關(guān)于行政合理性原則對(duì)行政自由裁量權(quán)的控制(文件)
【正文】 地發(fā)揮功能以取得最大的行政執(zhí)法效益。）。抽象行政行為中的自由裁量權(quán)實(shí)際上就是進(jìn)行行政立法和制定非立法性行政規(guī)范的自由裁量權(quán)，它使行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)授權(quán)法和合理性原則的具體要求、根據(jù)實(shí)際情況制定行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政措施，規(guī)定相應(yīng)的具體標(biāo)準(zhǔn)，將法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)一步具體化、細(xì)化，提高可操作性，以使行政主體在具體行政中更合理地分配有限資源，更有效地實(shí)現(xiàn)法定目的。因此，抽象行政行為的自由裁量權(quán)行使必須合法，并且必須在前文所述的行政合理性原則具體要求的指導(dǎo)下進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)和非立法性行政規(guī)范，不僅具有時(shí)間和區(qū)域、行業(yè)的相對(duì)靈活性，并且還有專(zhuān)門(mén)人員技術(shù)熟悉的優(yōu)勢(shì)，在合理規(guī)范具體行政自由裁量方面可以發(fā)揮更大的作用。有的房主為了在拆遷中獲得更多的好處，一旦獲得拆遷信息時(shí)就鉆法律籠統(tǒng)規(guī)定的空子，搞大戶拆小戶，對(duì)部分房屋進(jìn)行變賣(mài)，甚至出現(xiàn)兩個(gè)戶主各有半間房子以待拆遷賠償?shù)那闆r。美國(guó)最高法院在1971年的一個(gè)判決中聲稱(chēng)，非正式程序不需要正式的事實(shí)裁定，但需要解釋和說(shuō)明（注：王名楊《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社1996版，第551頁(yè)。為了防止權(quán)力濫用和行政專(zhuān)橫，必須要求行政機(jī)關(guān)對(duì)其決定說(shuō)明理由，特別是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利影響較大的行政行為，利害關(guān)系人有權(quán)要求對(duì)行政決定說(shuō)明理由，這是當(dāng)代行政法發(fā)展的趨勢(shì)。為了防止自由裁量權(quán)出于謀求部門(mén)利益不正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)，可以通過(guò)制定行政規(guī)則、行政措施，進(jìn)行權(quán)力運(yùn)行的合理分工，對(duì)權(quán)力與利益進(jìn)行必要的分隔。而行政責(zé)任在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部必須采取相應(yīng)的措施來(lái)保證，這就是行政執(zhí)法責(zé)任制制度。而行政責(zé)任制可以是一項(xiàng)行政規(guī)則，目的是通過(guò)行政內(nèi)部責(zé)任的落實(shí)，促進(jìn)行政主體及其工作人員更好地履行行政責(zé)任，它的內(nèi)容包括行政部門(mén)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和公務(wù)員的執(zhí)法責(zé)任制等等。行政程序有法定行政程序和意定行政程序之分。意定行政程序的規(guī)范，最主要的是要遵循程序公開(kāi)的原則和程序公平原則。整個(gè)法律制度中設(shè)定的各種法律責(zé)任制度，實(shí)則為救濟(jì)權(quán)利的各種權(quán)利保障制度。為了保障行政相對(duì)人的合法權(quán)利不受自由裁量權(quán)的侵犯，我國(guó)行政法律、法規(guī)規(guī)定了行政相對(duì)人有陳述權(quán)、申辯權(quán)、請(qǐng)求舉行聽(tīng)證權(quán)、申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)、提出行政訴訟權(quán)、請(qǐng)求國(guó)家賠償權(quán)以及申訴檢舉權(quán)，等等。這種制度對(duì)行政權(quán)力的控制和制約，并不是不讓行政機(jī)關(guān)運(yùn)用權(quán)力，而是為了防止濫用權(quán)力，是為了防止其產(chǎn)生消極的、不良的損害后果。權(quán)利對(duì)自由裁量權(quán)力的控制，其依據(jù)是行政合法性原則和行政合理性原則，特別是行政合理性原則。這與人民法院只對(duì)具體行政行為是否合法審查相比較，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的任務(wù)以及復(fù)議范圍要比行政訴訟重得多和大得多。換句話說(shuō)，為了公共利益而犧牲部分的個(gè)人利益，在一定的范圍內(nèi)是必要的，是法律允許的，因此也是合理的，也即合乎合理性原則的；但是那些超過(guò)了行政合理性原則允許范圍的對(duì)個(gè)人利益的侵犯，就應(yīng)有條件提起行政復(fù)議；特別嚴(yán)重的可以提起行政訴訟。總之，當(dāng)前提高行政法治水平，必須認(rèn)真研究并運(yùn)用好行政合理性原則。行政合理性原則與多種控制行政自由裁量權(quán)實(shí)現(xiàn)形式之間具有相當(dāng)重要的關(guān)系：行政合理性原則是行政自由裁量權(quán)各種控制形式的內(nèi)容構(gòu)成的依據(jù)，是確立和完善各種控制方式具體內(nèi)容的指針，又是各種控制形式優(yōu)劣的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)以及行政作為不作為的依據(jù)，離開(kāi)了行政合理性原則去研究具體的行政自由裁量權(quán)的控制形式是盲目的，是沒(méi)有意義的；而多種控制形式是行政合理性原則的具體表現(xiàn)手段、實(shí)現(xiàn)的裁體，離開(kāi)了這些具體控制形式，行政合理性原則就沒(méi)有寄托，就會(huì)陷于空談。另外，并不是對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利或利益受到侵犯就可以提起行政復(fù)議的，因?yàn)樾姓?quán)力行使的一個(gè)重要的任務(wù)就是維護(hù)公共利益促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展，而有時(shí)為了公共利益必須犧牲一部分人的個(gè)人利益。《行政復(fù)議條例》第7 條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)依法對(duì)具體行政行為是否合法和適當(dāng)進(jìn)行審查”。由此可見(jiàn)，權(quán)利對(duì)權(quán)力的控制是一種通過(guò)法律制度支持的間接控制方式，如果沒(méi)有權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的受理，權(quán)利對(duì)權(quán)力的控制還是無(wú)濟(jì)于事的。權(quán)利引起的對(duì)自由裁量權(quán)的合理控制是一種權(quán)利的法律救濟(jì)制度。因?yàn)槿绻挥蟹蓪?duì)人們享有權(quán)利的確認(rèn)，沒(méi)有對(duì)權(quán)利遭受侵害時(shí)的救濟(jì)保障，那么法律所確認(rèn)的權(quán)利只是一紙空文，而不會(huì)成為人們實(shí)際享有的權(quán)利。五 運(yùn)用行政合理性原則通過(guò)保障權(quán)利控制行政自由裁量權(quán)這是行政相對(duì)人以維護(hù)自身的合法權(quán)利為原動(dòng)力的對(duì)自由裁量權(quán)的一種控制方式。法定行政程序主要涉及合法性，意定行政程序主要涉及合理性，任何行政權(quán)的行使都不可能脫離一定事實(shí)上的方式、步驟和時(shí)限構(gòu)成的時(shí)空范圍，因此，沒(méi)有行政程序就不存在行政權(quán)的具體運(yùn)作。行政責(zé)任是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)必須對(duì)自己所實(shí)施的行政活動(dòng)全部承擔(dān)責(zé)任，整個(gè)行政活動(dòng)應(yīng)處于一種負(fù)責(zé)任的狀態(tài)，不允許行政機(jī)關(guān)只實(shí)施行為，而對(duì)自己的行為不承擔(dān)責(zé)任。離開(kāi)了責(zé)任行政的原則，合法性原則、 合理性原則將失去存在的基礎(chǔ)，也失去了判斷合法、合理性的意義（注：參見(jiàn)張樹(shù)義主編《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年8月第1版，第62—63頁(yè)。（3）以權(quán)利分隔為主要內(nèi)容的分工制度。（2）說(shuō)明理由。（1）指明事實(shí)根據(jù)。再如在土地使用權(quán)、勘礦權(quán)、采礦權(quán)的依法公開(kāi)出讓中，根據(jù)行政合理性原則中相關(guān)因素的納入考慮和不相關(guān)因素不應(yīng)納入考慮的要求，行政主體可對(duì)受讓主體的經(jīng)濟(jì)、民事行為能力，技術(shù)管理水平的具體條件作出規(guī)定，可對(duì)受讓主體資格審查（包括排他性審查）辦法進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范，使行政相對(duì)人的對(duì)象的選擇范圍更加明確合理。（2）根據(jù)法的精神、目的， 進(jìn)一步明確行政行為相對(duì)人的資格和條件。從行政合理性原則的具體要求看，這實(shí)際上是法的精神和原則的繼續(xù)、延伸和貫徹的保證，行政立法和非立法性行政規(guī)范具有普遍的約束力和往后效力，是一種“準(zhǔn)”立法性行為。然而，抽象的行政自由裁量行為能否真正合理有效地控制具體行政行為領(lǐng)域的行政自由裁量權(quán)，關(guān)鍵在于抽象的行政行為中的自由裁量權(quán)是否遵循合法性和合理性原則。這也可稱(chēng)之為權(quán)力對(duì)權(quán)力的合理控制。）。執(zhí)法的效能原則是國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律必須遵循的一個(gè)主要原
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