【正文】 （二）行為學(xué)派理論。弗里德里克6. 數(shù)理方法：按照隨機(jī)或非隨機(jī)抽樣原則廣泛收集公共管理現(xiàn)象的數(shù)據(jù)，通過(guò)電子計(jì)算機(jī)用現(xiàn)代數(shù)學(xué)方法和定量分析技術(shù)把公共管理現(xiàn)象間的關(guān)系數(shù)量化，研究管理活動(dòng)的規(guī)律。專注發(fā)現(xiàn)事實(shí)，依據(jù)科學(xué)原則描述事實(shí)，研究者價(jià)值中立。P 途徑和 B 途徑的共同點(diǎn)：①它們的眼光不局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，將關(guān)注焦點(diǎn)放到公共部門與外在環(huán)境的關(guān)系上；②都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗(yàn)性的材料。四、公共管理學(xué)的研究途徑與方法（一）公共管理學(xué)的研究途徑：公共政策途徑（Public policy approach，P 途徑）企業(yè)管理途徑（Business approach，B 途徑）。（四）公共管理的環(huán)境：在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)劃分出：政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、自然環(huán)境、國(guó)際環(huán)境等。（三）公共管理的資源和手段：公共部門最重要資源是合法性。⑺公共管理是一個(gè)不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。⑶公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為核心。3. 公共管理學(xué)：是一門運(yùn)用包括管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)在內(nèi)的多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部門__和公共管理過(guò)程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進(jìn)以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進(jìn)和公平分配社會(huì)公共利益的知識(shí)體系。公共管理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理學(xué)。公共物品：是和私人物品相對(duì)應(yīng)的概念。西方民主制深層次矛盾：維護(hù)公共利益與滿足特殊利益集團(tuán)之間的矛盾、官員實(shí)現(xiàn)公共利益與滿足自我利益的矛盾、公民維護(hù)個(gè)人合法權(quán)利與無(wú)限索取行為傾向間的矛盾。 2. 公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚。各自為政、溝通困難、缺乏協(xié)作；機(jī)構(gòu)重疊、臃腫龐大、官僚主義盛行，政府功能嚴(yán)重退化。行政體制合理與否，是影響管理效率高低的最主要因素。新經(jīng)濟(jì)文明必然要求新社會(huì)治理形態(tài)相適應(yīng)。必須推行政府改革，讓公共服務(wù)回歸社會(huì)和市場(chǎng)，縮小政府職能，化解政府困境。公共管理學(xué)：兼顧內(nèi)外環(huán)境，重視外部環(huán)境，以結(jié)果或績(jī)效為管理目標(biāo)第二節(jié) 公共管理學(xué)是時(shí)代的產(chǎn)物公共管理作為具有明確社會(huì)整體利益指向的管理形態(tài)，是人類社會(huì)發(fā)展水平及與文明進(jìn)程直接相關(guān)的管理模式深刻變化的反應(yīng)。（二）管理主體局限：行政管理學(xué)：政府或國(guó)家行政機(jī)關(guān)；公共管理學(xué)：政府、非政府公共組織（三）管理理念與手段局限行政管理——全能政府以行政手段實(shí)施全面管理管理主體：排除非政府主體的參與，同時(shí)將規(guī)則制定、監(jiān)管和直接管理混為一談管理手段：排斥私營(yíng)部門管理手段和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，機(jī)構(gòu)臃腫、效率下降、官僚主義、貪污腐敗。（三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變工業(yè)化、城市化、信息化帶來(lái)大量新情況、新問(wèn)題，公共管理環(huán)境呈現(xiàn)多元、復(fù)雜、動(dòng)蕩、多變的特點(diǎn)，要求整個(gè)社會(huì)對(duì)公共管理投入更多關(guān)注，要求公共管理跳出舊有理論框架，適應(yīng)社會(huì)新變化，提出新理論、新手段、新思路、新方法。公共管理通過(guò)政府機(jī)制實(shí)現(xiàn)，決定公共管理在公共利益引導(dǎo)下，以近乎壟斷的方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；私部門管理通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)，以利潤(rùn)為導(dǎo)向，以競(jìng)爭(zhēng)方式提供私人產(chǎn)品。私部門管理者收到公共權(quán)力和市場(chǎng)力量的雙重制約，他們的利益直接體現(xiàn)在管理目標(biāo)上，不存在濫用公共權(quán)力的問(wèn)題，因而相對(duì)享有更為充分的管理自主權(quán)。（二）壟斷強(qiáng)制性與自由競(jìng)爭(zhēng)性公共管理活動(dòng)本質(zhì)上是國(guó)家活動(dòng)，有明顯壟斷、強(qiáng)制特點(diǎn)，處理公共和私人利益關(guān)系基本原則是確保公共利益的優(yōu)先性，否則會(huì)出現(xiàn)公共利益的缺失；公共利益優(yōu)先性通過(guò)公共權(quán)力和政治權(quán)威體現(xiàn)。對(duì)公共管理而言：管理者：公共管理是“公共人”的行為，公共管理活動(dòng)的主體首先是以公共利益最大化為出發(fā)點(diǎn)和歸宿的部門；管理對(duì)象：即公共事務(wù)體現(xiàn)社會(huì)成員的整體利益，并表現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)生活的各個(gè)方面——國(guó)防、治安、社會(huì)管理、科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等等，因而受到社會(huì)成員特別的關(guān)注。黎民 公共管理第一章 緒論 第一節(jié) 公共管理成為獨(dú)立學(xué)科的內(nèi)在依據(jù)公共管理是關(guān)于以政府為核心的公共部門處理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。管理過(guò)程：公共管理涉及公共權(quán)力的占有和使用，因此公共管理的合法性規(guī)范性特別重要。以政府為代表的公共組織是某范圍內(nèi)唯一權(quán)威中心，需使用強(qiáng)制力規(guī)范私人利益，公共管理組織有壟斷性，公共管理過(guò)程有強(qiáng)制性；私人利益間的平等性使私部門與外部的關(guān)系體現(xiàn)為公共權(quán)威引導(dǎo)下的平等合作與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系。（四）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性公共管理部門作為增進(jìn)公共利益的立法者和執(zhí)法者，處在基本社會(huì)資源配置中心，承擔(dān)社會(huì)資源權(quán)威性分配者職責(zé)。公共管理與私部門管理的相似性都需要制定管理目標(biāo)、實(shí)施具體方案、監(jiān)控評(píng)估執(zhí)行結(jié)果；都要對(duì)人力、財(cái)政、組織、信息等內(nèi)部資源進(jìn)行整合以實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)；都要處理與外部環(huán)境的關(guān)系； 管理方法和技術(shù)大同小異；二、現(xiàn)代社會(huì)變遷推動(dòng)公共管理發(fā)展（一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地?cái)U(kuò)大政府預(yù)算收入與支出決定的公共部門規(guī)模反應(yīng)一國(guó)政府對(duì)公共物品供給的總規(guī)模。三、傳統(tǒng)行政學(xué)的局限：從行政管理學(xué)到公共管理學(xué)是一種學(xué)科范式的轉(zhuǎn)換。突破行政學(xué)在理念和手段上的限制，成為公共管理學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求（四）管理對(duì)象與目標(biāo)局限行政管理學(xué)：管理對(duì)象：政府本身（人、體制、過(guò)程）政府管轄范圍的公共事務(wù)注重內(nèi)部管理關(guān)注行政秩序和行政效率，然后才是政府管轄的傳統(tǒng)事務(wù)。公共管理具有從屬和服務(wù)于階級(jí)統(tǒng)治的特點(diǎn)，從統(tǒng)治為主導(dǎo)的行政轉(zhuǎn)向以管理為主導(dǎo)的行政，反映統(tǒng)治階級(jí)變得隱蔽，更多采用民主和參與的方式。二、科技革命和全球化浪潮（一）科學(xué)技術(shù)革命是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動(dòng)力量1. 現(xiàn)代科技革命使社會(huì)成員參與公共領(lǐng)域活動(dòng)的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化。（二）全球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動(dòng)力政府管理無(wú)法獨(dú)立于其他政府治理體制之外，處在相互依賴之中，導(dǎo)致許多國(guó)際性公共物品的出現(xiàn)。2. 科層官僚制難以適應(yīng)當(dāng)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。4. 官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意。公共利益實(shí)現(xiàn)過(guò)程是公民向政治家表達(dá)利益，形成公共政策和決策，再由官僚階層具體完成。第三節(jié) 公共管理學(xué)的內(nèi)涵與研究方法一、公共管理的涵義 （一）公共物品、公共事務(wù)與公共管理“公共”指多數(shù)人的或關(guān)于多數(shù)人利益的，公共性及其問(wèn)題廣泛地存在于社會(huì)生活之中。公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和非排他性的產(chǎn)品。公共管理：指政府為代表的公共部門依法通過(guò)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會(huì)公共利益的職能活動(dòng)。公共管理學(xué)的特點(diǎn)：⑴公共管理是一個(gè)整合性的概念。⑷公共管理不等于“政府管理”，而意味著一種新治理。當(dāng)前公共管理學(xué)值得注意的特點(diǎn)：⑴鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向性⑵理論上的包容性⑶學(xué)科的年輕性二、公共管理的構(gòu)成要素公共管理主體（一）公共管理的主體：公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員（即公共組織和個(gè)人兩大類）對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。包括：合法地組成公共組織和成為管理者，合法地進(jìn)行管理，被管理者對(duì)管理者及其行為的認(rèn)同。三、公共管理學(xué)的研究?jī)?nèi)容（一）公共管理學(xué)的基礎(chǔ)內(nèi)容：公共管理學(xué)作為綜合運(yùn)用多種科學(xué)理論和方法來(lái)研究公共管理活動(dòng)及其規(guī)律的知識(shí)體系，從屬于管理學(xué)科。P 途徑公共管理的特征：強(qiáng)調(diào)與政策分析的淵源關(guān)系①著眼高層管理者及他們所進(jìn)行的政策研究；②重視非量化和實(shí)務(wù)的取向，推崇個(gè)案研究來(lái)發(fā)展相關(guān)知識(shí)；③強(qiáng)調(diào)與政策分析結(jié)合，進(jìn)行具有前瞻性的規(guī)范性的理論研究。（二）公共管理學(xué)的研究方法1. 規(guī)范方法：又稱理想方法。3. 案例方法：對(duì)特定問(wèn)題從實(shí)證角度分析評(píng)價(jià)結(jié)論，據(jù)結(jié)論確定處理類似問(wèn)題的行動(dòng)方案4. 系統(tǒng)方法：是社會(huì)科學(xué)方法。第四節(jié) 公共管理學(xué)與中國(guó)的發(fā)展 一、公共管理學(xué)與中國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（一）公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門履行經(jīng)濟(jì)職能，彌補(bǔ)市場(chǎng)功能的缺陷①為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供基本制度框架和法律基礎(chǔ) ②組織各種公共物品和服務(wù)的供給③保護(hù)自然資源和環(huán)境 ④保護(hù)和維持市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng) ⑤調(diào)節(jié)收入和財(cái)政分配⑥通過(guò)財(cái)政、貨幣政策等政策工具減少經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，保持宏觀經(jīng)濟(jì)平衡。泰勒（Frederick W. Taylor）為代表。梅奧（J. E. Mayo）著名霍桑實(shí)驗(yàn)，證實(shí)人不單純追求經(jīng)濟(jì)利益，生產(chǎn)效率取決于士氣高低，用“社會(huì)人”概念取代“經(jīng)濟(jì)人”，將非正式組織概念引入管理學(xué)。西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理就是決策。（四）系統(tǒng)學(xué)派理論。新管理主義是 20 世紀(jì) 80 年代以后在信息革命背景下產(chǎn)生的理論。衡量績(jī)效的關(guān)鍵指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。由多個(gè)創(chuàng)造型團(tuán)隊(duì)構(gòu)成，組織成員具有共同愿景和持續(xù)學(xué)習(xí)精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。公共選擇：是通過(guò)集體行動(dòng)和政治過(guò)程來(lái)決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過(guò)民主政治過(guò)程，將個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過(guò)程或機(jī)制。拆除了經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘。公共選擇理論對(duì)公共管理學(xué)的理論啟示：①用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法和假設(shè)研究政治，建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠嘘P(guān)政府一般理論的努力，為公共管理學(xué)研究提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)視野和研究途徑；②對(duì)資本主義民主政治過(guò)程矛盾性、投票制度虛偽性、少數(shù)利益集團(tuán)對(duì)決策過(guò)程操縱性的分析引發(fā)對(duì)政府干預(yù)行為的局限性及帶來(lái)的種種弊端的反思；③強(qiáng)調(diào)規(guī)則、立憲和立憲限制重要性的思想，改革政治先改革規(guī)則、市場(chǎng)失靈根源是現(xiàn)行法律政治規(guī)則失靈，使公共管理從規(guī)則制度創(chuàng)新層面研究。政府干預(yù)行為的局限性：1. 公共決策失效：相對(duì)市場(chǎng)決策，政治決策是更復(fù)雜的過(guò)程，有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，存在諸多困難、障礙或制約因素，使政府難以制定并實(shí)施好或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。（4）選民的“短見效應(yīng)”。3. 政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品?，F(xiàn)代社會(huì)尋租活動(dòng)，是利用行政法律手段來(lái)阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)間自由流動(dòng)、自由競(jìng)爭(zhēng)，以維護(hù)和攫取既得利益。1. 代理理論（Agent Theory）：又合同理論。委托—代理關(guān)系的核心：委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。交易費(fèi)用理論關(guān)注焦點(diǎn)：是如何降低交易費(fèi)用。原有市場(chǎng)交易及由此導(dǎo)致的交易費(fèi)用被企業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)和組織費(fèi)用代替。③當(dāng)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張到某一邊際點(diǎn)，即企業(yè)再多“內(nèi)化”一項(xiàng)市場(chǎng)交易所引起的管理費(fèi)用，等于別的企業(yè)組織這項(xiàng)交易的費(fèi)用時(shí)，靜態(tài)均衡就實(shí)現(xiàn)了，企業(yè)與市場(chǎng)之間規(guī)模邊界就確定了。②根據(jù)歷史分期方法，先用歐文④公共行政學(xué)科關(guān)注焦點(diǎn)核心是政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行問(wèn)題，爭(zhēng)議焦點(diǎn)是政治與行政的關(guān)系；公共管理關(guān)注核心是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面（市場(chǎng)、社會(huì)等）間的分配，及公共管理品質(zhì)的提升。文官制度改革—政策科學(xué)，先后流行科學(xué)管理思想和行為主義管理思想。，甚至大有形成獨(dú)立學(xué)科的趨勢(shì)。新公共管理主要體現(xiàn)企業(yè)管理途徑（“B 途徑”）的公共管理理念。民眾在市場(chǎng)機(jī)制下，選擇公共或私人部門提供公共服務(wù)。⑷將公共物品購(gòu)買者角色與供給者角色分離開，防止政府機(jī)構(gòu)利用裁判員地位，謀額外好處。⑺彈性薪酬。特征：⑴強(qiáng)調(diào)與非營(yíng)利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式提供公共服務(wù)，以取代過(guò)去僵化的公共服務(wù)體系。（三）其它西方國(guó)家的實(shí)踐。④必須盡可能把存在潛在沖突的職責(zé)安置在不同機(jī)構(gòu)中。⑧治理結(jié)構(gòu)趨向降低代理成本和交易成本。從實(shí)際效果看，使政府財(cái)政壓力減輕，探索出使社會(huì)逐漸擺脫對(duì)政府過(guò)分依賴的可行之路?！敖巧鞭D(zhuǎn)變，由公共服務(wù)直接提供者變?yōu)楣卜?wù)“監(jiān)督人”。，政府與市場(chǎng)關(guān)系的新格局。（二）新公共管理的“解題”特色⑴“誰(shuí)來(lái)管理”問(wèn)題，新公共管理認(rèn)為，與市場(chǎng)相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率方面存在先天不足，由政府壟斷社會(huì)管理和公共服務(wù)一切基本方面的做法是不當(dāng)?shù)模畱?yīng)全面后撤，只做那些只能由政府做、政府又有能力做好的事情，把那些社會(huì)有能力承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)活動(dòng)盡可能交給社會(huì)，讓社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我管理。②政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向。⑥文官與政務(wù)官之間密切互動(dòng)，政策制定和行政管理相互滲透。①假設(shè)沒(méi)有差別讓一般管理長(zhǎng)驅(qū)直入會(huì)帶來(lái)極大沖擊；②決策層面堅(jiān)持公共性，執(zhí)行層面采取管理主義是否可行尚有疑問(wèn)。第三講 公共管理的主體第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織一、公共組織的概念（一）組織：是人們按一定目的、任務(wù)和形式編制起來(lái)的社會(huì)集團(tuán)，是處于一定社會(huì)環(huán)境中的各種組織要素的有機(jī)結(jié)合體，是為實(shí)現(xiàn)某種目的有意識(shí)建立的人類群體。（三）公共組織基本要素⑴物質(zhì)要素：①人員，按組織目標(biāo)職能將不同專業(yè)水平年齡的人組合起來(lái)，是公共組織的主體和核心；②經(jīng)費(fèi)，維持公共組織運(yùn)營(yíng)和發(fā)展；③物資設(shè)備，是公共組織賴以生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別①活動(dòng)目的不同。③管理對(duì)象不同。其權(quán)力建立在組織成員平等契約關(guān)系上；公共組織以國(guó)家強(qiáng)制權(quán)力為活動(dòng)依據(jù)，以國(guó)家法律作為活動(dòng)依據(jù)和準(zhǔn)繩。 ②權(quán)威性。公共組織是依法設(shè)置、職責(zé)明確、協(xié)調(diào)有序的龐大系統(tǒng)。②中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作實(shí)際，制定本單位具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實(shí)施工作。評(píng)價(jià)：公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級(jí)制，在公共組織運(yùn)行中的優(yōu)缺點(diǎn)（增）：優(yōu)點(diǎn)：①分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；②行動(dòng)迅速，能及時(shí)根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實(shí)施，有利就地監(jiān)督和控制；③能發(fā)揮各層級(jí)公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實(shí)際情況主動(dòng)開展工作；④各層級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。②有利統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)，避免政出多門。③有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易明確劃分，易產(chǎn)生組織沖突。缺點(diǎn)：①工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過(guò)程、輕目的的傾向；②使用上有局限性，只能對(duì)有較大獨(dú)立性的程序才可設(shè)置部門，多數(shù)工作程序無(wú)法獨(dú)立出來(lái)。評(píng)價(jià)（增）優(yōu)點(diǎn)：①根據(jù)服務(wù)對(duì)象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對(duì)象的需要。④按服務(wù)對(duì)象與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉，互相推諉、踢皮球，降低工作效率。適于小規(guī)模任務(wù)。優(yōu)點(diǎn)：解決主管領(lǐng)導(dǎo)對(duì)專業(yè)