談預(yù)算法修訂為何一再被推遲(文件)
【正文】 改革沒越過去的坎是沒有解決權(quán)力過于集中的問題。像文革、三年困難時期，這都是權(quán)力過于集中的體制給中國帶來的血的教訓(xùn)?？倓t第一條：“為了強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能,健全國家對預(yù)算的管理,加強國家宏觀調(diào)控,保障經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展,根據(jù)憲法,制定本法”。人大跟國家到底是什么關(guān)系？人大跟國家到底是什么關(guān)系？也許人家很清楚，但我們很難領(lǐng)會它的重要性，比如說憲法中寫道，全國人民代表大會是最高的國家權(quán)力機構(gòu)還是國家的最高權(quán)力機構(gòu)?！皣业淖罡邫?quán)力機構(gòu)”和“最高的國家權(quán)力機構(gòu)”是兩個概念，國家里面的最高權(quán)力機構(gòu)是一個說法，也就是說，除了國家權(quán)力機構(gòu)還有別的權(quán)力機構(gòu)，你只是國家權(quán)力機構(gòu)的最高，第一個概念是整個國家里為最高的權(quán)力機構(gòu)，我們用的是后面的，這絕對不是含糊，也不是弄錯了，這是非常嚴(yán)肅的一件事。我國目前至少有19個稅種，19個稅種里，經(jīng)過人民代表大會審議批準(zhǔn)，經(jīng)過法律程序形成法律的稅收是個人所得稅和企業(yè)所得稅，跟它有關(guān)系的不是稅收的專門法，而是稅收的征管法，稅收征管法勉強算上一個的話，只有3個法律，也就是說，19個稅種里，只有兩個稅種是人大立法，最高權(quán)力機構(gòu)表現(xiàn)在哪兒？人家都是國務(wù)院自己決定的，通過國務(wù)院條例、下文件就可以征收的。原條款中的“宏觀調(diào)控”表達(dá)也不準(zhǔn)確。這第六條和第七條可以理解為國家預(yù)算涵蓋政府所有的預(yù)算收支。作為一條規(guī)定，這規(guī)定得非常含糊，誰來決定哪些東西必須要列入預(yù)算，哪部分資產(chǎn)收益可以不列入，事實上是把這樣的權(quán)力放給了國務(wù)院，人大沒有權(quán)力管這樣的事。在1993年搞的分稅制改革，面臨的是什么樣的問題？并不是1992年鄧小平南巡談話說中國馬上就進(jìn)入一個市場社會了，而是市場社會需要集權(quán)化的權(quán)力機構(gòu)，本來是改革的好契機，但中國沒有往那兒走，中國一方面進(jìn)行市場化改革，另一方面把權(quán)力收回中央。當(dāng)時文革剛結(jié)束，人心不穩(wěn)，醫(yī)治10年浩劫的創(chuàng)傷，使大家從陰影中走出來，地方辦了很多好事：福利、發(fā)補貼，讓大家在80年代過得挺滋潤，心情挺開放。第十一條預(yù)算公開，稀松的法律條文。但我總覺得預(yù)算公開的太粗俗，太簡單。在預(yù)算法里要說清楚什么是“其它收入”，其它收入包含著哪些具體的內(nèi)容，必須要對“其它收入”做出明文規(guī)定。地方政府的債務(wù)風(fēng)險非常大?，F(xiàn)在把1986年的稅制撿回來，借尸還魂，不管多少人反對，在表面上看至少是合法的，這是另外一個說法。人大審查批準(zhǔn)從每年一月份預(yù)算提案、建議就到了人民代表大會。預(yù)算委員會是3個人，財經(jīng)委是32個人，這32個人中退休省長、空軍司令、大國企老總等沒有財經(jīng)背景者占了一半，剩下的一半，多多少少跟經(jīng)濟有關(guān)，但大部分是外行，真正的人民代表大會預(yù)算委員會是專家才是對的，而這些人在學(xué)科背景上不像那么回事，而且也不只是審查預(yù)算的，財經(jīng)委員會的整個財經(jīng)事務(wù)都是他們負(fù)責(zé)，預(yù)算只是其中一部分。13 / 13。02項，一般行政管理事務(wù)。這個時間實際上只有45天、30天，整個預(yù)算的編制過程，每年的6月份開始，到次年1月份才到人大。如果真是考慮避開債務(wù)風(fēng)險，債務(wù)風(fēng)險很大，土地市場價格大幅下滑，地方財政風(fēng)險很快就會出來，地方財政破產(chǎn)的可能性不是沒有，現(xiàn)在由中央政府擔(dān)保發(fā)行的債務(wù)，這些東西可能會集中一起爆發(fā)債務(wù)風(fēng)險，可能性非常大，對地方債務(wù)要非常嚴(yán)。所以重慶、上海房產(chǎn)稅改革堅決不會把土地問題融進(jìn)改革的范圍之內(nèi)，因為土地縮水的話，財政非常困難。預(yù)算法不允許，大家只好走迂回的道路，通過融資平臺變通取得收入。有的是放給政府讓其自己看著辦，就像1984年的稅收授權(quán)法案，1984年、1985年兩次授權(quán)，就是讓國務(wù)院跟進(jìn)經(jīng)濟社會發(fā)展的具體情況，決定開增什么稅或者停止什么稅，這個規(guī)定一直影響到現(xiàn)在。原法對此未置一詞，現(xiàn)在用了“預(yù)算應(yīng)該公開”，“應(yīng)該公開”而不是說“必須公開”，作為一個法律用語，“應(yīng)該”還是“不應(yīng)該”？馮興元：法律上講的“應(yīng)該”就是“必須”。后來權(quán)力開始回收，往上集中，分稅制以后，地方?jīng)]有好日子過了，財政收入從80%降到40%，地方財政沒錢了，怎么辦？只有靠賣地取得財政收入，這就是土地財政的來源，而且一直延續(xù)到現(xiàn)在仍然走不出這樣的怪圈。目標(biāo)達(dá)到了，所以后面的分稅制改革沒有必要進(jìn)行了。分稅制導(dǎo)致土地財政第八條國家實行中央和地方分稅制。第十九條預(yù)算收入包括：（一）稅收收入；（二）依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國有資產(chǎn)收益；（三）專項收入；（四）其他收入。第六條各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成。預(yù)算法未對公民的權(quán)利進(jìn)行表述現(xiàn)行《預(yù)算法》未對公民在預(yù)算過程中的權(quán)利進(jìn)行表述，預(yù)算似乎與公眾無關(guān)，只是被動接受政府有關(guān)部門的指令，公民權(quán)利無從體現(xiàn)，相當(dāng)于限制了公眾參與預(yù)算管理。所以現(xiàn)在遇到了尷尬的局面：人大擺哪兒？人大如果是國家的最高權(quán)力機構(gòu)，所有的問題就都不是問題了，但問題是不是這樣的一個機構(gòu)，沒有那么大的權(quán)力。憲法中寫的是前一條還是后一條？有一位朋友說是前一條，有人說是后一條。人大、政府和公民在公共預(yù)算中自己的權(quán)利（力）和責(zé)任，這里面都沒有涉及到。如何解決權(quán)力過于集中的問題是現(xiàn)在改革的關(guān)鍵，現(xiàn)在討論的預(yù)算法實際上就是把過于集權(quán)行政運作的體制分散在一部預(yù)算中，讓其妥善處理高級政府和基層政府、各政府權(quán)力配置關(guān)系，同時允許更多的公民參與到預(yù)算決策和預(yù)算監(jiān)督的過程中，這實際上是分權(quán)的過程，關(guān)進(jìn)籠子的過程，是法治化的過程。計劃經(jīng)濟時代權(quán)力集中到一個人、兩三個人決定全國性的事，這樣的決策機制貫徹起來像流水一樣，貫徹到底，在這個過程中，中間沒有任何人是有權(quán)力可以不執(zhí)行上面的事，沒有這樣的機制，沒有“執(zhí)行錯誤的政策會對不起老百姓，對不起自己的良心”的想法，即使這樣想，通過原來的官僚體制一層一層往上反映，信息、信號也會遞減，因為上層官員都不希望把自己所管轄地區(qū)的
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