【正文】 了 30個 PPP示范項目 （ 見附件 2） 。 資料來源： 聯合資信整理 3 在此形勢下， 2020 年以來，從中央到地方大量推出 PPP 試點項目，掀起了繼第二階段和第三階段之后國內第三波 PPP 熱潮。 資料來源 ：聯合資信整理，上述統(tǒng)計數據不包含甘肅省、吉林省、陜西省、黑龍江省、青海省、重慶市（目前尚未獲?。?。 2020 年 1 月，省政府公布了河南省第一批共 29 個政府和社會資本合作（ PPP）項目，項目總投資額達 805 億元。 2020 年 4 月，鄭州市政府與社會資本合作（ PPP）項目推介暨簽約儀式舉行，會上，鄭州市政府面向全國發(fā)布首批 32 個政府與社會資本合作項目，總投資 億元。那么 PPP 模式 的內涵和 特征 是什么？其發(fā)展面臨具有怎樣的 優(yōu)勢 和劣勢，又面臨怎樣的機遇和挑戰(zhàn) ？其推廣和 應用 具有何種現實意義？新形勢下 這種投融資模式該如何有效應用于基礎設施建設？5 具體操作模式和流程是什么？ 國外 PPP 的發(fā)展對中國有何借鑒意見？ 針對河南省實際情況，如何實現 PPP 在公路建設項目中的 應用 ？ 項目執(zhí)行過程中可能存在的風險因素有哪些？為規(guī)避和管理這些風險又該采取怎樣的措施？本文試圖從以上方面對 PPP 模式進行淺析。 （ 3）加拿大 PPP 國家委員會： PPP 是公共部門和私人部門之間的一種合作經營關系，它建立在雙方各自經驗的基礎上，通過適當的資源分配、風險分擔和利益共享機制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求。狹義的PPP 更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的 物有所值（ value For Money，VFM） 原則。而發(fā)改委在《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資 〔 2020〕 2724 號 ）中則將 PPP界定為 ? 政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。 7 P P P 模 式融 資 性 質 模 式非 融 資 性 質 模 式股 權 / 產 權 轉 讓合 資 合 作建 造 運 營 移 交 ( B O T )民 間 主 動 融 資 ( P F I )建 造 擁 有 運 營 移 交 ( B O O T )建 造 移 交 運 營 ( B T O )重 構 運 營 移 交 ( R O T )設 計 建 造 ( D B )設 計 建 造 融 資 及 經 營 ( D B F O )建 造 擁 有 運 營 ( B O O )購 買 建 造 及 營 運 ( B B O )建 造 移 交 ( B T )只 投 資作 業(yè) 外 包運 營 與 維 護 合 同 ( O amp。 Maintenance/Oamp。M 委托運營 指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。 一般為2030年 項目有償轉讓后，政府暫無資產所有權； TOT模式較 BOT 模式風險小，投資回報率適當 ROT 改建 運營 移交 指政府在 TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。 9 目前，我國常見的 PPP 項目類型主要是 BOT 模式。 圖 3 PPPBASED BOT模式組織結構圖 （二） PPP 的 內涵和特點 1. PPP 的內涵 PPP 模式蘊含著五種含義，每一種含義都是合作各方利益的體現，也是合作各方對于解決問題所作的假設。為了達到這個目的，政府必須與私人營利企業(yè)合作，因為這些企業(yè)本身就是在市場競爭機制中經過優(yōu)勝劣汰下來的優(yōu)勝者。城市的可持續(xù)發(fā)展是指在推進城市公共基礎設施建設和發(fā)展的同時，重視對城市生態(tài)環(huán)境的保護和資源的合理開發(fā)利用，達到城市社會經濟生態(tài)復合系統(tǒng)的長期持續(xù)發(fā)展。政府的管理人員在市場中，受市場中企業(yè)的管理人員的自立、創(chuàng)新精神、勤奮、團結和謹慎等優(yōu)秀品質的影響，從而改變原有的管理觀念，增強處理問題的能力。 （ 5） PPP 模式下的權力共享。 2. PPP 的特點 PPP 模式作為一種特殊的項目融資模式 ， 具有不同于其他它諸種傳統(tǒng)模式的一系列特點 ，表現為： （ 1） PPP 是一個新型的項目融資模式 PPP 融資是以項目為主體的融資活動 ， 是項目融資的一種實現形式 ， 主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的11 資信來安排融資。 （ 3） PPP 模式可以在一定程度上保證民營資本 ? 有利可圖 ? 民營企業(yè)的投資目標是尋求能夠還貸又有投資回報的項目 ， 對于一個無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資 本投入的。 （ 4） PPP 模式有利于在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高公共 服務的質量 在 PPP 模式下 ， 公共部門和民營企業(yè)共同參與基礎設施 項目的建設和運營 ，由民營企業(yè)負責項目的融資 ， 有可能增加項目的資本金數量 ， 進而降低較高的資產負債率 ， 而且不但能節(jié)省政府的投資 ， 還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業(yè) ， 從而減輕政府的風險。 12 PPP 模式是對整個項目生命周期中提出的一種新的融資模式，它首先必須選擇一個由公共部門和私營部門共同組建的特別項目公司，政府部門通過招標方式選擇民營企業(yè)或個人參與 到項目中來，并以特許經營合同的形式授予項目公司有一定年限的 公共基礎設施 經營權，允許項目公司通過收取 使用者 費 用 、經營相關服務設施等取得其他收益作為投資回報。 民 營 企 業(yè)或 個 人特 別 項 目公 司金 融機 構政 府 部 門建 設 承 包 商 運 營 商設 計 方設 計 方施 工 方施 工 方采 購 方采 購 方監(jiān) 理 方監(jiān) 理 方股 權協 議股 權協 議股 、 債權 協 議股 、 債權 協 議貸 款 協 議貸 款 協 議直接協議直接協議運 營合 同運 營合 同建 設合 同建 設合 同直 接 協 議直 接 協 議P P P 合 同P P P 合 同 圖 4 PPP 模式基本結構 成立成立項 目 立 項 與可 行 性 研 究公 共 部 門私 營 部 門簽 訂特 許權 協議項 目 建 設項 目 運 營項 目 移 交選 擇 私 營 部 門 建 立 特 殊目 的 公 司 （ S P C ）選 擇選 擇S P C特 許 經 營 期 滿特 許 經 營 期 滿 圖 5 PPP 模式運作程序 另外， 有必要 說明的是， 在財政部發(fā)布的《操作指南》中， 從項目的識別、13 準備、采購、執(zhí)行和移交等方面，對政府和社會資本合作模式的操作流程進行了規(guī)范。其中， PPP 項目合同是整個PPP 項目合同體系的基礎和核心。 其次，在合同履行階段，合同關系的傳導方向可能發(fā)生逆轉。 圖 7 PPP 項目基本合同體系 另外， 發(fā)改委 《指導意見》中，公布了《政府和社會資本合作項目通用合同指南（ 2020 年版）》 （見附件 4） ，在項目實施機構和社會資本依法簽訂項目合同，明確服務標準、價格管理、回報方式、風險分擔、信息披露、違約處罰、政府接管以及評估論證等方面給出了具體指導。 一方面 ， 政府部門的各種行政審批權的下放或解除 ，確實是減少行政手段干預市場的重要舉措 ； 但另一方面 ， 深化改革 ， 尤其是推進基礎設施領域的市場化進程 ， 更需要政府轉化職能 ， 盡量采用市場化的或激勵性的支持手段 ， 為基礎設施產業(yè)長期持續(xù)的發(fā)展提供必要的條件 。 （ 2） 培育產權明晰 、 具有自我約束機制的市場競爭主體 ， 塑造適度競爭的市場結構 ， 是實現 PPP 項目運作的微觀基礎 。 應使國有資本在 基礎設施項目業(yè)務運營 、 商業(yè)開發(fā)等潛在競爭性的環(huán)節(jié)上戰(zhàn)略退出 ， 最大限度地引入民間資本 ， 鼓勵競爭 ； 而在具有自然壟斷特性的基礎網絡上 ， 仍然保持國有獨資或國有控股 ， 保持國有經濟的控制力 。 PPP 項目的 運作是一項極其復雜的系統(tǒng)工程 ，需要在融資顧問 、 財務顧問 、 技術顧問 、 法律顧問等專業(yè)化中介機構的 共 同協作下才能完成 。美國和加拿大所占的份額分別是 %、 ％，非洲和中東地區(qū) PPP名義價值為 315 億美元，占全球份額的 %。 表 3 各國 PPP投資占公共投資比例 國家 PPP 占公共投資的比例 國家 PPP 占公共投資的比例 澳大利亞 10%15% 墨西哥 15% 英國 10%13% 芬蘭 10%15% 韓國 5%10% 盧森堡 5%10% 德國 3%5% 南非 3%5% 挪威 3%5% 西班牙 3%5% 加拿大 1%3% 意大利 1%3% 新西蘭 1%3% 捷克 0%1% 資料來源： 聯合資信整理 在國外 PPP實踐中，英國是最早采用 PPP模式的國家，發(fā)展較成熟；加拿大和澳大利亞也是公認的 PPP模式 應用 較好的國家。政府資本的參與使得 PF2模式下股本金比例從 10%提高到 20%25%，化解了在資金緊缺時的融資局限性，又有助于發(fā)揮私人資本的專業(yè)能動性。在 PF2階段，有 1個政策性文件：《 PPP的新方式》（ 2020）。從項目運作模式看， 717個存量項目中，有 311個項目成立了 SPV。 ） 18 英國 PPP模式有幾個 特點： 一是較少采用特許經營，多數情況下選擇 PFI（ 2020年后進一步改進為 PF2）。 二是項目覆蓋行業(yè)范圍廣，以教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理為主。 具體如表 4所示。具體見表 5。 2020年 5月加拿大工業(yè)部出版的《對應公共部門成本 —— 加拿大最佳實踐指引》和《 PPP公共部門物有所值評估指引》是目前 PPP項目的主要依據。 PPP加拿大設立了 一個總額為 12億美元的 ? 加拿大 P3基金 ? （ P3 Canada Fund），為 PPP項目提供不超過投資額 25%20 的資金支持。這 121個 PPP項目在建設過程中的資本投入共計 384億美元，其中醫(yī)療保健行業(yè)直接吸引了資本投入 178億美元；運營與維護投入共計 128億美元，醫(yī)療保健行業(yè)的運營維護投入 49億美元。一旦SPV出現不能履行合約的狀況，政府可以隨時跟進；合同到期時項目資產將無償轉交給政府。以維多利亞州為例， 2020年公布的《維多利亞州合作方法》、 2020年頒布的《合同管理方法》等是本地 PPP項目開展的主要依據。澳大利亞 PPP項目多集中在基礎設施和公益事業(yè)領域，其特色在于建立嚴格的審計和績效評價機制。提升基礎設施建設和服務水平。本部分將從運營模式、融資模式的角度對 國外 通常采用的 PPP 模式進行討論。同時，股本金占 PPP 項目所需全部投資額的比例較小，一般在 10%30%。在最新的 PPP 實踐中，信托、保險資金、養(yǎng)老資金等也有介入，極大的豐富了資金來源渠 道。 ④ 承建商與 PPP 項目公司簽訂建造合同，建造合同可能是 BT 或 EPC 總承包形式。在大多情況下， SPV 的發(fā)起方會同時作為項目承建商或供應商，因此對私人資本而言，可以從以下兩方面獲得收入：一是初始股權投資回報，即資金回報 。同樣，運營商一方面可以獲得資金回報，另一方面可以通過后期運營維護取得服務回報。上述三種投資回報模式分別對應三種類型的項目，即經營性項目、準經營性項目和公益性項目。 此外，在項目運營期間，特別是在項目收益達不到預期時，政府也會根據約定支付一定補助，即政府承擔最低需求風險。如英國賽文河第二大橋項目。 PPP 基金的主要作用是通過撬動資源和 應用 專業(yè)技能尋找優(yōu)質 PPP 項目，在培養(yǎng)市場過程中起到催化作用。 國外 PPP 項目也可以通過商業(yè)貸款 (包括銀團貸款 )、資本市場、國家或區(qū)域性開發(fā)銀行等方式獲得債務融資。項目收益?zhèn)敲绹不A設施債務融資的主要渠道，是僅次于國債和公司債券的第三大債券市場。如澳 大利亞皇家婦女醫(yī)院項目中，債務融資為 億美元 (穆迪評級為 Aa2)，其中就包括 億美元的 28 年期指數化年金債券(Indexed Annuity Bonds， IABs，通脹指數化債券的一種 )。各個國家都在研究探索降低對25 銀行資金的依賴，包括通過債券融資提高資本市場的比重，以及推動股權投資者在股權投資領域發(fā)揮更重要的作用 (如加拿大和澳大利亞的養(yǎng)老基金 )。養(yǎng)老基金的參與方式包括以股權形式參與 PPP 項目，或持有 PPP 相關債券等。 政府和私人資本對風險分擔的重要原則是：將風險分配給最有能力承擔且能產生最大項目效益的一方，因為它最能控制該風險。對于投資量大、運營期周期較長的項目，隨著基礎設施老化，私人部門運營困難也在逐步加大，因此需要在項目運作過程中完善一些具體問題，如風險轉換、議價的透明度，政府部門對于私人部門承擔的風險如何補償或補償多少。因此靈活的變通機制是 PPP項目成功的必要因素。若問題得不到有效解決，容易導致項目的最終失敗。而私人部門應主要承擔項目設計、建造、財務和運營維護風險 。政府部門和私人部門都需要充分了解項目風險，在項目伊始便應最大可能的預測未來風