【正文】 形式。據(jù)調(diào)查，城市環(huán)衛(wèi)工人、家政從業(yè)人員、餐飲服務(wù)人員絕大多數(shù)是農(nóng)民工，有些城市離開農(nóng)民工甚至就要陷于癱瘓。農(nóng)民工已是我國產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。農(nóng)民工在傳統(tǒng)體制之外開辟了一條工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素流動的新通道，為城市二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了源源不斷的低成本勞動力，滿足了加快工業(yè)化進程對勞動力的需求。據(jù)統(tǒng)計， 20xx 年全國農(nóng)民人均純收人 2936 元，比 1 997 年提高了 846 元；其中工資性收入 998 元，比 1 997 年提高了 483 元。我國農(nóng)村土地資源太少、農(nóng)業(yè)勞動力太多，是農(nóng)民增收難和農(nóng)村貧困的主要根源。農(nóng)民工一頭連著城市和發(fā)達地區(qū)，一頭連著農(nóng)村和落后地區(qū)，帶動城鄉(xiāng)之間勞動力資源和生產(chǎn)力布局優(yōu)化配置，創(chuàng)造性地把解決“三農(nóng)”問題和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化有機地聯(lián)系在一起，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未根本突破的時代背景下，闖出了一條城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新路子。這種“候鳥式”的流動有兩種形式：一是“鐘擺式”，以年為周期在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間流動?？缡×鲃拥霓r(nóng)民工到北京、天津、上海、浙江、江蘇、廣東、福建等 7 個省市的占 82 % ，到大中城市務(wù)工的農(nóng)民工超過 60 ％。在東部地區(qū)制造業(yè)的比重最大，占 37 . 9 % ；在中部和西部地區(qū)建筑業(yè)的比重最大，分別為 30 . 1 ％和 37 ％。四川、河南兩省 農(nóng)村外出務(wù)工勞、江西、湖北、重慶、四川等 5 個?。ㄊ校┑耐獬鰟?wù)工農(nóng)民占農(nóng)村勞動力數(shù)量的 30 ％以上。 3 ．以來自中西部地區(qū)為主 〔 20xx 年，中部地區(qū)外出農(nóng)民一 J 。目前，農(nóng)民外出務(wù)工主要依托以親緣、地緣關(guān)系為基礎(chǔ)建立起來的社會信息網(wǎng)絡(luò)。據(jù)統(tǒng)計， 20xx 年，全國農(nóng)民工中 16 一 30 歲的占 61 % , 31 一 40 歲的占 23 % , 41 歲以上的占 16 % ；農(nóng)民工的平均年齡為 28 . 6 歲；初中文化程度的占 66 % ，接受過各種 技能培訓(xùn)的占近 24 ％。農(nóng)業(yè)部根據(jù)對 1 萬個農(nóng)戶的跟蹤調(diào)查，推算出外出農(nóng)民工約為 l 億人，占農(nóng)村勞動力的 21 ％。進入新世紀(jì)，特別是黨的十六大以來，國家為了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決農(nóng)民增收難的問題，對農(nóng)民外出務(wù)工采取了積極引導(dǎo)的政策。大量跨地區(qū)流動就業(yè)的農(nóng)民工春節(jié)返鄉(xiāng)致使“春運”緊張，每年“春運”都形成蔚為壯觀的“民工潮”。 1 984 年，中國社會科學(xué)院 《 社會學(xué)通訊 》 首次出現(xiàn)“農(nóng)民工”一詞，隨后這一稱謂逐漸被廣泛使用。從 20 世紀(jì) 50 年代后期至 70 年代后期，我國城市化基本處于停滯狀態(tài)，農(nóng)村也喪失了快速發(fā)展的機會，農(nóng)民生活水平普遍低下。我國涉及農(nóng)民工（農(nóng)村勞動力流動就業(yè)）的政策大致經(jīng)歷了從“自由遷移”到“嚴(yán)格控制”、從“離土不離鄉(xiāng)”到“離土又離鄉(xiāng)”、從“消極應(yīng)對”到“積極引導(dǎo)”三個發(fā)展階段。本報告的研究范圍，主要是跨地區(qū)外出進城務(wù)工人員，同時相關(guān)政策建議也適用于縣域內(nèi)二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)村勞動力。調(diào)研起草組還就涉及農(nóng)民工的重點問題，召開了 9 次調(diào)研成果交流會和專家座談會，在深入研討、集思廣 益的基礎(chǔ)上，起草形成了本報告。貫徹落實溫家寶總理的重要批示，經(jīng)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批準(zhǔn)，“農(nóng)民工問題調(diào)研和文件起草組”于 4 月 4 日成立。調(diào)研起草組由國務(wù)院研究室牽頭，中央和國務(wù)院 17 個部門、 8 個農(nóng)民工輸出或輸人大?。ㄊ校槌蓡T單位，并邀請 5 位長期從事農(nóng)民工問題研究的專家參加。 “農(nóng)民工”是我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期的特殊概念，是指戶籍身份還是農(nóng)民、有承包土地，但主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、以工資為主要收入來源的人員。 一、農(nóng)民工現(xiàn)狀、作用和發(fā)展趨勢農(nóng)民工這一充滿生命力的新生事物，是我國由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志，是我國工業(yè)化 、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段涌現(xiàn)出的一支新型勞動大軍，也是推動我國經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)變革的巨大力量。建國初期，適應(yīng)快速推進工業(yè)化的需要，國家采取了讓農(nóng) 村居民向城市自由遷移的政策，大量農(nóng)村居民進人城市轉(zhuǎn)為工人和城市居民。到 1978 年，全國仍有 2 . 5 億人門沒有解決溫飽問題，也與此有一定的關(guān)系。 20 世紀(jì) 80 年代后期，隨著對外開放和城市改革的深入，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，對勞動力提出了旺盛的需求。 】 992 年鄧小平南方談話發(fā)表后，我國經(jīng)濟發(fā)展進入了新一輪增長期，農(nóng)民外出務(wù)工就業(yè)也出現(xiàn)了新的高潮。 20xx 年和 20xx 年國務(wù)院辦公廳連續(xù)兩次發(fā)出通知，要求各級政府切實改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境、做好管理和服務(wù)工 作，農(nóng)民外出務(wù)工又進入了一個新的發(fā)展時期。勞動和社會保障部根據(jù)對全國地級以上城市（不含縣級市和縣域）流人農(nóng)民工的統(tǒng)計 ，推算出農(nóng)民工約為 9000 萬人。可以看出，外出農(nóng)民工平均年齡比較輕，也是農(nóng)村勞動力中受教育程度比較高的群體。據(jù)調(diào)查， 88 ％的農(nóng)民工通過自發(fā)方式外出，有組織外出的僅占 12 ％。 4728 萬人，占全國農(nóng)民工總量的 40 % ；西部地區(qū)外出農(nóng)民工 3161 萬人，占 26 . 7 ％。 4 ．以制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè)為主。 5 ．以到東部地區(qū)和大中城市就業(yè)為主?？顼L(fēng)域流動的農(nóng)民工，在直轄市的占 9 , 6 % ，約 1140 萬人；在省會城市的占 18 . 5 % ，約 2190 萬人；在地級市的占 34 . 3 % ，約 4060 萬人；在縣級市的占 20 . 5 % ，約 2420 萬人；在建制鎮(zhèn)的占 11 . 4 % ，約 1 350 萬人。二是“兼業(yè)式”，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)季節(jié)為周期，利用農(nóng)閑時間外出打工。農(nóng)民工為工業(yè)增強了競爭力，為城市增加了活力，為改革開放增添了動力。農(nóng)民外出務(wù)工，拓寬了農(nóng)民就業(yè)的渠道，已成為農(nóng)民增加收人的重要來源。 1 997 年到 20xx 年，工資性收人占農(nóng)民人均純收人的比重由 25 ％提高到了 34 ％。農(nóng)民工的大量進人，填補了制造業(yè)、建筑業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)的崗位空缺，使城市特別是東部地區(qū)在激烈的市場競爭中保持了整體的競爭力。 3 ．農(nóng)民工已成為促進城市建設(shè)與繁榮的生力軍。在北京等大城市，一到春節(jié)農(nóng)民工返鄉(xiāng)，就會出現(xiàn)家政服務(wù)人員嚴(yán)重短缺的現(xiàn)象，城市運行功能和居民生活都受到嚴(yán)重影響。農(nóng)民工在城市和發(fā)達地區(qū)就業(yè)獲得的收入 ，除用于必須的生活消費支出外，大部分帶回了農(nóng)村。據(jù)專家估計，目前每 100 個外出農(nóng)民工就有 4 人走上了回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的道路，帶回了資金、技術(shù)、市場經(jīng)營觀念和現(xiàn)代管理方式，帶動了農(nóng)村各行各業(yè)的繁榮和發(fā)展。農(nóng)民工跨地區(qū)流動就業(yè)蘊含著深刻的體制變革因素，是推動改革和制度創(chuàng)新的重要力量。在解決農(nóng)民工問題中，各級政府的職能定位、管理理念、行為方式也都悄然發(fā)生變化，傳統(tǒng)的戶籍制度、勞動就業(yè)制度和社會保障制度正在發(fā)生變革。 農(nóng)民工規(guī)模仍會繼續(xù)擴大，但增速將趨向平穩(wěn)。這表明，無論是勞動力供給狀況，還是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和城市化的進程，都預(yù)示著農(nóng)民工的規(guī)模將會繼續(xù)擴大。根據(jù)國家統(tǒng)計局的分析， 20xx 年農(nóng)民工總量比上年增長 3 . 8 % , 增幅下降 5 個百分點；平均年齡 28 . 6 歲，比上年增加了 0 . 4 歲。我國工業(yè)化、城市化進程加速，將使大中城市和東部發(fā)達地區(qū)繼續(xù)發(fā)揮產(chǎn)業(yè)和勞動力聚集效應(yīng)。隨著經(jīng)濟發(fā)展，東部地區(qū)和大中城市土地資源日益緊缺，勞動力成本不斷上升，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級是一種客觀要求，技術(shù)含量低、土地占用大的勞動密集型產(chǎn)業(yè)將逐漸向中小城市和中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。 目前，大多數(shù)農(nóng)民工選擇這種“候鳥式”的生活和就業(yè)方式的主要原因是：農(nóng)民工收人偏低，不足以支撐其家庭在城市定居生活；現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割二元戶籍制度，使農(nóng)民工難以在城市長久居留；農(nóng)民工在農(nóng)村都有承包地，使他們流則有根、出而能退、進退有路?？傮w上看，農(nóng)民 工正在發(fā)生三大轉(zhuǎn)變：一是由亦工亦農(nóng)向全職非農(nóng)轉(zhuǎn)變。三是由謀求生存向追求平等轉(zhuǎn)變。解決農(nóng)民工問題不僅是當(dāng)前的一項緊迫任務(wù)，也是一項長期的歷史任務(wù)。這些方面的工作，在社會上和農(nóng)民工中產(chǎn)生了積極的反響，農(nóng)民工外出就業(yè)環(huán)境有所好轉(zhuǎn)。這已成為我國分配領(lǐng)域中一個最突出的問題。據(jù)調(diào)查，沿海有的地區(qū)農(nóng)民工工資過去十年年均提高不到 10 元錢，扣除物價上漲因素實際＿ L 是負(fù)增長。農(nóng)民工不僅工資收人水平低，而且還經(jīng)常被拖欠。二是勞動安全衛(wèi)生條件很差，往往缺乏最基本的勞動保護。其中農(nóng)民工占大多數(shù)。據(jù)國家統(tǒng)計局 20xx 年所作的典型調(diào)查，農(nóng)民工日工作時 間 11 個小時，每月工作時間超過 26 天。一些城市以優(yōu)先保障市民就業(yè)為理由，仍在招工程序、招工比例、務(wù)工領(lǐng)域、行業(yè)工種等方面設(shè)置門檻和壁壘，使農(nóng)民．工遭受就業(yè)歧視。現(xiàn)行“陽光工程”的培訓(xùn)對象主要是尚未外出的農(nóng)民，城市政府組織的就業(yè)培訓(xùn)對象主要是城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員，企業(yè)也不愿意對農(nóng)民工進行在崗和轉(zhuǎn)崗技能培訓(xùn)。一是工傷保險參保率低，傷殘醫(yī) 治賠償困難。勞動保障部調(diào)查表明，農(nóng)民工醫(yī)療保險的參保率為 10 ％左右，養(yǎng)老保險的參保率為 15 ％左右。農(nóng)民工生病時，由于無法承擔(dān)城市高額的醫(yī)療費用，只能硬挺，或者到游醫(yī)和其他私人診所看病，因病重新返貧問題突出。盡管中央三令五申，但一些地方公立學(xué)校仍然向農(nóng)民工子女收取借讀費，小學(xué)每學(xué)期收取借讀費 600 至 800 元，初中每學(xué)期收取借讀費 1000 元左右。很多農(nóng)民工處于居無定所的狀況。三是未能完全納入城市計劃生育服務(wù)體系，公共衛(wèi)生服務(wù)不到位。即便是在農(nóng) 民工服務(wù)工作比較好的上海市， 20xx 年外來兒童的免疫接種率也只有 65 % ，而當(dāng)?shù)貞艏畠和慕臃N率已達到 99 % 以上。按照 《 勞動法 》 規(guī)定，勞動爭議案件必須經(jīng)過勞動仲裁，才能向法院起訴。農(nóng)民工在企業(yè)里缺少主人翁的地位，勞動工資集體協(xié)商制度沒有得到執(zhí)行。農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)社區(qū)居民的民主權(quán)利也難以實現(xiàn)，很多農(nóng)民工雖然已經(jīng)成為當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝?，但不能參加社區(qū)民主選舉和參與社會事務(wù)管理。一是由于農(nóng)民工就業(yè)穩(wěn)定性差、流動性強，多數(shù)企業(yè)都還沒有把農(nóng)民工當(dāng)作穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人，農(nóng)民工自身也缺乏這個意識。二是依附于現(xiàn)行戶籍制度上的勞動就業(yè)、社會保障、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面存在的一些不合理安排，使得進城農(nóng)民工只能作為城市的臨時暫住人口，不能享受一與城鎮(zhèn)居民平等的權(quán)利，難以成為在城鎮(zhèn)中安居樂業(yè)的市民。從根本上說，長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成了農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民種種 不平等。 2 ．現(xiàn)行相關(guān)法律不健全、法制不完善，是產(chǎn)生農(nóng)民工問題的制度缺陷。由于勞動執(zhí)法體系不健全，執(zhí)法監(jiān)察力量嚴(yán)重不足，造成執(zhí)法不嚴(yán) 、違法不究的現(xiàn)象比比皆是。 3 ．政府 管理和職能轉(zhuǎn)變不到位，是產(chǎn)生農(nóng)民工問題的機制障礙。加之一些地方領(lǐng)導(dǎo)往往把廉價勞動力和土地作為吸引投資的條件，認(rèn)為提高勞動力工資和社會保障水平會削弱本地的經(jīng)濟競爭力、影響企業(yè)發(fā)展和外貿(mào)出口，所以對一些企業(yè)侵害農(nóng)民工合法利益的事情重視不夠。尤其是很多農(nóng)民工在權(quán)益受到侵害時，不懂得通過合法手段和渠道保護自己，往往都是忍氣吞聲，有的則采取過激行為。同時，又要看到解決農(nóng)民工問題的復(fù)雜性、艱巨性和長期性。我國農(nóng)民工問題，涉及幾億農(nóng)村人日轉(zhuǎn)人非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變遷，涉及幾億農(nóng)村人 n 生產(chǎn)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，解決好“三農(nóng)”問題，關(guān)鍵是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，解決好農(nóng)村富余勞動力過多、農(nóng)民就業(yè)不充分的問題。因此，解決中國的就業(yè)問題，關(guān)鍵是解決農(nóng)村的就業(yè)問題。這就要盡快打破城鄉(xiāng)、地區(qū)就業(yè)壁壘，建立跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的勞動力市場，實行城鄉(xiāng)勞動者平等的就業(yè)制度，真正把解決好農(nóng)村的就業(yè)問題放在更加突出的位置上，給予更多的關(guān)注和支持。近年來，跨地區(qū)流動就業(yè)的異地轉(zhuǎn)移形式，已成為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的主要形式，對中西部地區(qū)來講更是如此。浙江、江蘇、山東、廣東等經(jīng)濟發(fā)達省份省內(nèi)農(nóng)村勞動力就地、就近轉(zhuǎn)移的占到 90 ％。雖然這種產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還剛剛開始，但一定要充分認(rèn)識產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、形成地區(qū)間合理的產(chǎn)業(yè)分工、促進區(qū)域經(jīng)濟一體化、優(yōu)化國家生產(chǎn)力布局和調(diào)節(jié)人口流向的重大意義。我國城鎮(zhèn)化率按年均增加 1 個百分點計算， 2020 年將達到 57 % ，城鎮(zhèn)總?cè)丝? 8 . 28 億， L 匕 20xx 年增加 3 . 26 億（包括城鎮(zhèn)人口自然增長 0 . 37 億）。必須掃一開城門， 疏通農(nóng)民進城渠道，由限制農(nóng)民進城轉(zhuǎn)向吸納農(nóng)民進城。我國農(nóng)村人口眾多，不可能都集中在大城市。為了促進 農(nóng)民向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，必須進一步深化對城鎮(zhèn)化一般規(guī)律和中國特色城鎮(zhèn)化道路的認(rèn)識，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步形成合理的城鎮(zhèn)體系，引導(dǎo)農(nóng)民向大中小城市和小城鎮(zhèn)漸次轉(zhuǎn)移。要以現(xiàn)有的縣城和少數(shù)中心建制鎮(zhèn)為重點，加快小城鎮(zhèn)發(fā)展步伐，切實發(fā)揮小城鎮(zhèn) 在轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力，推動我國城市化進程中的作用。農(nóng)民工的產(chǎn)生，有歷史必然性，又有中國特色，大量農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間流動就業(yè)的現(xiàn)象在我國將長期存在。這就要求積極推進城鄉(xiāng)配套改革，推進體制改革和 制度創(chuàng)新，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立惠及農(nóng)民工的公共服務(wù)體制，切實解決農(nóng)民一的切身利益問題，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進城市社會安定和諧與健康發(fā)展。他們已工作生活在城市，但卻與農(nóng)村有著親屬、土地和社會人際關(guān)系的聯(lián)系；他們進人城市就業(yè)，但卻處于城市社會中的邊緣狀態(tài)。保障農(nóng)民工合法權(quán)益是社會公正的體現(xiàn)，更是政府的基本職責(zé)所在。要把農(nóng)民工作為常住人口的一部分公平對待，取消各種損害其權(quán) 益的規(guī)定，建立覆蓋全體農(nóng)民工的公共服務(wù)制度。提高農(nóng)民工自身素質(zhì)，對解決農(nóng)民工問題至關(guān)重要。目前，農(nóng)村勞動力中接受過短期職業(yè)培訓(xùn)的占 20 % ，接受過初級職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)或教育的占 3 . 4 % ，接受過中等職業(yè)技術(shù)教一育的占 0 . % ，而沒有接受過技術(shù)培訓(xùn)的竟高達 76 .