【正文】 調(diào)方式；最為最小國家的治理；作為公司的治理；作為新公共管理的治理；作為善治的治理；作為社會控制系統(tǒng)的治理；作為自組織網(wǎng)絡(luò) 的治理。 一是著眼于經(jīng)濟時代組織特征及內(nèi)部個體作用的變化。在這個階段，組織處于相對穩(wěn)定狀態(tài)，科曾結(jié)構(gòu)國家完善，組織管理具有一整套規(guī)范化的程序 （ 4） 精細階段。公共組織環(huán)境就是指公共組織身外所有能夠直接或間接隊組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。 文化行為模型 。垂直協(xié)調(diào)不同于水平協(xié)調(diào)，它依靠組織的等級權(quán)威來完成協(xié)調(diào)，是上級對下級組織沖突進行的協(xié)調(diào)。組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)合垂直協(xié)調(diào)兩類。 二 .組織沖突與協(xié)調(diào) 當一個組織認為其他組織的行為對自己組織構(gòu)成阻礙時，組織沖突便產(chǎn)生了。 分權(quán)制指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。 優(yōu)點是分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，缺點是分工單位無力進行全局協(xié)調(diào)，責任不明，過細的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。 2. 層級制與職能制 層級制指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組織體制。缺點是由于行政決策權(quán)的獨攬，容易導致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制。橫向結(jié)構(gòu)中各部門都有明確的工作范圍和相應(yīng) 的權(quán)責劃分，各部門之間是一種平行關(guān)系。與矩陣結(jié)構(gòu)不同的是旁系組織在完成任務(wù)時并不與自己的本職工作完全脫離。 矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時機構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。 二 公共組織的一般結(jié)構(gòu)形式 直線結(jié)構(gòu)的特點是單一垂直領(lǐng)導，其結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級的個人或組織只有一個直接領(lǐng)導，不與相鄰個人或組織及其領(lǐng)導發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。此外，上級對下級的嚴格控制，在一定程度上阻礙了下級積極性、主動性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性，容易走向僵化。 管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈現(xiàn)反比例關(guān)系。 （ 1）古典模型 古典模型的特點 ： 1） 組織具有四個基礎(chǔ)：目標、過程、顧客、領(lǐng)域 2） 對于每個組織而言，上述四個基礎(chǔ)中必須有一個被賦予優(yōu)先地位 3） 行政部門在最高層次上按主要標準組建，每個部門包含一切有助于實現(xiàn)組織目標的活動； 4） 行政上級僅能有限監(jiān)督數(shù)量有限的直接下屬，存在控制范圍； 5） 行政權(quán)威和責任授予單一行政人員而非董事會或委員會這樣的多數(shù)成員機構(gòu) 6） 垂直領(lǐng)導活動與參謀活動被嚴格區(qū)分 （ 2）官僚模型 官僚模型的特點： 1） 基于職能專業(yè)化的勞動分工； 2） 有明確的職權(quán)等級制； 3） 有與任職者和職責相關(guān)的規(guī)章制度； 4） 有處理工作的程序系統(tǒng) 5） 人與人之間關(guān)系的非人格化 6） 雇員的選擇與提升以其技術(shù)能力為基礎(chǔ) （ 3）第三部門行政模型 第三部門行政模型的特點： 1） 公共事物往往由多人的董事會或委員會進行管理，代表多元利益的候選人遍布其中 2） 在很多方面政府成為代理人政府，許多政府工作通過合同委托給第三部門完成，政府官員在處理這些事務(wù)時再也用不上自己的等級權(quán)力 3） 政府不可能輕而易舉的監(jiān)督組織之外的代理商，除非損害了該項目和所服務(wù)的公共利益，政府不能隨意利用等級命令來取消合同 4） 行政組織不是孤立地處理公共 事務(wù)，它們往往與其他公共組織形成一個網(wǎng)絡(luò)，通過組織互動來實現(xiàn)目標。在市場經(jīng)濟條件下，政府管理是 有限管理 即在市場失靈的一定范圍內(nèi)實施管理。 二 公共組織的構(gòu)成要素 三 公共組織的類型 會計標準分類 可分為六種：政府機構(gòu)、教育組織、健 康和福利組織、宗教組織、慈善組織和基金會 （ 1）強制型公共組織。 第三， 推進政府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是進一步轉(zhuǎn)變政府職能。 ，政府干預的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。 20 世紀 70 年代發(fā)展了 新政治經(jīng)濟學 80 年代后被廣泛應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。 第一，就研究對象與范圍來說，公共管理不僅僅研究政府機關(guān)特別是行政官僚，而且把研究的范圍擴大到其他政府機關(guān)和非盈利組織或第三部門甚至私人部門的公共方面。 、新范式或新的學科框架。 1991年第一次美國的公共管理學術(shù)研討會在雪城大學召開，可以說是公共管理新范式誕生的象征性標記。 、 20 世紀七八十年代，公共管理途徑在美國大學的公共政策學院和商學院逐漸成長起來，幾乎同時出現(xiàn)了出現(xiàn)了二種不同的公共管理途徑：一種是公共政策學院的 政策途徑，簡稱 P 途徑 另一種是商學院的 商業(yè)途徑簡稱 B 途徑 。 4. 治理與善治 治理概念定義繁多，可泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式。但是公共管理在許多重要方面是與私人管理存在差別的，主要表現(xiàn)在如下幾個方面： 一、 公共管理與私人管理的使命不同。 公共管理：盡管公共管理也包含了公共行政的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得目標以及管理者為取得結(jié)果負責的內(nèi)涵。所以公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān) 注取得結(jié)果和對結(jié)果的獲得負個人責任 2. 公共部門與公共物品 公共部門：是公共事物的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義的公共部門包括政府機構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機構(gòu)等部門已經(jīng)各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門是僅包括政府決策的產(chǎn)生機構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。 二、 與私人管理相比，公共管理的效率意識不強。 善治是 90年代后，世界銀行提出的口號，它主要包括合法、法治、負責、透明、 有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標準。 B 途徑強調(diào)將工具管理和經(jīng)濟學的概念、理論和方法應(yīng)用于公共部門的管理研究中，并仍然關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。 3. 公共管理范式新在何處 凱特爾認為，公共管理運動所發(fā)展起來的公共管理途徑是一種全新的途徑，它既不同于它既不同于傳統(tǒng)的公共行政學途徑，也不同于政策分析中的執(zhí)行研究途徑，它認為公共管理途徑具有以下的幾個特征： 1）拒斥 公共行政學和執(zhí)行研究 2）一種樂觀的規(guī)范研究領(lǐng)域 3）以頂層管理者的戰(zhàn)略決策為焦點 4）通過案例研究來發(fā)展知識 5）為管理研究取得與決策研究相同的立足點而奮斗 波茲曼 認為公共管理途徑應(yīng)具有以下的特征： 1） 既關(guān)心戰(zhàn)略，又關(guān)心過程 2） 在強調(diào)硬的知識的同時，關(guān)注軟的知識 3） 問題焦點甚于過程焦點 4） 強雷主張脈絡(luò)背景和經(jīng)驗知識 5） 關(guān)注戰(zhàn)略和多元組織的問題 佩里 力圖闡明公共管理的理論性質(zhì)，他認為公共管理提供關(guān)于公共管理者在不同場合應(yīng)如何作為的有用的和實際的概括或知識。 公共管理學是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學科，可以將它界定為一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學科。 第二，公共管理學更具跨學科綜合性的特點 第三，公共管理學將研究焦點由傳統(tǒng)的公共行政學的內(nèi)部取向轉(zhuǎn)變?yōu)橥獠咳∠? 第四，公共管理學也涉及大量的公共行政學所沒有設(shè)計的其他主題，如公共物品，公共選擇等 第五，公共管理學既是實證的，又是規(guī)范的 第六， 公共管理學將自身建立在當代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎(chǔ)上是從政府改革的實踐中產(chǎn)生新的理論范式，反過來指導這種實踐模式。 五 實踐中的公共管理 ，但是作為一種專業(yè)職業(yè)的行政管理活動則是伴隨階級和國家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。 、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經(jīng)濟國家的政府公共管理模式也是不同的。 第四， 推進政府運行機制創(chuàng)新，做到?jīng)Q策執(zhí)行和監(jiān)督的協(xié)調(diào)， 第五， 推進政府管理方式的創(chuàng)新，加快電子政務(wù)的建設(shè) 第六， 實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新要求必須建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍。主要指政府部門。 （ 3）非強制性公共組織。 第二節(jié) 公共組織的結(jié)構(gòu) 一 管理層次和管理幅度 管理層次：指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級數(shù)。管理層次越多，管理幅度越小，管理層次越少，管理幅度越大。 扁形結(jié)構(gòu)：管理層次少，管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)，其形態(tài)扁平，因此被稱為扁形結(jié)構(gòu)。 職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向上依職能不同進行分工，再分別對下級部門實施領(lǐng)導的結(jié)構(gòu)。與直線 職能結(jié)構(gòu)不同的是，矩陣結(jié)構(gòu)中垂直領(lǐng)導與水平領(lǐng)導是并重的。 三 我國政府組織的結(jié)構(gòu) 也稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導與服從的關(guān)系。 行政組織的活動的復雜性也決定了僅僅按職能方式劃分部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來進行分部，主要有（ 1）按區(qū)域劃分（ 2）按服務(wù)對象劃分（ 3）按行業(yè)和產(chǎn)品類型劃分 四 行政組織體制的基本類型 行政組織體制的類型按照不同的標準有不同的劃分方法 1. 首長制和委員制 依據(jù)行政組織中最高決策權(quán)所屬人數(shù)可分為首長制和委員制。 委員制指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。 其優(yōu)點 是組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導，利于統(tǒng)一指揮。 3. 集權(quán)制與分權(quán)制 集權(quán)制是指行政權(quán)利集中在上級機關(guān)，下級機關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級機關(guān) 的指令辦事的組織體制。 優(yōu)點是各級行政組織可以因地制宜的發(fā)揮自己的特長和優(yōu)勢，行政措施緊貼實際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化。沖突主要 有三種形式： （ 1） 目標與顧客的沖突。 （ 1） 水平協(xié)調(diào)。 （ 3） 組織合作模型 組織合作模型的 主要特征是實行小團體控制；發(fā)展具有高參與性的組織文化；競爭以時間為基礎(chǔ)，是效率的競爭；成立自我管理的團隊等。 政治行為模型 主導理論是公共選擇理論或理性選擇理論。 二、組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素 三、公共組織的變革與發(fā)展 公共組織生命周期的發(fā)展階段主要有四個： （ 1） 產(chǎn)生（創(chuàng)業(yè)）階段。在這個階段，科層結(jié)構(gòu)應(yīng)有可能達到極限，管理者開始嘗試改變結(jié)構(gòu)以提高組織效率，組織內(nèi)部進一步西細化 組織變革不是一個自我適應(yīng)的過程，而是一個有組織、有計劃的過程。典型的理論：學習型組織理論 二是著眼于組織結(jié)構(gòu)的變化。 一 治理理論的研究途徑 這一理論將治理等同于政府管理，側(cè)重從政府部門的角度來理解市場化條件下的公共管理改革，包括最小國家的治理，新公共管理和善治等用法。 社會的途徑 在這一途徑看來，治理是公民社會的自組織網(wǎng)絡(luò)，是公民社會部門自主追求公同利益的過程中創(chuàng)造的秩序。 另一方面，它也吸收了政府管理途徑的重要觀點，承認一個負責、高效、法治的政府對有效治理的重要意義。 4） 共同學習的政策過程 在合作網(wǎng)絡(luò)途徑看來，治理與統(tǒng)治的實質(zhì)一樣，都在于做出有約束力的決策，將行動者的不同偏好轉(zhuǎn)化成分配 價值的政策。通過轉(zhuǎn)變和讓渡職能，重新調(diào)整政府和社會，政府和市場的邊界，將多中心的制度安排導入了公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給中，使政府部門與非政府部門形成緊密的相互依賴關(guān)系。因此要想避免失敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，必須明確解決復雜問題，是在不完善的市場， 不完善的政府和不完善的網(wǎng)絡(luò)中進行結(jié)合和選擇。 治理能力與治理需求之間的差距是產(chǎn)生有效性問題的直接原因。 第三節(jié) 轉(zhuǎn)型期我國的行政體制改革 一、歷次機構(gòu)改革的簡要回顧 （看看即可） 二、歷次機構(gòu)改革的成就、經(jīng)驗和教訓 三、新一輪國務(wù)院機構(gòu) 改革的方案 四、地方政府改革的新趨勢 首先，這幾個試點城市的改革已由過去側(cè)重于機構(gòu)改革向更系統(tǒng)的改革轉(zhuǎn)變，即向建立現(xiàn)代化政府管理體制和模式轉(zhuǎn)變 其次，這幾個試點城市的改革加大了政府體制創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變政府職能的力度 再次，這幾個試點城市的改革思路大都提出以創(chuàng)建服務(wù)型政府為目標 最后，這幾個試點城市的改革思路大都重視行政管理方式的創(chuàng)新 [/] 第三章 政府間關(guān)系 第一節(jié) 政府間關(guān)系研究概述 第二節(jié) 西方政府間關(guān)系的歷史與現(xiàn)實 第三節(jié) 中國政府間關(guān)系的現(xiàn)狀與改革 了解 政府間關(guān)系的含義， 理解 西方政府的中央和地方關(guān)系， 掌握 中國政府間關(guān)系的新發(fā)展。 第一次是在西歐封建社會末期及資本主義發(fā)展初期，為消除分裂，實現(xiàn)民族統(tǒng)一和建立民主國家，建立和發(fā)展國內(nèi)統(tǒng)一市場，發(fā)展資本主義商品經(jīng)濟而出現(xiàn)的世界性中央高度集權(quán)。第二次世界大戰(zhàn)以后，科技的迅速發(fā)展、信息的急劇膨脹，在客觀上要求決策的分工和權(quán)力的下放。在第二種類型中，地方政府的法律基礎(chǔ)在中央 政府。政治上，地方從屬中央，地方首長由中央任命。根據(jù)多種多樣的依存方式、依存程度、依存結(jié)構(gòu)，可以劃分為四種類型：相互依存、地方單方面依存于中央，中央單方面依存于地方，相互獨立。其三，地方上順從“上位”政府。 三、西方政府間關(guān)系發(fā)展的新趨勢：網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn) 西方政府間關(guān)系等級制的弱化主要體現(xiàn)在兩個方面，一是大都市區(qū)管轄單位的“碎片化”（ fragmentation）， 二是城市地位的上升改變了城市與州和聯(lián)邦的關(guān)