【正文】 合的關(guān)鍵。所以，中央政府一方面希望通過城中村改造讓更多人享受城市化的成果，進(jìn)而爭取公民的擁護(hù)；另一方面，又要關(guān)注和保證地方政府的利益，以盡可能多地 取得地方政府的支持 ?？紤]到城中村改造完全由村集體實(shí)施則可能出現(xiàn)村民的短期行為，致使改造的效果不理想。但城中村改造后的房地產(chǎn)售價普遍較高并不主要來源于開發(fā)行為，而是取決于城中村優(yōu)越的地理區(qū)位及由其帶來的房地產(chǎn)的更大的升值潛力，因此，這部分利益主要應(yīng)該由改造前這一區(qū)位的擁有者城中村集體和村民享有，開發(fā)商只應(yīng)享有和其它開發(fā)項目相當(dāng)?shù)钠骄找?，而不能擠占村集體和村民的利益空間。除此之外，城中村改造工程 也是一個形象工程和品牌工程，開發(fā)商也有通過城中村改造達(dá)到品牌宣傳和開拓新市場 等目的。開發(fā)商的介入有利于城中村改造資金問題的解決，但開發(fā)商行動的選擇完全取決于它期望效用的大小，在是否介入改造這個問題上，它不僅會考慮介入城中村改造是否能夠盈利，而且它還會 將城中村改造與其他土地開發(fā)項目進(jìn)行比較，以選擇利潤率高的項目。人均耕地為 畝，根據(jù)政策應(yīng)采取捆綁項目的方式進(jìn)行改造。建設(shè)費(fèi)用包括建設(shè)土木工程費(fèi)（按照多層、小高層框架建筑計算 )、前期工程費(fèi)（含三通一平、規(guī)劃建筑設(shè)計、地質(zhì)勘察 )、居住區(qū)配套費(fèi)（含內(nèi)部市政、園林綠化 )。經(jīng)測算，磨山村應(yīng)補(bǔ)償建筑總量為 平方米。按武漢市重置價格標(biāo)準(zhǔn)磚混二等計算，單位建筑面積為 650 元 /平方米。 開發(fā)土地征地費(fèi) = 公頃 *15 畝 /公頃 *50 萬元 /畝 = 17685 萬元 ① 、 ② 、 ③ 項費(fèi)用合計為 萬元。也就是說，只有在土地出讓收入大于 萬元時，政府才會同意進(jìn) 行改造。這就意味著，只有當(dāng)區(qū)域內(nèi)的樓面地價大于1236 元 /平方米時 ,開發(fā)商才會考慮介入。要做到城中村改造有法可依，離不開相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善。地方政府作為一類經(jīng)濟(jì)組織，也有自己的經(jīng)濟(jì)利益，導(dǎo)致很多時候政府既是 “ 裁判員 ” ，又是 “ 運(yùn)動員 ” 。因此，在改制企業(yè)最困難、最重要的轉(zhuǎn)換時期，必 須在政策層面上明確一個過渡扶持期，這不僅僅關(guān)乎企業(yè)的發(fā)展，也關(guān)乎社會的穩(wěn)定。此外，還可以在城中村居民中 選撥一些有威信的長者和優(yōu)秀的青年精英，他們熟知廣大村民的需求，有利于提高改造政策的針對性和有效性。此外，由于開發(fā)商獲取的土地并不是一般意義上的空白地，所以要防止開發(fā)商借故拆遷進(jìn)度慢來實(shí)現(xiàn)變相囤地。對于積極參與改造的開發(fā)商，政府可以給予一定的優(yōu)惠政策，并在以后的城市開發(fā)中優(yōu)先考慮這些社會責(zé)任感強(qiáng)的開發(fā)企業(yè)。 其次，完善補(bǔ)償方式?？梢砸胝勁袡C(jī)制，從而加強(qiáng)村民作為參與方的知情權(quán)和話語權(quán)。集體資產(chǎn)量化主要是將集體的土地進(jìn)行資產(chǎn)量化，因此成為改制過程中的矛盾焦點(diǎn)所在。與一般的項目建設(shè)征地相比，城中村所有的土地都將被國有化，而且城中村村民在身份上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榫用?。此外，還同樣有權(quán)享有城市居民有關(guān)的優(yōu)撫、復(fù)員退伍軍人安置和社會救助等政策，有權(quán)申請最低生活保障金以及相關(guān)的就業(yè)優(yōu)惠政策。擁有村集體改制企業(yè)股份的 “ 股民 ” 可以長期享有企業(yè)分紅。然而資產(chǎn)在市場上運(yùn)作就會有風(fēng)險，所以，要實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值、增值就要加強(qiáng)企業(yè)觀念。對此，應(yīng)逐步建立起完 整、開放的產(chǎn)權(quán)體系，并通過規(guī)范和強(qiáng)化公司章程，使之成為約束公司依法經(jīng)營的權(quán)威文件，政府還應(yīng)通過立法規(guī)范改制后經(jīng)濟(jì)組織的組織和經(jīng)營活動。 城中村改造中同樣會對部分村民進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。同時，相關(guān)方面應(yīng)指導(dǎo)村民如何科學(xué)利用補(bǔ)償金，防止過去無度揮霍土地補(bǔ)償金的行為出現(xiàn)。同時還應(yīng)建立公正的爭議仲裁機(jī)構(gòu)，化解征地和安置補(bǔ)償中的糾紛，監(jiān)督安置補(bǔ)償工作的落實(shí)，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，使農(nóng)民申訴有門。 政府作為社會公共產(chǎn)品的提供者，應(yīng)該為城中村改造提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。 政府部門要善于運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)的手段，改善城市投資環(huán)境，增加投資者對城中村 改造的信心。保證開發(fā)商在城中村改造過程中獲得正幸的利潤，促進(jìn)城市房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。其次，村集體抽取一定比例的征地款，作為村民再就業(yè)的專項經(jīng)費(fèi)，并對資金用途做到賬務(wù)公開?；诖?，可以動員社會力量，幫助城中村村民真正融入城市。最后，結(jié)合具體情況，還可以鼓勵村民自己再繳納一部分，從而形成一種多元的資金 籌措模式。前文中提到了城中 村改造需要政策的支持和幫扶，但是這些政策的執(zhí)行都是需要資金支持的，如果不能做好這方面的資金籌措，政策往往只會停留在口號上，這將會使得村民產(chǎn)生不滿情緒。 注意和舊城改造相協(xié)調(diào)，土地部門控制土地出讓，清理在建房地產(chǎn)開發(fā)項目。武漢市的城中村改造全部采用土 地融資模式，將土地增值收益的 60%存入城中村所在的區(qū)級政府財政賬戶，專用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 (三）積極拓展改造資金的籌措渠道 城中村改造資金的籌措是改造過程中的難 點(diǎn)。 綜上所 述，城中村村民可以享受到優(yōu)越的社會保障，但是將其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)還需要加強(qiáng)實(shí)施和監(jiān)督。要規(guī)范征地補(bǔ)償分配行為，兼顧公平與效率。精心設(shè)計后的小區(qū)和房屋在環(huán)境和品質(zhì)上都得到了較大改善，因此租金水平還會出現(xiàn)上漲的趨勢。 在股份制改革中，對股權(quán)流動的種種限制使得村民無法獲得完整的產(chǎn)權(quán)。 過去，集體土地因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)困難，不能充分發(fā)揮資產(chǎn)效應(yīng)。 在改制過程中，應(yīng)加大社會保障知識的宣傳力度，加強(qiáng)村民特別是老年人的養(yǎng)老保 險意識，擴(kuò)大保險的覆蓋面，避免因個人“ 短視 ” 而引起的保險缺失問題。 村改居人員作為城市的一員，應(yīng)當(dāng)享有城市居民的一切保障權(quán)利。 41 (二）完善失地農(nóng)民的社會保障機(jī)制 城中村改造后，村民失去了賴以生存的土地，因此，建立和完善失地農(nóng)民的社會保 障機(jī)制意義重大。村民的利益主要體現(xiàn)在城中村土地及其附著物上。 再次，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。目前關(guān)于這方面的規(guī)定尚不能在任何一部全國性的法律中找到答案。 為了調(diào)動開發(fā)商的積極性，讓其參與到難度較大的城中村改造中來，一方面可以暫緩區(qū)域內(nèi)新建項目的審批，從而降低城中村改造項目的競爭壓力。開發(fā)商獲得的利潤過高，則損失了城中村集體的利益，獲得的利潤過少，自然就難以實(shí)現(xiàn)改造的順利進(jìn)行。服務(wù)型政府的建立依賴于執(zhí)政者的能力和素質(zhì)。 再次，發(fā)揮政 府的引導(dǎo)和扶持功能。還要加大執(zhí)法的力度，對于政府官員的違法行為，要以法律手段來制裁，而不僅僅是給予行政處罰。同時，由于容積率和開發(fā)商的利潤呈正相關(guān)關(guān)系，因此，調(diào)高項目的容積率也將大力提高開發(fā)商的積極性。開發(fā)商所得利潤的大小主要取決于周邊物業(yè)的價格水平和項目本身的容積率。 (3)決策分析 根據(jù)武漢市城中村改造政策，開發(fā)用地以還建安置房建設(shè)成本和本宗地價之和的 倍為公開供地時的底價。 建設(shè)補(bǔ)足費(fèi) = 平方米 * 萬元 /平方米 = 方元 綜上，還建住戶總補(bǔ)償費(fèi) =建設(shè)補(bǔ)償費(fèi) +拆遷住宅安置費(fèi)一建設(shè)補(bǔ)足費(fèi) = 萬元 + 萬元一 萬元 = 萬元 ③ 開發(fā)土地征地費(fèi)。 建設(shè)補(bǔ)償費(fèi) = 平方米 * 萬元 /平方米 = 萬元 拆遷住宅安置費(fèi)指在磨山村村域內(nèi)自行建房的外來住戶和享受 36 政策住戶一戶兩宅 而應(yīng)拆除的以及 3 層以上的建筑，其現(xiàn)狀住房應(yīng)拆遷而予以補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。還建住戶總補(bǔ)償費(fèi)包括建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)、拆遷住宅安置費(fèi)和建設(shè)補(bǔ)足費(fèi)。 ① 還建住宅建設(shè)費(fèi)。 (1)磨山村基本情況 磨山村隸屬于漢陽區(qū)永豐鄉(xiāng)，現(xiàn)有用地面積 ，其中農(nóng)業(yè)用地 。 城中村擁有稀缺的城市土地資源，按照武漢市現(xiàn)行政策，大部分城中村土地要被納入政府用地儲備，通過土地市場實(shí)現(xiàn)其價值的真實(shí)體現(xiàn)。但同時，由于投入資金較多，運(yùn)營周期長，不確定因素多，拆遷開發(fā)中的利益矛盾重重，存在 難以克服的系統(tǒng)風(fēng)險（土地、規(guī)劃、金融等相關(guān)政策）等等，也可能最終使開發(fā)變得無利可圖，這些都是開發(fā)商在利益權(quán)衡中必需考慮的問題。 村民一方面希望通過城中村改造改善自己的居住環(huán)境，另一方面，擔(dān)心城中村改造會損失自己的既得利益。 地方政府希望通過城中村改造提升城市面貌，提髙城市競爭力，并通過城中村改造緩解土地緊張的局面。這三個方面是相輔相成，同時又是互相牽制的，因此就涉及到了一個利益協(xié)調(diào)的問題。 (三）改造主體之間的利益博弈使改造過程具有不確定性 利益是社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中最普遍、最敏感，同時也是最易引起關(guān)注的問題。他們的經(jīng)濟(jì)活動大致可以分為兩類，一類是管理疏忽孕育了黃賭毒、假冒偽劣加工生產(chǎn)等地下經(jīng)濟(jì)活動，這些活動應(yīng)該通過改造嚴(yán)格取締。 對于參與改制的村而言，新組建的公司不能因?yàn)槭瞧髽I(yè)，就把 31 所有的農(nóng)村社會事務(wù)拋開不管；過渡期內(nèi)村委會的牌子繼續(xù)保留，村委會與公司同時并存，一套班子兩 塊牌子，農(nóng)村社會事務(wù)的管理在一套班子中分工負(fù)責(zé)。 城中村豐富的文化內(nèi)涵，決定了城中村的改造必須要處理好整合與傳承本土文化之間的關(guān)系，一方面要利用城市主流文化整合其他文化，全面提升城中村的綜合文明程度 。都市文化是一種強(qiáng)勢文化，它對城中村農(nóng)業(yè)文化的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于后者對它的影響。城中村的多種文化主要由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)文化、外來文化（外來人口帶入的文化）以及現(xiàn)代都市文化構(gòu)成。 29 從根本上說，城市化是以 “ 人 ” 為對象的，以 “ 文 ” 化“ 人 ” ，實(shí)現(xiàn)城市居民、村民、外來流動人口文化整合和發(fā)展，使村民和流動人口（外來村民）在思想價 值觀念和行為方式上成為真正的城市居民，是城市化的最基本內(nèi)核，也是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的最高境界。 城中村村民后代的可持續(xù)發(fā)展是城中村改造不能忽視的問題。從根本上否認(rèn)和抵制國家的征地制度和土地公 28 有制度。一般地說，農(nóng)民素質(zhì)包括思想、文化和技能素質(zhì)三個方面。 (二）對改造后的可持續(xù)發(fā)展考慮不足 27 黨中央提出的樹立 “ 以人為本 ” 的科學(xué)發(fā)展觀，核心就是要統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境 的可持續(xù)發(fā)展。由于城中村村民和流動人口絕大多數(shù)受過的教育有限，工作經(jīng)驗(yàn)缺乏和工作技能很差，無法適應(yīng)城市的許多專業(yè)化工種，再加上所處地位的社會資源很少，造成其就業(yè)水平低，收入水平差，產(chǎn)生了與其他城市市民事實(shí)上的不平等，而市場經(jīng)濟(jì)的無情競爭、優(yōu)勝劣汰的競爭規(guī)律往往具有強(qiáng)者愈強(qiáng)，弱者愈弱，財富越來越集中的 “ 馬太效應(yīng) ” ，導(dǎo)致收入在貧富之間的差距越來越大。同樣，目前城中村內(nèi)的許多違章建筑成了改造城中村的一大障礙，對這些違章建筑的拆除或補(bǔ)償就必須對其產(chǎn)權(quán)作出界定。土地產(chǎn)權(quán)的不明晰，農(nóng)地向城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換由于政府通過征地壟斷而缺乏流動性和競爭性，過低的征地補(bǔ)償費(fèi)用降低了土地資源配置效率，也導(dǎo)致了土地資源的閑置浪費(fèi)。也就是說，如果定價制度的運(yùn)行沒有成本，最終的結(jié)果是不受法律狀況影響的。利用市場機(jī)制解決城中村問題在很多方面具有效率，但是也有很多環(huán)節(jié)是市場解決不了或解決不好的。然而，現(xiàn)實(shí)中的政府機(jī)構(gòu)由于其公共部門的行政壟斷性往往是投入高而產(chǎn)出低，具有明顯的低效率特征。這些腐敗行為使得改造的效果大打折扣。 其次，尋租活動導(dǎo)致政府失靈。政府官員追求自身利益最大化，在沒有完善的監(jiān)督約束機(jī)制的不成熟的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下 ，往往利用掌握的城市規(guī)劃信息和房地產(chǎn)開發(fā)商合謀，置公共利益不顧而追逐私利。因此，在城中村改造過程中沒有科學(xué)的政府決策或政府干預(yù)，就不能避 免不同群體在利益博弈過程中的行為沖突和扭曲，從而導(dǎo)致公共部門缺乏效率。通過對城中村改造中的政府失靈分析，有助于明確政府應(yīng)該在城中村改造中發(fā)揮怎樣的作 22 用