(dòng)物，禁止獵捕；因特殊需要獵捕的，按照國家有關(guān)規(guī)定辦理”，至于是什么國家規(guī)定，卻沒有明確指出，象這樣的條款，森林法 和其它林業(yè)法規(guī)還有多處存在。 還有，在森林法第三章第二十一條、第二十二條、第二十三條等，對一些要式行為和不要式行為作了規(guī)定，而對相應(yīng)的違法行為卻沒有做出相應(yīng)的處罰規(guī)定，可操作性較差。因此，有必要對護(hù)林員的制止權(quán)在法律上予以明確，在明確護(hù)林公約的法 15 律地位的基礎(chǔ)上，依法授予護(hù)林員明確的制止權(quán) 和防范權(quán)。如果有法律效力，護(hù)林公約在多大程度上產(chǎn)生多大的效力，這是很難掌握的問題，這需要森林法進(jìn)一步明確。??護(hù)林員的職責(zé)是：巡山護(hù)林，制止破壞森林資源的行為。 （ 2）森林法在行文技術(shù)上的存在的問題 ①條款之間欠嚴(yán)謹(jǐn)。況且非法林木經(jīng)營者對那些不疼不癢的處罰根本就不在乎，他可以在以后的非法經(jīng)營活動(dòng)中成倍地將處罰損失賺回來。多年來的執(zhí)法實(shí)踐證明，消費(fèi)這些產(chǎn)品的，都是一些特殊階層人士，他們要么擁有相當(dāng)?shù)臋?quán)力，要么擁有足夠的金錢，那些違法的生產(chǎn)者和經(jīng)營者，都是在這些特殊階層人士給出巨大利益的誘惑下，鋌而走險(xiǎn)，走上違法道路上的。 ④在法律事實(shí)上，只對事件或行為的結(jié)果做出規(guī)定，而避開了其引發(fā)的原因，最突出的就是在對破壞森林資源違法者處罰上。 三是對破壞森林資源的違法行為處罰不合理，這主要表現(xiàn)在：對違法采伐林木的處罰只按照“木頭”的價(jià)值來處罰而未計(jì)算生態(tài)損失；盜挖樹樁等破壞森林植被行為比違法采伐林木行為所造成的生態(tài)損失更大，因?yàn)?，在林地上挖取一棵樹樁不但直接破壞了植被，還會(huì)引起嚴(yán)重的水土流失，所有林業(yè)法律法規(guī)卻沒有對這種具有更大破壞 性的破壞森林資源的行為規(guī)定處罰。??”可見，這個(gè)定義將森林中的生物與環(huán)境割裂開來，沒有體現(xiàn)出森林的生態(tài)涵義。 ③在法律關(guān)系的客體上，我國現(xiàn)行森林法的主要內(nèi)容體現(xiàn)的仍然是“木頭”林業(yè)。 另外，在林權(quán)上，沒有體現(xiàn)林權(quán)所有者應(yīng)該擁有的權(quán)力。 ②在法律關(guān)系的主體和 內(nèi)容上，我國現(xiàn)行森林法沒有突出林農(nóng)（公民）的主體中的主體地位，而是將政府部門的利益凌駕于整個(gè)森林法的法律關(guān)系主體之上。 。在森林病蟲害防治上，放著先進(jìn)的生態(tài)技術(shù)、生物防治技術(shù)和基因技術(shù)不用，而是使用傳統(tǒng)的化學(xué)防治技術(shù)，結(jié)果是病蟲害越防越多，防不勝防。例如，在林木育種上，仍然采用十九世紀(jì)的靠生物本身的基因突變或采取 誘變等被動(dòng)的、效率十分低下的方法選育良種，其成功率一般都不到萬分之一乃至幾十萬分之一，而不是采取目前十分先進(jìn)的轉(zhuǎn)基因技術(shù)或者細(xì)胞融合技術(shù)等主動(dòng)的方法培育林木良種。林政管理應(yīng)該重在管理，然而，現(xiàn)在普遍存在的現(xiàn)象是林政管理的唯一目的是“贏利” —— 收費(fèi)，在進(jìn) 行林政管理時(shí)，收收放放，讓一些違法之徒有利可圖，與此同時(shí)，林業(yè)部門則通過“管理”，向這些人收取各種費(fèi)用。這些都使政府職能發(fā)生錯(cuò)位，有悖 于市場經(jīng)濟(jì)和效能政府的法則。 缺乏成本意識還表現(xiàn)在，“只算政治帳、不算經(jīng)濟(jì)帳”，做事“不計(jì)成本、不惜代價(jià)”的思想仍然左右著一些地方、部門領(lǐng)導(dǎo)干部的行為方式。“群眾運(yùn)動(dòng)”貌似加強(qiáng)管理的“添加責(zé)任”，其實(shí)不僅不能提高政府對林業(yè)的管理效能，反而弱化了利益主體和責(zé)任單位應(yīng)該負(fù)有的法律責(zé)任，造成社會(huì)管理成本增加，效能降低。 四是責(zé)任泛化，模糊了責(zé)任主體。新華社記者鄯寶紅、王永霞在對 1998