【正文】 觀公正的原則，對 《 1997 規(guī)劃》實施的基本情況及實施帶來的社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益進(jìn)行綜合系統(tǒng)的評價，努力做到“四查清、四對照” ，即查清規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地總量與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)對照檢查；查清閑置土地和低效用地數(shù)量與規(guī)劃確定的節(jié)約用地挖潛目標(biāo)對照檢查；查清耕地和基本農(nóng)田保有量與規(guī)劃保護(hù)目標(biāo)對照檢查；查清違法用地數(shù)量和處理情況與違法用地的處理要求對照檢查。理論上講，土地利用總體規(guī)劃的實施評價應(yīng)包括結(jié)果評價、效益評價、效力評價三個方面的內(nèi)容。具體內(nèi)容包括以下兩個方面： 規(guī)劃實施情況評價對《1997 規(guī)劃》實施結(jié)果的評價主要是從本規(guī)劃目標(biāo)的完成情況和規(guī)劃措施的落實情況兩個方面展開。通過導(dǎo)向性指標(biāo)人們可以對規(guī)劃中規(guī)定的發(fā)展目標(biāo)的方向和尺寸進(jìn)行定義，這樣就可以對可定量的目標(biāo)進(jìn)行測算。 規(guī)劃實施效益評價眾所周知，土地是由自然、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等耦合而成的自然—經(jīng)濟(jì)—社會綜合系統(tǒng)，各子系統(tǒng)之間相互影響，相互制約，共同推動著土地利用結(jié)構(gòu)的變化。4. 技術(shù)路線本著客觀公正的原則，本次評價擬在對《1997 規(guī)劃》規(guī)劃以及實施幾年來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行認(rèn)真回顧后，從指標(biāo)、布局、措施三個角度對土地利用總體規(guī)劃實施的情況進(jìn)行系統(tǒng)比較；從社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)三個層面對《1997 規(guī)劃》實施的效益進(jìn)行綜合評價。針對這種狀況，國家于 1986 年頒布了《土地管理法》 ，成立了國家土地管理局，并在全國范圍內(nèi)部署和開展各級土地利用總體規(guī)劃（1987—2022）的編制工作，我們稱作第一輪土地利用規(guī)劃。此后，國務(wù)院又于 1998 年對《土地管理法》進(jìn)行重新修訂，修訂后新《土地管理法》確立了 “土地用途管制制度” ，明確規(guī)定“保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用”是規(guī)劃的基本原則之一，強(qiáng)化了對耕地的特殊保護(hù)和對建設(shè)用地擴(kuò)張的嚴(yán)格控制。該規(guī)劃以 1996 年為規(guī)劃基期， 2022 年為規(guī)劃目標(biāo)年?！?997 規(guī)劃》實施的八年是南通社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長的八年。但在社會經(jīng)濟(jì)快速增長的同時，城市居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入并沒有實現(xiàn)同步增長，年均增長率僅為 % 和 %，這不可避免的造成了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中社會購買力低下的問題，因此《1997 規(guī)劃》實施的幾年也是南通市委市政府加大全社會固定資產(chǎn)投資以求拉動內(nèi)需的幾年。從各個產(chǎn)業(yè)的比重看，1990 年以來南通市第一產(chǎn)業(yè)一直處于不斷下降的過程中，而第三產(chǎn)業(yè)則一直呈現(xiàn)出不斷上升的態(tài)勢。南通市近年來經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與土地利用結(jié)構(gòu)的顯著性變化也不是相互獨立的，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動了全市土地利用結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，而土地利用結(jié)構(gòu)的變動也正是順應(yīng)南通市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的結(jié)果。在 1996—1998 年間，耕地、園地以及未利用地三類土地處于明顯下降的態(tài)勢。因更新調(diào)查的數(shù)據(jù)耕地面積小于原賬面的數(shù)據(jù)，這就造成了耕地面積在 1998 年的劇烈下降 2。4. 《1997 規(guī)劃》確定的目標(biāo)及措施 《1997 規(guī)劃》確定的土地利用總目標(biāo)基于當(dāng)時規(guī)劃編制的宏觀政策背景和南通市自身的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r， 《1997 規(guī)劃》確定了 1997—2022 年間土地利用的總目標(biāo)為：實現(xiàn)全市的耕地總量動態(tài)平衡，爭取在現(xiàn)有基礎(chǔ)上略有增加，農(nóng)業(yè)用地得到有效保護(hù)，非農(nóng)建設(shè)用地得到嚴(yán)格控制，土地后備資源得到適度開發(fā)，土地利用結(jié)構(gòu)和布局得到優(yōu)化，土地資源利用與社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。但兩套數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計上存在的偏差并不暗示土地利用結(jié)構(gòu)實際變化的規(guī)律也非如此，因此在提出異常因素后仍能顯示土地利用結(jié)構(gòu)變化的整體規(guī)律。（3）在嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模的同時，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展，萬公頃（） ，（） 。 遠(yuǎn)景目標(biāo)（2030年）：補(bǔ)充耕地20220公頃（300000畝） ，（250000畝） ，（50000畝） 。農(nóng)業(yè)用地內(nèi)部優(yōu)先安排耕地，非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地內(nèi)部優(yōu)先安排交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目用地；（四）各類建設(shè)用地的擴(kuò)大以內(nèi)涵挖潛為主，集約利用，提高土地利用率。一、加強(qiáng)土地的宏觀管理，編制本市中期（五年）及各年度的土地利用計劃，通過土地利用計劃落實土地利用總體規(guī)劃中各項用地指標(biāo)；二、實行土地用途管制，嚴(yán)格實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度；三、實行耕地占用補(bǔ)償制度；四、建立土地復(fù)墾開發(fā)專項基金制度，按照國家有關(guān)專項基金管理規(guī)定執(zhí)行，?？钣糜谕恋貜?fù)墾開發(fā)；五、加大科研投入，逐步建立和完善土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃管理的自動化和現(xiàn)代化。 耕地保護(hù)目標(biāo)的實施情況評價 耕地保有量有所下降1996 年南通市耕地面積為 公頃（ 萬畝） ， 《1997 規(guī)劃》確定南通市耕地保有量目標(biāo)為 公頃（ 萬畝） 。2022 年經(jīng)摸底調(diào)查的匯總數(shù)據(jù)顯示，南通市基本農(nóng)田的面積為 408913 公頃（ 萬畝） ，現(xiàn)有基本農(nóng)田面積比 1997年下達(dá)的指標(biāo)面積減少了 公頃（ 萬畝） ，后經(jīng)過加大土地復(fù)墾開發(fā)整理力度，培肥地力，改善一般耕地耕作條件，補(bǔ)劃了 公頃（ 萬畝）一般耕地作為基本農(nóng)田。當(dāng)時落實到基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的面積只有 公頃（ 萬畝） ，除去保護(hù)區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地和未利用地，其中基本農(nóng)田面積（耕地、園地等基本農(nóng)用地）只有 公頃（ 萬畝）,尚有 公頃（ 萬畝）指標(biāo)無法落實到地塊。我市近幾年建設(shè)的省以上重點工程，在《 南通市土地利用總體規(guī)劃修編 (2022—2020 年 )》 專題研究報告151997 年土地利用總體規(guī)劃上沒有預(yù)留指標(biāo)，如沿江高等級公路、海防公路等，且這些項目占用的耕地，基本上都是原規(guī)劃中的基本農(nóng)田，雖經(jīng)調(diào)整，但指標(biāo)無法落實到新的規(guī)劃圖件上。鄉(xiāng)村撤并整合需要預(yù)留發(fā)展空間，根據(jù)規(guī)劃，需占用基本農(nóng)田 公頃（ 萬畝） ，已補(bǔ)劃基本農(nóng)田面積 公頃（ 萬畝） ，尚有 公頃（ 萬畝）無法補(bǔ)劃?！?南通市土地利用總體規(guī)劃修編 (2022—2020 年 )》 專題研究報告16交 通 用 地%水 利 設(shè) 施 用 地%居 民 點 及 工 礦 用地% 居 民 點 及 工 礦 用 地 交 通 用 地 水 利 設(shè) 施 用 地 圖 4 1997－2022 年間南通市建設(shè)用地增長結(jié)構(gòu)圖由表 7 可以看出，19962022 年間居民點及工礦用地的快速增長支撐了南通市建設(shè)用地規(guī)模的快速擴(kuò)張。2022－2022 年間新增建設(shè)用地控制在 公頃，其中占用耕地控制在 6299 公頃。圖 5 比照了南通市建設(shè)用地報批的數(shù)量、二三產(chǎn)業(yè)增加值與城鎮(zhèn)集體以上固定資產(chǎn)投資完成額（不含更新改造）在 1997－2022 年間總體發(fā)展趨勢。但從我國農(nóng)村居民點發(fā)展的實踐來看，事實并非如此?！?南通市土地利用總體規(guī)劃修編 (2022—2020 年 )》 專題研究報告18表 9 南通市 1996－2022 年間農(nóng)村居民點用地增長情況統(tǒng)計表 單位：公頃縣市名稱 1996 年末用地規(guī)模 2022 年末用地規(guī)模 增長額 增長比例市區(qū) %海安縣 %如東縣 %啟東市 %如皋市 %通州市 %海門市 %全市 1941%由表9可以看出，1996－，如此差距究其原因，主要是變更調(diào)查與更新調(diào)查兩套數(shù)據(jù)間的差異造成的。100001202214000160001800020220220222400026000280001996 1997 1998 1999 2022 2022 2022 2022 2022 年 份面 積海 門 如 皋圖6 1996－2022年間海門市與如皋市農(nóng)村居民點用地變化趨勢圖2022年初，江蘇省國土資源廳為了深入貫徹國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》精神，頒發(fā)了蘇國土資發(fā)[2022]58號文件，就開展農(nóng)村建設(shè)用地整理與新增建設(shè)用地掛鉤試點向國土資源部進(jìn)行請示。 存量建設(shè)用地挖潛日顯成效我國的基本國情決定了切實轉(zhuǎn)變土地利用方式，大力推進(jìn)節(jié)約和集約利用土地是解決我國所有土地問題的關(guān)鍵，是促進(jìn)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。1999－（見表10） ，%，超出《1997規(guī)劃》確定的目標(biāo)。表 11 南通市 1996－2022 年間開發(fā)復(fù)墾整理增加耕地情況統(tǒng)計表 單位：公頃縣市 合計 土地復(fù)墾增加耕地 土地整理增加耕地 土地開發(fā)增加耕地市區(qū) 0海安 如皋 如東 通州 海門 啟東 全市 而規(guī)劃實施幾年來，南通市人民政府本著?？顚Ｓ?、占補(bǔ)平衡的原則，加大土地開發(fā)整理復(fù)墾的力度，到2022年底南通市已通過開發(fā)、（） ，%（見表11） 。全市及各區(qū)、市補(bǔ)充增加耕地的具體情況見表12。由圖8可以看出，在2022年與2022年現(xiàn)狀與目標(biāo)差距線中，農(nóng)村居民點、城鎮(zhèn)居民點與耕地差距最為顯著，這在一定程度上顯示了建設(shè)占用對耕地減少的強(qiáng)勁驅(qū)動。 《1997規(guī)劃》將南通市轄區(qū)內(nèi)的土地按照基本用途的不同，劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和其它用地區(qū)三大類用途區(qū)。 農(nóng)業(yè)用地區(qū)南通市農(nóng)業(yè)用地區(qū)是《1997規(guī)劃》從南通市實際情況出發(fā)確定重點保護(hù)區(qū)域，其主要包括基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、其它農(nóng)地區(qū)和后備資源開發(fā)利用區(qū)三個部分。任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需占用土地的，首先要按照土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行審查，占用農(nóng)地的，必須先取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用許可證，建設(shè)項目方可立項；占用農(nóng)用地不符合土地利用總體規(guī)劃的，不予許可，建設(shè)項目不得立項。 建設(shè)用地區(qū)《 南通市土地利用總體規(guī)劃修編 (2022—2020 年 )》 專題研究報告24《1997規(guī)劃》確定的建設(shè)用地區(qū)是規(guī)劃期間實行嚴(yán)格控制的區(qū)域，其具體包括城鎮(zhèn)用地區(qū)和村鎮(zhèn)用地區(qū)。規(guī)劃實施幾年間，雖然南通市在上述措施的輔助下在控制建設(shè)用地區(qū)規(guī)模方面取得明顯成效，但南通市建設(shè)用地區(qū)規(guī)模仍然禁不住南通市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大壓力呈現(xiàn)出擴(kuò)張的態(tài)勢，具體情況見表15。 其它用地區(qū)《1997規(guī)劃》確定的其他用地區(qū)包括生態(tài)景觀保護(hù)區(qū)、水域和其他地區(qū)，其中狼山風(fēng)景區(qū)是這輪規(guī)劃確定的南通市的主要生態(tài)景觀保護(hù)區(qū)。規(guī)劃實施幾年來，南通市嚴(yán)格按照《1997 規(guī)劃》的要求，對這一用途分區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格《 南通市土地利用總體規(guī)劃修編 (2022—2020 年 )》 專題研究報告25保護(hù)，同時加大了保護(hù)的投資力度。規(guī)劃實施至今，在這些項目中已實施 5 項，正在實施的 3項。僅新長鐵路、寧啟鐵路、通啟高速、沿海高速、蘇通大橋北接線（長江過江通道建設(shè)）五個項目取土坑就達(dá) 公頃（ 畝）土地，其中難免涉及占用耕地，因此，建議在預(yù)測以后的重點項目規(guī)劃指標(biāo)時考慮取土因素。此類情況，全市共占用基本農(nóng)田面積 公頃（ 萬畝） ；另外一些地方修建農(nóng)村道路，占用了基本農(nóng)田 公頃（ 萬畝） ，在規(guī)劃中也沒有預(yù)留足夠的指標(biāo)。而 2022 年城市規(guī)劃調(diào)整后，南通市城市規(guī)劃區(qū)范圍變?yōu)橥▎⒏咚傺鼐€至長江的沿江前沿地帶，包括如皋市、南通市區(qū)、通州市、海門市、啟東市在內(nèi)的 43 個建制鎮(zhèn)和 4 個經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，總面積為 平方公里，其中 平方公里（原 平方公里城市規(guī)劃區(qū)，加上通啟高速、蘇通大橋北接線外側(cè) 公里以內(nèi) 62 平方公里用地，含通州市平東鎮(zhèn)、橫港鄉(xiāng)、興仁鎮(zhèn)、張芝山鎮(zhèn)、先鋒鎮(zhèn)部分用地）作為南通城市規(guī)劃區(qū)的核心控制區(qū)。3. 規(guī)劃管理措施實施情況評價《1997 規(guī)劃》本著實事求是的態(tài)度，在綜合分析現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，制定了年度計劃管理制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度和耕地占補(bǔ)平衡制度等具體措施。在編制前采取集中開會座談、發(fā)表填報等形式，充分征求各部門、單位尤其是計委、建委等用地大戶意見，在進(jìn)行摸底調(diào)查、科學(xué)分析的基礎(chǔ)上綜合平衡，力求使計劃編制與實際需求一致。此外，南通市在年度計劃指標(biāo)具體執(zhí)行時，還實行動態(tài)管理，做到計劃用地隨時跟蹤，動態(tài)監(jiān)測，使土地年度計劃管理情況一目了然，同時對不在本年度計劃指標(biāo)內(nèi)的供地項目不予供地或推遲供地。另外，為保證土地供給的動態(tài)性、連續(xù)性，南通市實行土地利用年度計劃預(yù)備安排，保證每年在國家年度計劃下達(dá)之前所有的土地利用都按計劃進(jìn)行。這些問題和情況需要我們在對原有的規(guī)劃措施的執(zhí)行情況進(jìn)行客觀公正的分析和評價后，得到重新認(rèn)識和升華。規(guī)劃制定之初南通市中心城區(qū)的三區(qū)依次由西北向東南沿江布局，中間距離較遠(yuǎn)，而如今三區(qū)接近連成一片，尤其是近幾年來中心城區(qū)逐漸以開發(fā)區(qū)和崇川區(qū)為基礎(chǔ)，相向靠攏，兩頭延伸，形成沿江帶形發(fā)展的態(tài)勢。表 17 規(guī)劃實施期間南通市部分主要省級及以上建設(shè)項目用地指標(biāo)表 單位：公頃項目名稱 建設(shè)時間 項目所在區(qū)域 總面積 占用耕地面積204 國道 1998 如皋 新 325 省道用地 1999 通州 省 203 線 1999 通州 蘇新 325 線公路 1998 海門 蘇新 325 線西段拓寬 1996 啟東 蘇新 325 線中段拓寬 1996 啟東 蘇新 325 線東段拓寬 19992022 啟東 蘇 201 線南段拓寬 1996 啟東 蘇 201 線北段拓寬 19992022 啟東 合計 城市土地利用布局實施情況《1997 規(guī)劃》實施幾年來，南通市城市規(guī)劃區(qū)范圍發(fā)生了很大的變化。但近幾年來，南通市快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動了區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的強(qiáng)烈需求，致使許多基礎(chǔ)設(shè)施在用地安排方面并沒有得到規(guī)劃預(yù)留指標(biāo)。其中，通啟高速公路占用耕地 公頃，超出計劃指標(biāo) %；南通過江通道占地 公頃，超出規(guī)劃指標(biāo) %，具體情況見表 16。隨著這些規(guī)劃的實施，其必將對南通市生態(tài)環(huán)境的改善和物種多樣性保護(hù)起到不可估量的作用。這對處于江海之濱、具有豐富的生態(tài)資源的南通市來說，更是尤其重要。其中，%；公頃，%；，%。措施規(guī)定，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)內(nèi)，嚴(yán)格執(zhí)行城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，要充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地和空閑地，確需擴(kuò)大的，應(yīng)當(dāng)首先利用非耕地或劣質(zhì)耕地；同時要注意保護(hù)和改善城鎮(zhèn)生態(tài)平