【正文】 賣品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及其各項(xiàng)管理活動(dòng)，重點(diǎn)是煙草行業(yè)內(nèi)部。新辦法規(guī)定的著眼點(diǎn)是煙草專賣許可證的管理。 新辦法與原辦法效力范圍的區(qū)別： 一是增加了港澳臺(tái)除外的字樣，表述更準(zhǔn)確了。如新辦法第 9 條關(guān)于提出許可證的申請(qǐng)方式，與許可法第 29條規(guī) 定相符，新辦法第 19 條、第 20條規(guī)定的公示制度與行政許可法第 30 條規(guī)定一致。新辦法從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)是關(guān)于行政許可的規(guī)章。兩者并行不悖，相互促進(jìn)。這一轉(zhuǎn)變是我國(guó)全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治國(guó)家的必然產(chǎn)物，也是煙草行業(yè)推進(jìn)依法行政的必然產(chǎn)物。 原辦法第一條：為加強(qiáng)煙草專賣許可證的管理，根據(jù)《 中華人民共和國(guó)煙草專賣法》和《煙草專賣法實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。告知依法享有的權(quán)利。告知依法享有陳述、申辯權(quán)。 發(fā)放許可證的送達(dá)回執(zhí)憑證。在法律責(zé)任。在第五章監(jiān)督管理中。在合理布局。 （五）一站式辦公制度 (一個(gè)窗口辦公、首辦負(fù)責(zé)制 )。第 1 21 條。新辦法在工作內(nèi)容、流程等方面作了較大的調(diào) 整，需要相應(yīng)地對(duì)管理崗位和工作職責(zé)進(jìn)行調(diào)整。自隱瞞或者提供了虛假材料導(dǎo)致不予受理或者不予發(fā)證之日起計(jì)算（這些情況都要留檔）。第 51 條（停止經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)一年以上不辦手續(xù)的，經(jīng)發(fā)證機(jī)關(guān)公告三個(gè)月仍未辦理手續(xù)的，收回許可證）。（第 50 條） 持證人停業(yè)的期限： 1 年以下。（第 28 條） 提出許可證延續(xù)申請(qǐng)的提前期限： 30 日前。（第 24 條第 1 款） 送達(dá)煙草專賣許可證的有效期限： 10 天。自受理申請(qǐng)之日起計(jì)算。 一次性告知需補(bǔ)正材料的期限： 5 天。新辦法增加了煙草行政主管部門(mén)的責(zé)任和義務(wù)，大約有二十多項(xiàng)。如零售點(diǎn)合理布局的聽(tīng)證規(guī)定；申請(qǐng)條件公示制度；許可證發(fā)放情況的信息公開(kāi)，等等，都是為了體現(xiàn) 這一原則。否則違法者要承擔(dān)法律責(zé)任。 信賴保護(hù)原則。在申請(qǐng)環(huán)節(jié)和受理環(huán)節(jié)增加了公示和告知制度，在發(fā)放環(huán)節(jié)，增加了送達(dá)措施。十分注重權(quán)力與責(zé)任、實(shí)體與程序、保護(hù)與約束、規(guī)范與監(jiān)督等，在各個(gè)章節(jié)、運(yùn)行過(guò)程都要體現(xiàn)系統(tǒng)性，力求前后呼應(yīng)，上下關(guān)聯(lián)。動(dòng)搖了這一點(diǎn)，就失去了存在的法律價(jià)值。這是行業(yè)行政許可方面的一個(gè)巨大進(jìn)步，也是 “兩個(gè)至上 ”在法律層面的實(shí)際體現(xiàn)。同時(shí)，還按照行政許可的要求，分別對(duì)同級(jí)監(jiān)督和層級(jí)監(jiān)督作出了規(guī)定。所以，新辦法對(duì)應(yīng)整個(gè)過(guò)程的管理行為逐一細(xì)化了責(zé)任，增加了對(duì)責(zé)任監(jiān)督的可操作性，并且在體例上設(shè)立了一個(gè)專章，把責(zé)任落到了實(shí)處。如提高罰款額度的要求、把取消經(jīng)營(yíng)資格并入吊銷許可證行政處罰等等。新 辦法盡最大努力，吸收和體現(xiàn)了行政許可法的基本精神。了解這些不同之處，對(duì)于把握新辦法的整體精神，理解各條款的深刻內(nèi)涵，正確貫徹實(shí)施新辦法，具有十分重要的意義。 一、 新辦法體現(xiàn)的立法精神和基本原則 （一）新辦法體現(xiàn)的立法精神 主要是行政許可法和立法法。具體表現(xiàn)在： 職權(quán)法定的精神。 權(quán)責(zé)對(duì)等的精神。 有效監(jiān)督的 精神。 高效便民的精神。 遵從立法法。所以，對(duì)原辦法的各條款，無(wú)論是增還是刪，是改還是留，都首先要過(guò)合法這一關(guān)。 統(tǒng)籌性原則。 權(quán)責(zé)對(duì)等原則。一是在不予受理和不予許可、依法取消經(jīng)營(yíng)資格、收回許可證、撤銷許可證、給 予行政處罰等方面增加了一系列法律救濟(jì)渠道，告知相對(duì)人依法享有的權(quán)利并增加了審查時(shí)限。 法律救濟(jì)原則。 二、規(guī)范行業(yè)的重要提示 （一）增加了煙草專賣局的責(zé)任和義務(wù) 占全部法條的三分之一，主要分布在五個(gè)方面：對(duì)申請(qǐng)條件的公示和說(shuō)明義務(wù)；對(duì)申請(qǐng)人、持證人的告知義務(wù)；對(duì)合理布局的聽(tīng)證義務(wù)；在執(zhí)法監(jiān)督中應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任和義務(wù)；行政主管部門(mén)及其工作人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。這些規(guī)定就是國(guó) 家局這一指導(dǎo)思路的具體體現(xiàn)。自收到申請(qǐng)之日起計(jì)算。（第 24 條第 1 款） 作出行政許可決定的延長(zhǎng)期限： 10 天。自作出予以發(fā)放許可證決定之日起計(jì)算。自許可證有效期滿之日往前計(jì)算。自停業(yè)之日起計(jì)算。 因歇業(yè)收回許可證的期限：滿 6 個(gè)月。（第 55 條） 1不得再次申請(qǐng)?jiān)S可證的期限之二： 3 年內(nèi)。 （二）行政責(zé)任追究制度。主要內(nèi)容：公示原則、內(nèi)容、承辦部門(mén)、方式、責(zé)任追究。 （六）一次性告知制度。 （八）審查制度。 （十）考評(píng)制度。 四、新增和需 要完善的法律文書(shū) 申請(qǐng)表電子版。（第 24 條第 2 款） 暫停業(yè)務(wù)、進(jìn)行整頓、取消煙草專賣業(yè)務(wù)資格決定書(shū)。 依法撤銷煙草專賣許可決定書(shū)。 第二編 煙草專賣許可證管理辦法的具 體內(nèi)容 第一章 總 則 總則共七條，概括性的規(guī)定了許可證管理辦法的立法宗旨、實(shí)施行政許可的基本原則和相對(duì)人權(quán)利保護(hù)等最基本內(nèi)容，對(duì)理解和應(yīng)用各章的具體規(guī)定具有重要的指導(dǎo)意義。 新辦法立法宗旨有非常重要變化：將 “為加強(qiáng)煙草專賣許可證的管理 ”修改為 “為了規(guī)范煙草專賣許可證的管理 ”，增加了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。過(guò)去我們的規(guī)范性文件一直強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)行使管 理權(quán)，重點(diǎn)規(guī)定的是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，而對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的規(guī)范制約規(guī)定較少，重點(diǎn)規(guī)定的是相對(duì)人的義務(wù)，而對(duì)相對(duì)人的權(quán)利規(guī)定較少。 “其他組織 ”，指合法成立、具有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)但又不具備法人資格的組織。事實(shí)上，我們通過(guò)對(duì)新辦法的學(xué)習(xí)就會(huì)發(fā)現(xiàn)，新辦法許多地方都體現(xiàn)了行政許可法的原則和具體規(guī)定。 行政許可法是我們?cè)S可證管理的重要法律依據(jù)，不僅體現(xiàn)在立法上，同時(shí)也體現(xiàn)在許可證管理過(guò)程中，這要求我們?cè)谪瀼貓?zhí)行新辦法時(shí)，對(duì)行政許可法的有關(guān)規(guī)定，也要進(jìn)一步領(lǐng)會(huì)和學(xué)習(xí)。 二是新辦法效力范圍與原辦法相比擴(kuò)大了 。許可證作為一個(gè)載體，不僅涵蓋了行政許可相對(duì)人及其相關(guān)行為，同時(shí)也涵蓋了行政許可人及其相關(guān)行政行為。行業(yè)所有單位都必須自覺(jué)遵守和嚴(yán)格執(zhí)行煙草專賣法律法規(guī)，切實(shí)做到依法行政、依法管理、依法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。 關(guān)于審批發(fā)放許可證的主體。即設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，煙草專賣法及實(shí)施條例對(duì)煙草專賣品生產(chǎn)、批發(fā)、零售、進(jìn)出口等事項(xiàng)設(shè)定了四種煙草專賣許可證。新辦法對(duì)不同的許可，規(guī)定了不同的條件。包括申請(qǐng)與受理、審查與決定、變更與延續(xù)等。需要注意的是監(jiān)督管理的雙重性，既包括煙草專賣管理部門(mén)對(duì)相對(duì)人的監(jiān)督，也包括行政機(jī)關(guān)為規(guī)范行政行為而對(duì)自身進(jìn)行的內(nèi)部監(jiān)督。任何人在任何問(wèn)題上都有以書(shū)面或口頭方式發(fā)表意見(jiàn)或看法的權(quán)利和自由，除非這種權(quán)利和自由損害了他人權(quán)利或公共利益。 二是因?yàn)楝F(xiàn)代行政是一種責(zé)任行政。 三是以權(quán)利制約權(quán)力，是一種監(jiān)督機(jī)制。 四是對(duì)行政機(jī)關(guān)掌握情況、辨明真?zhèn)?，防止先入為主、以偏概全，?zhǔn)確地依據(jù)事實(shí)和法律作出行政許可決定很有意義。三是在行政許可的各個(gè)環(huán)節(jié)，都要按照這些規(guī)定實(shí)施行政許可，所以有必要在新辦法中加以明確規(guī)定。 包括利害關(guān)系人也同樣享有這三項(xiàng)權(quán)利。否則，隨意變更、撤銷、撤回行政許可，就是違法行為。在專賣許可證管理過(guò)程中，這一原則貫徹執(zhí)行的好壞，與樹(shù)立、維護(hù)煙草行業(yè)負(fù)責(zé)任的社會(huì)形象是有密切關(guān)系的。但因?yàn)槭巧嫱鈫?wèn)題，同時(shí)可能會(huì)涉及補(bǔ)償問(wèn)題，比較復(fù)雜，比較敏感。 第六條規(guī)定了煙草專賣許可證的種類。新辦法取消 了原辦法中的五種煙草專賣品經(jīng)營(yíng)企業(yè)許可證。有的同志提出，地市級(jí)煙草專賣局零售許可證的發(fā)證權(quán)不明確，新辦法對(duì)此也沒(méi)有加以明確。因?yàn)橹挥凶约簱碛械臋?quán)力，才能委托別人行使。由于新辦法基本上是關(guān)于許可證管理實(shí)體方面的規(guī)定，國(guó)家局正在準(zhǔn)備制定與新辦法相配套的許可證管理程序方面的規(guī)定，關(guān)于發(fā)證權(quán)限的劃分以及其他程序性內(nèi)容，將在配套辦法里予以規(guī)定。對(duì)于無(wú)證經(jīng)營(yíng)戶，還是要根據(jù)新辦法的規(guī)定，由申請(qǐng)人提出申請(qǐng)，根據(jù)辦證條件、合理布局等要求，辦理零售許可證；對(duì)于不符合條件的，不能發(fā)放零售許可證。 第八條是關(guān)于申請(qǐng)人從事煙草專賣品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須申請(qǐng)領(lǐng)取煙草專賣許可證的規(guī)定。對(duì)無(wú)證經(jīng)營(yíng)依法應(yīng)由工商行政管理部門(mén)作出行政處罰，但煙草專賣行政主管部門(mén)可依據(jù)有關(guān)地方法規(guī)強(qiáng)制收購(gòu)涉案真品卷煙。 另外，本條中所說(shuō)的 “法人所屬的不具備法人資格的單位 ”不同于與其他組織，這里主要指煙草制品生產(chǎn)點(diǎn)。一般情況下，作為行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間的行為，應(yīng)通過(guò)書(shū)面方式進(jìn)行。這就要求各級(jí)發(fā)證機(jī)關(guān)根據(jù)不同的許可證申請(qǐng)類型制定較為完備的格式文本，在保證申請(qǐng)行 為嚴(yán)肅性的同時(shí)，方便申請(qǐng)人提出申請(qǐng)。新辦申請(qǐng)應(yīng)包括兩種情況，一種是第一次辦理，另一種是 “重新申領(lǐng) ”。新辦法規(guī)定，許可證到期后，根據(jù)不同的許可證類型，在原許可證主體、企業(yè)類型、地址以及發(fā)證條件等不變的情況下，繼續(xù)從事煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)辦理延 續(xù)申請(qǐng)。 四是停業(yè)申請(qǐng)。 五是恢復(fù)營(yíng)業(yè)申請(qǐng)。被許可人不再繼續(xù)經(jīng)營(yíng)煙草專賣品經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的，應(yīng)進(jìn)行歇業(yè)申請(qǐng)。關(guān)于行業(yè)外資金進(jìn)入煙草制品生產(chǎn)批發(fā)領(lǐng)域的問(wèn)題，主要是通過(guò)國(guó)家煙草行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策、企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)合理布局以及國(guó)務(wù)院煙草專賣行政主管部門(mén)規(guī)定的其他條件等有關(guān)方 面的規(guī)定予以限制。多少資金才算合適，本辦法已授權(quán)由縣級(jí)以上煙草專賣主管部門(mén)制定相關(guān)規(guī)定。關(guān)于與住所相獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，其立法本意是住所不能作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。凡注明 “住宅 ”的，屬于住所，不能作為經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。 這條內(nèi)容是新辦法中增加的規(guī)定。這就要求煙草專賣行政主管部門(mén)，對(duì)于行政許可的條件要進(jìn)一步明確，做到全部條件公開(kāi)。連鎖店分店屬于不具備法人資格的其他組織，不具備法人資格的 連鎖店分店經(jīng)營(yíng)煙草制品零售業(yè)務(wù)的，需要單獨(dú)向所在地?zé)煵輰Ｙu局領(lǐng)取煙草專賣零售許可證并在當(dāng)?shù)剡M(jìn)貨，不得通過(guò)總店領(lǐng)取一個(gè)煙草專賣零售許可證并進(jìn)行配送銷售。關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)的概念， 2021年 5 月 1 日實(shí)施的國(guó)務(wù)院《商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定： “商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是指擁有注冊(cè)商標(biāo)、企業(yè)標(biāo)志、專利、專有技術(shù)等經(jīng)營(yíng)資源的企業(yè)，以合同形式將其擁有的經(jīng)營(yíng)資源許可其他經(jīng)營(yíng)者使用，被特許人按照合同約定在統(tǒng)一的經(jīng)營(yíng)模式下開(kāi)展經(jīng)營(yíng)，并向特許人支付特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)用的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。對(duì)于一般的出租柜臺(tái)，建議待有明確規(guī)定后再進(jìn)行管理；對(duì)于只有出租柜臺(tái)形式，而實(shí)際以煙草專賣品銷售額進(jìn)行分成、開(kāi)具外商投資商業(yè)企業(yè)發(fā)票等，應(yīng)視為再投資，在本條禁止之列。在新辦法第十九條規(guī)定了公示的方式，如公示欄、電子查詢系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)等，各級(jí)辦證機(jī)關(guān)都要利用各種方式對(duì)辦理許可證的條件、實(shí)施程序等進(jìn)行公示。公示的內(nèi)容就是申請(qǐng)人向各級(jí)煙草專賣機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理許可證的指南，公示的內(nèi)容必須全面、準(zhǔn)確、可靠。 第二十二條規(guī)定了不同申請(qǐng)情況的處理。 形式審查原則 在受理申請(qǐng)時(shí)，不審查申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，也就是不審查申請(qǐng)人是否具備取得許可 證的條件，而主要是對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)是否屬于本部門(mén)的管轄范圍，材料是否齊全、是否存在書(shū)面錯(cuò)誤、是否符合規(guī)定格式，申請(qǐng)人是否屬于不得提起申請(qǐng)的人等情況進(jìn)行審查，以便即時(shí)及當(dāng)場(chǎng)作出決定。書(shū)面憑證可以是專門(mén)制作的受理決定書(shū)或不予受理決定書(shū)。審查程序是行政機(jī)關(guān)作出行政許可的必經(jīng)環(huán)節(jié)，審查的質(zhì)量直接影響行政許可的質(zhì)量。因此，在發(fā)證過(guò)程中，發(fā)證機(jī)關(guān)既不能不作為，對(duì)于符合發(fā)證條件的不發(fā)證，也不能亂作為，對(duì)不符合發(fā)證條件亂發(fā)證。 作出是否發(fā)證決定的期限起算日是受理之日，審查并作出發(fā)證與否的期限是 20 日，經(jīng)批準(zhǔn)，可延長(zhǎng) 10 日。 第二十五條專門(mén)對(duì)不予發(fā)證決定的情況作了規(guī)定。 這些情形都是本辦法根據(jù)以往執(zhí)法實(shí)踐中所遇到的問(wèn)題而新增加的內(nèi)容。這個(gè)距離的掌握應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)，禁止設(shè)立卷煙零售點(diǎn)的距離應(yīng)當(dāng)從學(xué)校門(mén)口算起。 其他不予發(fā)證的情形。 第二十七條規(guī)定了發(fā)證情況公開(kāi)制度。 第二十八條規(guī)定了煙草專賣許可證的有效期。各級(jí)發(fā)證機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況，確定許可證的有效期。 第二十九條是被許可人應(yīng)當(dāng)按照許可證規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規(guī)定。我們認(rèn)為這種行為應(yīng)認(rèn)定是違反了在當(dāng)?shù)嘏l(fā)企業(yè)進(jìn)貨的規(guī)定，為零售戶供貨的主體應(yīng)當(dāng)是當(dāng)?shù)責(zé)煵莨?，其他零售戶不能作為供貨主體。 關(guān)于本條中企業(yè)類型變化的情況，應(yīng)包括企業(yè)不同所有制的變化以及不同責(zé)任形式的變化。 第三十三條規(guī)定了延續(xù)申請(qǐng)的問(wèn)題。逾期未作決定的，應(yīng)視為準(zhǔn)予延續(xù)。違法行為是否嚴(yán)重應(yīng)根據(jù)違法情節(jié)、手段、后果、數(shù)額等各方面因素綜合認(rèn)定。這些規(guī)定 ，一部分是吸收了原辦法的規(guī)定，另一部分來(lái)自行政許可法的規(guī)定，還有一部分是采納了國(guó)家局以前下發(fā)的與許可證管理有關(guān)的一些規(guī)范性文件的內(nèi)容，較好地解決了許可證管理過(guò)程中法律依據(jù)不足、可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。但目前全行業(yè)沒(méi)有授權(quán)縣級(jí)工商部門(mén)發(fā)放零售證的情況，所以，監(jiān)督管理的主體還是各級(jí)煙草專賣局。所以，根據(jù)管理的需要，發(fā)證機(jī)關(guān)可以授權(quán)或者委托下級(jí)煙草專賣局進(jìn)行監(jiān)督檢查。發(fā)證機(jī)關(guān)監(jiān)督管理持證人，必須是針對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的持證人，只能在自己的管轄區(qū)域行使監(jiān)督管理權(quán)，而不允許越界 執(zhí)法。 （四）監(jiān)督管理的主要內(nèi)容（第 38 條） 對(duì)持證人的監(jiān)督管理內(nèi) 容，主要分四類：第一類是持證人的守法情況，也就是遵守?zé)煵輰Ｙu法律、法規(guī)和規(guī)章的情況；第二類是許可證登記事項(xiàng)的變化情況，就是許可證上登記的內(nèi)容與實(shí)際情況是否相符；第三類是許可證手續(xù)辦理情況，就是是否依法辦理許可證變更、注銷和延續(xù)等手續(xù)；第四類是一個(gè)兜底條款，這是為以后國(guó)家局補(bǔ)充其他內(nèi)容做準(zhǔn)備的。就拿煙草行業(yè)來(lái)說(shuō)，如果想查看零售戶的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所是否一直與住所相對(duì)獨(dú)立，持證企業(yè)的經(jīng)營(yíng)地址有無(wú)變化，是否經(jīng)營(yíng)假煙、走私煙，在停業(yè)期間是否擅自恢復(fù)營(yíng)業(yè)，靠書(shū)面檢查是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。這也是行政處罰法第 37條的規(guī)定。這樣，本單位領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)煙草專