【正文】 才的匱乏，所導(dǎo)致的最突出問題就是自然災(zāi)害之后，核損過程的科學(xué)性和核損結(jié)果的準(zhǔn)確性遭到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的質(zhì)疑，甚至有些時候會導(dǎo)致保險機構(gòu)和農(nóng)戶之間的激烈爭議和經(jīng)濟糾紛。2財政補貼缺乏長效機制自政策性農(nóng)業(yè)保險進行試點以來，積極推進這項工作的各省、市、自治區(qū)，雖然對保費支出給予了一部分財政補貼，但是試點如果全面展開以后，財政補貼的壓力勢必會增大，而中央財政扶持手段和力度仍不夠明確，沒有任何先關(guān)政策期許和支持承諾，更重要的是在沒有建立巨災(zāi)補償基金及農(nóng)業(yè)保險法定再保險條件下，若真的發(fā)生大災(zāi)，地方財政支撐力量有限，很有可能造成農(nóng)民心理承受能力的崩潰和農(nóng)村生活的混亂不安。從目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險試點情況來看，巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金要如何建立、籌集、啟動、管理都還沒有成熟的辦法和機制。三我國政策性農(nóng)業(yè)保險存在的問題及原因分析（一）制度方面1缺乏完善的法律法規(guī)如果說現(xiàn)在國家有哪一部法律正在提到過農(nóng)業(yè)保險，那就是2009年10月1日起實施的《保險法》，但是卻僅有一處提到過農(nóng)業(yè)保險，即第186條規(guī)定：國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。所以，這樣就造成了保險機構(gòu)和牧民之間的道德風(fēng)險，更在一定程度上造成了保險基金的浪費。但是，西部地區(qū)政策性農(nóng)保存在的最大的問題在于核損的高成本和由于高賠付率造成的道德風(fēng)險問題。（四）西南西北地區(qū)由于地理環(huán)境的影響，我國西部地區(qū)是全國自然災(zāi)害特別是地震、山體滑坡、泥石流、火災(zāi)、雪災(zāi)發(fā)生最頻繁、受災(zāi)程度最嚴(yán)重的地區(qū)。全省按照從村到鎮(zhèn)再到縣的順序進行投保登記，以縣為單位簽訂統(tǒng)一投保單。在基礎(chǔ)農(nóng)作物方面承保的農(nóng)產(chǎn)品主要有：玉米（400元∕畝）、小麥（400元∕畝）、大豆（200元∕畝）、葵花籽（250元∕畝）、油菜籽（170元∕畝）等；在養(yǎng)殖畜牧業(yè)方面承保的主要有：能繁母豬、生豬養(yǎng)殖、肉羊養(yǎng)殖、肉牛養(yǎng)殖等。（二）華南、華北地區(qū)廣東省和海南省作為華南地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較有特色的倆個省份，政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展和完善很大程度上歸功于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模集約化和農(nóng)民專業(yè)合作組織的推動和支持。下面，遵照國家行政地域的劃分，我們分別對華東、華南、華北、華中、西南、西北和東北地區(qū)的代表省市政策性農(nóng)業(yè)保險進展情況進行歸納和總結(jié)。此外，由于國家農(nóng)業(yè)巨災(zāi)救濟和補償制度的存在，使得一部分地區(qū)、一部分農(nóng)戶存在著“無災(zāi)收益”的搭便車行為；其次，政策性農(nóng)業(yè)保險是由政府、保險公司和農(nóng)戶三方共同博弈的結(jié)果。Policy Remendations一 政策性農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)理論闡釋（一）政策性農(nóng)業(yè)保險的界定顧名思義，政策性農(nóng)業(yè)保險是相對于商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險而言的，是政府對于保障國計民生和糧食安全而設(shè)計和實施的具有政策扶持和優(yōu)惠的制度性安排，其目的是旨在保障國家糧食安全、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災(zāi)害的能力、促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展、改善民生。關(guān)鍵詞：政策性農(nóng)業(yè)保險；發(fā)展概述；政府引導(dǎo)；政策建議Exploration on Perfecting Political Agricultural Insurance in China Abstract: Starting from the current development of China39。s policy agricultural insurance, this paper analyzed and elaborated the process of agricultural insurance in represent provinces and cities of eastern, southern, northern and central China, and analyzed the existing problems and reasons of policy agricultural insurance in China, and the policy remendations on how to develop policyoriented agricultural insurance are as follows: speeding up legislative process, building agricultural catastrophe risk scattered mechanism, increasing government efforts to support the : Political Agricultural Insurance。（二）政策性農(nóng)業(yè)保險的特有屬性首先，政策性農(nóng)業(yè)保險是一種“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。在完全沒有任何農(nóng)業(yè)保障制度的情況下，高風(fēng)險低回報的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟生產(chǎn)使得農(nóng)民朋友受益甚微，在有些年份由于巨災(zāi)降臨，甚至?xí)斐伞叭氩环蟪觥钡那樾危绻麑⑺械霓r(nóng)業(yè)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，顯然，作為以盈利最大化為目標(biāo)的保險機構(gòu)會關(guān)閉這部分保險業(yè)務(wù)，從而避免“低保費、高賠付”的局面。（一）華東地區(qū)浙江省政策性農(nóng)業(yè)保險作為華東地區(qū)“共保模式”的代表，最初由人保財險、中華聯(lián)合、太平洋產(chǎn)險等十家保險公司于2006年3月成立，人保財險公司作為首席承保人，占取份額為60％，其余九家公司為共保人。首先，華南地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群已經(jīng)形成，訂單農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)、藍色產(chǎn)業(yè)帶已經(jīng)成為華南地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的代名詞。在保費補貼比例方面，截止到2010年，專門用于補貼農(nóng)牧業(yè)保險水平和提高保費給付標(biāo)準(zhǔn)。保費由農(nóng)民個人繳費、中央財政和地方財政補貼三部分組成。所以，政策性農(nóng)業(yè)保險在該地區(qū)起步非常早，這也體現(xiàn)了政府對西部農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視，對西部人民安居樂業(yè)愿望的深切人文關(guān)懷。由于高海拔、自然條件和交通便捷條件的限制，核損人員很少能夠及時的抵達到受災(zāi)現(xiàn)場。（五）東北地區(qū)在東北地區(qū)，黑龍江省政策性農(nóng)保是實施時間最長久，成績最顯著的省份。在國家積極推進政策試點的今天，我國仍沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，基層政府貫徹政策性農(nóng)業(yè)保險無法可依，政策性農(nóng)保法制化進程還非常遙遠(yuǎn)。（二）政府方面1政策性農(nóng)業(yè)保險的推廣和普及不夠盡管政策性農(nóng)業(yè)保險這幾年在我國取得了一定的進展，但地方政府對于政策性農(nóng)業(yè)保險的政策目標(biāo)和導(dǎo)向并不明確。3行政手段推廣農(nóng)業(yè)保險的色彩比較濃厚某些試點在推行政策性農(nóng)業(yè)保險過程中把握不準(zhǔn)自身的定位，常常利用行政命令將任務(wù)層層分解至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并嚴(yán)格要求全部按期完成，有些地區(qū)甚至將參加農(nóng)業(yè)保險與糧食補貼等政策直接掛鉤，偏離了黨中央關(guān)于政策性農(nóng)保的支持方向。2缺乏商業(yè)保險公司的參與和支持近年來我國農(nóng)業(yè)保險的賠付率是相當(dāng)高的，一般都在60%以上，如果再加上20%的經(jīng)營費用和管理費用賠付率一般都在80%以上，有時候甚至?xí)^100%，這種情況下就使得商業(yè)保險公司入不敷出。目前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展正處于傳統(tǒng)化向現(xiàn)代機械化的過渡時期，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，區(qū)域之間發(fā)展不平衡，缺乏收入保障機制，在扣除了各項生產(chǎn)、生活資料及最基礎(chǔ)的醫(yī)療和教育支出以后，可支配的收入微乎其微，農(nóng)保支出超過了其承受能力；第二，我國長期實行的巨災(zāi)中央財政撥款救助制度，形成了農(nóng)民對政府依賴心理，使得他們?nèi)狈χ鲃臃婪逗鸵?guī)避風(fēng)險意識；第三，家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散化經(jīng)營，小規(guī)模的土地經(jīng)營弱化了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟保障功能。其次是成立中國農(nóng)業(yè)再保險公司，承擔(dān)起國家農(nóng)業(yè)再保險的職能。國家農(nóng)業(yè)保險管理機構(gòu)由中央財政出資成立，其性質(zhì)為非營利性質(zhì)的國有獨資公司，隸屬國家農(nóng)業(yè)部，經(jīng)營管理費用由政府直接撥付，并免征所有稅費，以便于準(zhǔn)備金的長期積累和管理機構(gòu)的穩(wěn)定運營。（四）加大宣傳，提高農(nóng)民認(rèn)知程度一是要通過農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站部門，鼓勵和帶動農(nóng)民集中積極性；二是保險公司要加大宣傳和業(yè)務(wù)咨詢力度，通過宣傳單、農(nóng)業(yè)保險知識講座等“喜聞樂見”的形式，講解相關(guān)政策、條款、參保程序、保險費率等知識，增強農(nóng)民對政策性農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)知程度。侯曉康，女，1988年11月出生于山東省菏澤市，2006年至2010年就讀于山東財經(jīng)大學(xué)勞動與社會保障專業(yè)，現(xiàn)就讀于陜西科技大學(xué)企業(yè)管理專業(yè)研究生，研究方向為電子商務(wù)。本文在分析我國政策性農(nóng)業(yè)保險立法現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對構(gòu)建我國政策性農(nóng)業(yè)保險法律體系提出了建議，以期規(guī)范、協(xié)調(diào)政府、保險人和被保險人之間的關(guān)系，為我國農(nóng)業(yè)保險的運作提供強有力的法律保障。二、我國農(nóng)業(yè)保險的立法缺失及成因分析(一)我國政策性農(nóng)業(yè)保險的立法現(xiàn)狀2002年通過的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法修正案》46條規(guī)定：國家建立和完善農(nóng)業(yè)保險制度。在國家積極推進政策試點的今天，我國至今沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營一直無法可依，法律法規(guī)建設(shè)的缺位，極大的影響了農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化、制度化發(fā)展。目前，我國有關(guān)“三農(nóng)”的立法雖然也在逐步完善，但各項法律制度還不太健全。從國外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的歷史視角和農(nóng)業(yè)保險制度變遷考察，農(nóng)業(yè)保險立法的意義比一般的商業(yè)性保險立法的意義更為深遠(yuǎn)。本文結(jié)合我國的現(xiàn)實國情及農(nóng)業(yè)保險對法律保障的需求，初步設(shè)計了農(nóng)業(yè)保險法的主要內(nèi)容。在立法中，需建立和運用商業(yè)保險機制、國有保險機制和互助合作保險機制，并使其相互配合，協(xié)同發(fā)展。(二)建構(gòu)農(nóng)業(yè)保險的組織經(jīng)營體系農(nóng)業(yè)保險的組織管理體系主要包括保險監(jiān)督管理機構(gòu)、各級政府財政部門、農(nóng)業(yè)行政主管部門等。農(nóng)業(yè)保險是政府支持農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略性政策工具，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展需要政府在法律等多方面的支持。保險人權(quán)利：經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的專業(yè)性保險公司有權(quán)得到政府的稅收優(yōu)惠和補貼，在特大災(zāi)害發(fā)生時有權(quán)得到特別救助。(四)規(guī)范農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理我國應(yīng)盡快建立獨立的農(nóng)業(yè)保險監(jiān)督管理體系。經(jīng)濟法責(zé)任主要包括資格罰、精神罰、財產(chǎn)罰和行為責(zé)任，援用法律責(zé)任包括民事法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任和行政法律責(zé)任。多年來，我國農(nóng)業(yè)保險基本上是靠商業(yè)方式運作的，從理論上來說，它難以適應(yīng)我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。許多貧困地區(qū)的農(nóng)民連擴大再生產(chǎn)的基本資金都沒有，大災(zāi)之年農(nóng)民的生產(chǎn)、生活只能靠政府的救助，根本無力繳納保費。相互制保險公司風(fēng)險基金來源于會員繳納的保險費，營運資金由外部籌措。（四）政府主導(dǎo)