【正文】 出，西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境就難以實(shí)現(xiàn)全面的恢復(fù)、保護(hù)與治理。政策機(jī)制導(dǎo)致收益和資金流向東部，地方經(jīng)濟(jì)缺少剩余積累，地方財(cái)政收支缺口越來越大。國家在青海省實(shí)施的造林護(hù)林重大項(xiàng)目，國家投資只占36％的較低比重，其他更大部分投資由地方自籌。但如此大規(guī)模的國家扶貧項(xiàng)目在西北地區(qū)安排得很少，可能僅此一例。 西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化爆發(fā)出了遠(yuǎn)比西部經(jīng)濟(jì)差距拉大強(qiáng)烈得多的巨大破壞性。但是，隨西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后出現(xiàn)的西部生態(tài)環(huán)境急劇惡化并迅速向外擴(kuò)延的局面及其如此之大的災(zāi)難性后果卻是沒有料到的。雖然，政策體系在將西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)置于緩后位置的同時(shí)對(duì)西部生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注有所加強(qiáng)，并作了相應(yīng)的投資安排，但西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資遠(yuǎn)沒有東部地區(qū)市場(chǎng)效益明顯產(chǎn)業(yè)那樣的重視與傾斜。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境在經(jīng)濟(jì)不平衡發(fā)展中不聲不響地持續(xù)惡化，直至釀成危及全局長遠(yuǎn)發(fā)展的巨大災(zāi)難時(shí)才被發(fā)現(xiàn)。西部大開發(fā)，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局的戰(zhàn)略調(diào)整。這是對(duì)西部大開發(fā)的誤解，源于對(duì)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及其相互關(guān)系的不甚了解。西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理，需要采用新的高效率治理方式，需要大規(guī)模增加投入，需要地方經(jīng)濟(jì)提供更多的剩余積累來源，需要有資源配置體制和政策的支持。長江上游天然林保護(hù)工程、黃河中上游地區(qū)山川秀美水土治理工程等一系列生態(tài)保護(hù)大型項(xiàng)目揭開了西部大開發(fā)的序幕。西北地區(qū)可以充分利用國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的政策有利條件，在中央支持力度增大、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快進(jìn)程中大力推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和治理。生態(tài)治理的很大部分投資體現(xiàn)不出明顯的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效益，形不成投資回報(bào)及剩余收益，需要以公共財(cái)政投資的方式進(jìn)行，而生態(tài)治理投資所需要的公共財(cái)政投入又要由可產(chǎn)生剩余收益的產(chǎn)業(yè)提供源源不斷的支持。二十年西部地區(qū)生態(tài)惡化加劇的事實(shí)已經(jīng)確鑿表明在生態(tài)保護(hù)意識(shí)形成條件下當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)生態(tài)環(huán)境所具有的決定性影響。貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理應(yīng)以國家投資為主。偏重市場(chǎng)表面效益忽略生態(tài)深遠(yuǎn)影響以為農(nóng)業(yè)投資效益比不上加工業(yè)投資效益因而不受重視的局面應(yīng)當(dāng)改變。　　3.　發(fā)展高效農(nóng)牧業(yè)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理。國家實(shí)施的退耕還林補(bǔ)償政策，給西北貧困地區(qū)的生態(tài)治理提供了有力的支持。解決西北地區(qū)坡耕地地區(qū)水土流失問題的治本之策是加大農(nóng)田基本建設(shè)和水利設(shè)施建設(shè)投資力度。貧困山區(qū)農(nóng)民在高產(chǎn)田上精耕細(xì)作，告別廣種薄收的粗放式生產(chǎn)方式，可以從根本上解決自主產(chǎn)糧、自謀溫飽問題，擺脫對(duì)補(bǔ)償政策的依賴，有信心地走上生態(tài)環(huán)境得到保護(hù)治理的脫貧致富道路。高效益農(nóng)牧業(yè)及其加工業(yè)以及地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定快速發(fā)展，將有力地促進(jìn)西北地區(qū)走上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平快速提高與生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的良性發(fā)展之路。在農(nóng)牧區(qū)精細(xì)種植高產(chǎn)草地，改放牧為圈養(yǎng)。貧困地區(qū)形成較高效率的生產(chǎn)增收能力，可避免重蹈“2605” 退耕建林草項(xiàng)目因缺乏自主生產(chǎn)能力而退林還耕之覆轍。為保證退耕還林取得生態(tài)治理的堅(jiān)實(shí)效果，國家補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)及時(shí)落實(shí)，長期持續(xù)。相比之下，過去多年在貧困農(nóng)牧區(qū)號(hào)召過封山封牧或輪耕輪牧，對(duì)貧困農(nóng)牧民未給予相應(yīng)生活補(bǔ)償?shù)淖龇ㄈ狈侠硇?。更根本更重要的是，國家?yīng)當(dāng)對(duì)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予超出東部地區(qū)的政策支持，把效率優(yōu)先政策從東部轉(zhuǎn)移到西部，對(duì)西部有市場(chǎng)效益的產(chǎn)業(yè)給予政策激勵(lì)，促使投資資源向西部流動(dòng)。對(duì)于體現(xiàn)不出經(jīng)濟(jì)收益的生態(tài)治理投資，不應(yīng)采取貸款方式而應(yīng)由財(cái)政全額投入。由于目前西北地區(qū)自主投資能力很弱和生態(tài)治理的迫切性及投資效果的外部性，國家應(yīng)當(dāng)在相當(dāng)長的一段時(shí)期里大幅度加大對(duì)西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理投資。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為國家財(cái)政來源主要由東部地區(qū)提供，如果將政策傾斜重點(diǎn)從東部地區(qū)轉(zhuǎn)到西部地區(qū)，就可能造成東部高效益產(chǎn)業(yè)發(fā)展減慢、財(cái)政收入來源減弱從而難以對(duì)西部生態(tài)治理投資提供足夠的支持，造成東部西部兩敗皆輸；因此，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保持對(duì)東部高效益產(chǎn)業(yè)政策傾斜，通過加大東部地區(qū)對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度增大對(duì)西部地區(qū)生態(tài)治理的投資。西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理需要國家和西北地方財(cái)政進(jìn)行大量投入和政策支持，需要對(duì)生態(tài)治理投資不足的資源配置格局作出調(diào)整，將更多的投資轉(zhuǎn)移用于生態(tài)環(huán)境的治理。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理不可能在西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)滯后發(fā)展的條件下進(jìn)行，必須在西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力增強(qiáng)的條件下才可能有效實(shí)施。西部大開發(fā)戰(zhàn)略，是在西部經(jīng)濟(jì)差距拉大、生態(tài)環(huán)境加速惡化對(duì)全局形成災(zāi)難沖擊因而急需治理的緊迫局勢(shì)下提出的?，F(xiàn)在的西北地區(qū)有的是氣候惡化造就的戈壁沙漠，千年以前墾荒放牧留下的黃土高原，三十年以前盲目開荒采伐造成的植被毀壞、土地沙化，近二十年來由于經(jīng)濟(jì)滯后發(fā)展及生態(tài)治理能力下降而出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境加速惡化。有人擔(dān)心西部大開發(fā)會(huì)造成西部生態(tài)大破壞。四、在加快西北經(jīng)濟(jì)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)西北生態(tài)環(huán)境治理　　西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后情況下遭到破壞的，只有加快西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高西北地區(qū)生態(tài)保護(hù)治理能力，才可能使西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境獲得有效的恢復(fù)和治理。向東部市場(chǎng)效益傾斜的不平衡發(fā)展政策，無疑是利弊權(quán)衡的一種理性選擇，但這一政策選擇對(duì)西部經(jīng)濟(jì)滯后發(fā)展與生態(tài)環(huán)境惡化的關(guān)聯(lián)關(guān)系關(guān)注不夠，對(duì)西部生態(tài)環(huán)境惡化的外溢性后果估計(jì)不足。西北生態(tài)環(huán)境惡化不是可急可緩解決的那種局部性階段性問題，而是關(guān)系全局長遠(yuǎn)的重大危急問題，無法后推延緩，不能不緊急應(yīng)對(duì)。傾斜政策可能產(chǎn)生的西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后及差距拉大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)負(fù)效應(yīng)，可能一開始就有所估計(jì)，就是以效率優(yōu)先的某種替代關(guān)系預(yù)設(shè)于傾斜政策的體系中。西部地區(qū)生態(tài)治理難度大，投資需求量大，在國家投資較少的情況下，地方自主投資能力不足，實(shí)際投資缺口很大，治理速度慢于惡化速度而使生態(tài)惡化程度加重。90年代以來，國家對(duì)西部地區(qū)一些植樹造林、防沙治沙等生態(tài)保護(hù)工程也采用像對(duì)商業(yè)投資項(xiàng)目一樣的貸款方式，生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目體現(xiàn)不出直接經(jīng)濟(jì)效益，地方無法按期還貸，不但生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目難以為繼，而且使地方經(jīng)濟(jì)背上不良負(fù)債負(fù)擔(dān)。國家對(duì)西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策投入和資金投入相對(duì)較少，對(duì)西部地區(qū)植樹造林、防沙治沙等生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目投入不多，對(duì)西部地區(qū)農(nóng)田基本建設(shè)及水利工程設(shè)施的投資相對(duì)下降。80年代以來，國家