案卷排他原則的運作原理-二、案卷排他原則的運作原理-wenkub
2023-05-09 22:34:35 本頁面
【正文】 行了聽證。因而必須改革：由最后做決定的人來聽證。你認(rèn)為這能使案件當(dāng)事人滿意嗎？” 轉(zhuǎn)引自伯納德法院派了一個代表去聽證。施瓦茨著，徐炳譯：《行政法》，群眾出版社1986年版，第346頁。而行政首長拿到這些材料后，對比較重大的事項，他會召集會議進行討論，然后根據(jù)會議的討論作出決定，對于一般事項，就自己拍板決定了。這和法院審判不同，法院的審判是個人的，法官聽取當(dāng)事人的陳述申辯后，由他進行心證和判斷推理，最后由他作出判決。這種界定也只具有本文意義。這種界定為的是本文的論述和行文方便，只具有本文意義。最后，案卷排他，通過政策、經(jīng)驗和專業(yè)考量等裁量因素等的入卷，使得行政首長最后的決定程序，也變成了看得見的程序?！犠C者與決定者的統(tǒng)一機制金承東**男，1968年5月生，浙江大學(xué)光華法學(xué)院（310008），副教授，法學(xué)博士。* 內(nèi)容摘要：行政主體內(nèi)部的管理體制，使得聽證者和決定者在形式上必然是分離的。關(guān)鍵詞： 聽證者 決定者 統(tǒng)一聽取相對人陳述申辯是聽證程序的一個核心要求，但問題在于怎么確保相對人的陳述申辯權(quán)能有效行使？因為行政機關(guān)的管理體制具有特殊性，它是一個由多個內(nèi)部機構(gòu)組成的統(tǒng)一體，這些機構(gòu)在內(nèi)部是分離的，但對外又是統(tǒng)一的。2．機關(guān)本文所指的機關(guān)是指行政主體，也是為了本文的論述和行文方便。3．機關(guān)決定與個人決定本文所指的機關(guān)決定是指行政主體作為一個組織整體作出的決定。 即使在合議庭審理的案件中，整個審判也是由主審法官或承辦法官負(fù)責(zé)的。這就帶來一個很大的困惑，即行政相對人的陳述申辯到底起了什么作用？很明顯“作裁決的行政官員或行政機關(guān)怎么了解證人和當(dāng)事人的意見呢？如果裁決者主持審訊，親自聽證，聽辯護詞，也顯然不會存在這種問題。正如一位英國官員所描述的：“我們不必費腦筋就可以把這種裁決轉(zhuǎn)化成兩個訴訟當(dāng)事人之間的糾紛。他去接受了證據(jù)，……然后回法院向法官寫出報告，……這個報告是咨詢性的。施瓦茨著，徐炳譯：《行政法》，群眾出版社1986年版，第347頁。1933年，美國著名的第一摩根案最早實現(xiàn)了這種改革。聽證會于1932年11月結(jié)束，并收集到大量證據(jù)。在該案中，原告聲稱，農(nóng)業(yè)部長在簽署命令時，既未參加“正式聽證”，也未審閱有關(guān)證明材料，更沒閱讀和考慮原告呈送的證據(jù)要點和聽證會上的辯論記錄。聯(lián)邦最高法院受理了原告的上訴，經(jīng)過審理，聯(lián)邦最高法院認(rèn)為地區(qū)法院駁回原告的請求是錯誤的，行政裁決應(yīng)當(dāng)相當(dāng)于法院判決，作裁決的人必須聽證?！耙虼藳]有理由說：牲畜買賣及牲畜法第310條規(guī)定的權(quán)力授予了農(nóng)業(yè)部（行政意義上的一個部），故一個官員可以審查證據(jù)，另一個沒有研究過證據(jù)的人可以作裁決、制作命令。這是一種與法官職責(zé)相似的職責(zé)。第一摩根案確立的決定者必須聽證的原則，自然克服了決定者與聽證者分離的狀況，但要不折不扣地實施這個原則并不容易。在這種情況下，如果要他對每個行政行為，尤其是具體行政行為都要親自聽證，那么就等于他要把全部的時間花費在雞毛蒜皮上的事務(wù)上去了?！?轉(zhuǎn)引自伯納德因為幾乎每一個行政行為的案卷材料都很多，從幾百頁到幾千頁，甚至上萬頁，要求行政首長親自閱讀完，顯然是不合情理的。所以，美國聯(lián)邦最高法院在第四摩根案中明確指出，就象不能訊問法官的裁決程序一樣，法院也不應(yīng)訊問行政首長的裁決程序，這樣會破壞行政程序的完整性和獨立性。而農(nóng)業(yè)部長在地區(qū)法院的證詞中說明他制作決定的方式時聲稱，他對于這個案件的龐大記錄，曾經(jīng)瀏覽，以便抓住大意，他認(rèn)為證據(jù)的核心也許包括在申訴人的訴狀載要中，他把訴狀載要和口頭辯護詞的記載拿回家中閱讀，他和部內(nèi)職員就這個案件交換意見幾次，討論了決定的草案。”這樣聯(lián)邦最高法院在第四摩根案中就確立了著名的“不能探索決定者思維過程”的原則。正如美國第二巡回區(qū)上訴法院在1974年的一個判決中聲稱：“第一摩根案件判決所給予的東西，第四摩根案件判決又收回去了”。這就促使國會采取行動，這種行動的結(jié)果導(dǎo)致了1946年《美國聯(lián)邦行政程序法》的出臺。 《美國聯(lián)邦行政程序法》第554條第4款規(guī)定：依本編第556條主持接受證據(jù)的雇員，應(yīng)按本編第557條的規(guī)定作出建議性裁決或初步裁決，除非他無法與該機關(guān)聯(lián)系。如果作出決定的機關(guān)沒有主持接受證據(jù)，該主持雇員或者按本編第556條規(guī)定有資格主持聽證的雇員則應(yīng)先提出建議決定，但是在制定規(guī)章或裁決有關(guān)原始許可之申請的情況下——（一）該機關(guān)可以作出臨時性決定，或者其負(fù)責(zé)雇員之一可提出決定建議以代替之。而且聽證官員畢竟無法承擔(dān)行政決策的責(zé)任，所以初步?jīng)Q定只適用于按常規(guī)方式，把普遍性規(guī)則適用于具體情況的事項，而對于新發(fā)展的領(lǐng)域，具有開拓性質(zhì)的事項，聽證官員在聽證結(jié)束后只能提建議性的決定，最后的決定，仍由行政首長作出。 但臨時性決定并不排除行政機關(guān)可以要求職員提出一個建議性決定，能夠提出這種建議性決定的人，也不以主持聽證的人或有資格主持聽證的人為限。這樣聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定，不僅做到了聽證者必須決定，而且也兼顧了首長最后決定的要求。但這種折中，兼顧了首長的決定權(quán)，卻又不可避免地帶來了另一個缺陷：怎么保證行政首長的最后決定符合聽證的要求，即決定者必須聽證。 在美國聽證結(jié)束后，聽證主持人要作出初步?jīng)Q定、建議性決定和臨時性決定等，而在其他國家，聽證結(jié)束后，聽證主持人則要作出聽證報告或聽證建議等。首先，這時候提交給行政首長的案卷材料已經(jīng)經(jīng)過聽證主持人或行政機關(guān)中的其他職員的分析和篩選，其中的事實關(guān)系和
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