完善我國審計(jì)監(jiān)督的法律思考(文件)
【正文】 的會計(jì)檢查院”，載《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》2004年3月12日?！ 】傊?，獨(dú)立性是審計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)要求，也是審計(jì)監(jiān)督得以實(shí)施的重要保證。通過對財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益審計(jì)，可以督促被審計(jì)單位依法執(zhí)行國家的預(yù)算，促進(jìn)政府依法行政，建設(shè)法治政府。因此有必要建立一種事前預(yù)防、事中控制的監(jiān)督機(jī)制。事前審計(jì)要堅(jiān)持“先審計(jì)，后開工”的原則。事后審計(jì)要堅(jiān)持“先審計(jì)，后結(jié)算，再轉(zhuǎn)資”的原則。決策首先應(yīng)該是正確的、科學(xué)的，這樣決策之后，才會有效益。而且事前審計(jì)決不能搞形式主義，審計(jì)部門或相關(guān)主管機(jī)關(guān)不能僅僅看看項(xiàng)目建議書或可行性報(bào)告就夠了，還應(yīng)該要求提供不可行報(bào)告，說明此項(xiàng)目的弊端所在、市場風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等等。其機(jī)場航站樓相當(dāng)豪華、氣派，各種設(shè)施一應(yīng)俱全，卻大都閑置。我們平常更多地是關(guān)心貪污，而對于浪費(fèi)關(guān)注的不夠。效益審計(jì)以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國有資產(chǎn)流失為重點(diǎn)，促進(jìn)提高財(cái)政資金管理水平和使用效益，維護(hù)國有資產(chǎn)安全。財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)發(fā)展到一定水平，必然向效益審計(jì)發(fā)展。 . 正因?yàn)槿绱?，審?jì)署在其五年規(guī)劃中提出，今后五年審計(jì)工作的主要任務(wù)之一是，積極開展效益審計(jì)，促進(jìn)提高財(cái)政資金的管理水平和使用效益?！ 。ㄈ┙⑼晟剖潞髥栘?zé)制度 從歷次審計(jì)風(fēng)暴所揭露的情況來看，很多單位和問題都是“屢查屢犯”、“邊糾邊犯”。正如李金華審計(jì)長所指出的，審計(jì)是國家治理的工具，而落實(shí)責(zé)任則是國家治理的關(guān)鍵李金華：“審計(jì)是國家治理的工具”，載《今日中國論壇》2005年第1期。但是，盡管多方努力，記者卻很難得到中央有關(guān)部門對自身存在問題的處理情況。 2004年審計(jì)報(bào)告中透露出來的一些大案要案也已經(jīng)開始問責(zé)的過程，關(guān)于一些問題的處理情況不斷見諸報(bào)端，但這些信息中依然不包括國家有關(guān)部委的處理情況。”“審計(jì)機(jī)關(guān)采取前兩款規(guī)定的措施不得影響被審計(jì)單位合法的業(yè)務(wù)活動和生產(chǎn)經(jīng)營活動。但要注意的是，這些規(guī)定的實(shí)際操作性有待商榷。一些國家采取的是監(jiān)審合一的模式，將對“事”監(jiān)督和對“人”處理的方式結(jié)合起來，如實(shí)行司法型模式的國家，審計(jì)機(jī)關(guān)有處罰權(quán)。這些部門與審計(jì)部門配合起來，才能形成一個(gè)有效的監(jiān)督體系，審計(jì)也才能真正發(fā)揮作用?？傊?，問責(zé)不僅只是審計(jì)一個(gè)部門的事情，它有賴于責(zé)任政府及其問責(zé)制的建立。有的照樣升遷，更多的大事化小，小事化了，或內(nèi)部從輕處理。建立審計(jì)問責(zé)制度，對責(zé)任單位和責(zé)任人員進(jìn)行責(zé)任追究，并施以處罰，是保證國家審計(jì)真正得到落實(shí)的重要舉措?！ 】傊瑢徲?jì)只是發(fā)現(xiàn)問題的途徑，而不是解決問題的金鑰匙。第 10 頁 共 10 頁。只有完善審計(jì)問責(zé)制度，才能使審計(jì)監(jiān)督在對權(quán)力的制約和監(jiān)督中發(fā)揮巨大的作用?！比欢@一規(guī)定還是稍顯單薄。但是，令人遺憾的是，審計(jì)報(bào)告“榜上有名”的各大部門卻一片緘默，沒有一個(gè)高官站出來承擔(dān)責(zé)任。當(dāng)前，官員問責(zé)制度正在全國逐步確立，并從安全事故問責(zé)逐漸擴(kuò)大到其他領(lǐng)域?！比欢@只是一種原則規(guī)定，至于如何開展協(xié)助的具體制度和程序，還需要進(jìn)一步明確。如果說審計(jì)是國家財(cái)產(chǎn)的“看門狗”，那么單有一只狗是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要有許多只狗，國家財(cái)產(chǎn)的安全才會有保障。再如第446條的規(guī)定，雖然規(guī)定了具體的處理措施，但是把權(quán)力同時(shí)授予審計(jì)機(jī)關(guān)、人民政府或有關(guān)主管部門而又未明確具體程序，那么實(shí)踐中會導(dǎo)致各有權(quán)部門之間互相推諉或者爭權(quán)奪利的危險(xiǎn)。” 第46條規(guī)定：“對被審計(jì)單位違反國家規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為，審計(jì)機(jī)關(guān)、人民政府或者有關(guān)主管部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，區(qū)別情況采取前條規(guī)定的處理措施，并可以依法給予處罰?！ ≡趯徲?jì)公開化進(jìn)程的同時(shí)，事后問責(zé)已成為審計(jì)部門和社會公眾寄予共同期望的發(fā)展方向。審計(jì)風(fēng)暴39。有記者對2003年審計(jì)報(bào)告涉及的一些大案要案的處理狀況進(jìn)行了追蹤調(diào)查，結(jié)果顯示大部分案件已經(jīng)得到有效處理。因此，審計(jì)風(fēng)暴只能是審計(jì)監(jiān)督的第一步，最關(guān)鍵的是其后的責(zé)任追究。 要注意的是，效益審計(jì)應(yīng)當(dāng)有很大發(fā)展，但真實(shí)、合法仍應(yīng)是國家審計(jì)的重要目標(biāo)，更何況效益審計(jì)仍要以財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法審計(jì)為基礎(chǔ)。葉篤：“試論政府審計(jì)在財(cái)政監(jiān)督體系中地位和作用的變化趨勢”，載《審計(jì)研究》2002年第5期?！ 奈覈謴?fù)審計(jì)制度近20年來，國家審計(jì)一直是以監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性為主要目標(biāo)，注重揭露和查處重大違法違紀(jì)問題，這是完全正確的，是適應(yīng)時(shí)代的要求的。而且浪費(fèi)往往打著為地方、為集體、甚至是為社會的名義，瀆職的隱蔽性更高，負(fù)面效應(yīng)更大。央視論壇：“審計(jì)風(fēng)暴揭出漏洞”，央視國際 2003年09月18日 . 如果說在審計(jì)風(fēng)暴里所暴露的主要是使用資金不當(dāng)、違規(guī)甚至違法的話，那么綿陽機(jī)場的建設(shè)過程從表面上看來，沒有什么不當(dāng)?shù)男袨椋菦]有效益，而且造成了巨大的虧損，對國家財(cái)政資金造成了巨大的浪費(fèi)。因此，要全面考慮項(xiàng)目的可性和不可行的因素，以提高決策的科學(xué)性和民主性。現(xiàn)實(shí)中決策之所以發(fā)生錯(cuò)誤，并不是沒有人認(rèn)識到，而是決策沒有民主化，不少負(fù)責(zé)人搞一言堂，一個(gè)人說了算?！ ≡谶@全過程、全方位的審計(jì)中，事前審計(jì)尤其要引起重視，這也是我們過去常常忽略的環(huán)節(jié)。事中審計(jì)要堅(jiān)持“先審計(jì)，后付款”的原則。尤其是對于基本建設(shè)投資項(xiàng)目，應(yīng)采取事前、事中審計(jì)為主，事后審計(jì)為輔，嚴(yán)格對工程建設(shè)的主要過程、主要環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。但我們也不諱言審計(jì)工作自身的局限性，比如事后性，只能在事后監(jiān)督，沒辦法做到事前監(jiān)督。然而，審計(jì)監(jiān)督的職能得以真正發(fā)揮，還需要完善各項(xiàng)具體審計(jì)制度。2006年新修訂的《審計(jì)法》第15條特增加了一款規(guī)定：“地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征求上
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