【正文】 由于原始社會生產(chǎn)力水平極低 ， 社會公共事務和公共需要很少 ， 所以 ， 社會公共管理的任務很輕 ， 主要是解決有限的食品分配和部落間的戰(zhàn)爭問題 。 第二節(jié) 公共管理發(fā)展演變 （ 1） 公共管理的產(chǎn)生 從一般意義上講 ， 自從有了人類社會 ， 就有了社會公共事務和管理社會公共事務 、 解決社會公共問題的公共需要 。 公共管理的地位與作用 （ 2） 美國咨詢管理專家 迪克 ?卡爾森 講： “ 管理能力高的國家 ， 生產(chǎn)力和生活水平也高；管理能力低的國家 ， 生產(chǎn)力和生活水平也低 。 從管理過程來看 ， 政府由過去更多地關注管理過程 ， 發(fā)展為更多地關注管理的結果 ， 并把投入 、 產(chǎn)出 、 成本 、 效益等重要概念引入公共部門的管理之中 。 這種發(fā)展突出地反映在政府為了適應外部環(huán)境變化 ， 對履行政府管理職責的理念 、 方式以及管理過程的控制等方面所做出的新的選擇 。 公共行政職責任務 是依法行使國家行政權力 ，組織管理好國家事務 、 社會公共事務和機關內(nèi)部事務 ， 促進國家政局穩(wěn)定 、 經(jīng)濟發(fā)展 、 社會文明進步 、 人民生活水平不斷提高 。 公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系 （ 1） 公共行政 是指國家行政機關依法行使國家行政權力，組織管理國家事務、社會公共事務和機關內(nèi)部事務的活動。 公共管理涵義與特征 （ 13） 公共管理的主要方式 ，是運用社會公共權力，制定和執(zhí)行正確的社會公共政策，提供或組織提供社會公共產(chǎn)品和服務，以解決社會公共問題，滿足社會公共需要，調(diào)節(jié)和控制社會生活 公共權力就是國家權力，它是以政治合法性為基礎的，具有權威性和約束力。 一般地講 ， 國家事務由中央政府和全國性的非政府公共組織負責管理；地方事務 、 跨行政區(qū)域的地方事務和公民事務 ， 由地方政府和地方性的非政府公共組織負責管理或者協(xié)作管理 。 公共管理涵義與特征 （ 10） 社會公共事務依其范圍大小可分為四類： 國家事務 ， 是指涉及國家和全民整體利益的全國性公共事務 ， 如全國性社會保障體系建設 、國防建設 、 外交與對外經(jīng)濟技術合作 、 國家機關建設 、 海關監(jiān)管 、 公安與國家安全事務 、 全國范圍內(nèi)的地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展等 。它們承擔社會公共事務管理和公共服務的輔助責任，具有授權于政府進行公共事務管理的特點，一般不具有最終強制性的特點。 社會公共組織是指以實現(xiàn)社會公共利益為目標，以提供社會公共產(chǎn)品和服務為基本職能的社會組織。 公共管理涵義與特征 （ 6） 國家行政學院汪玉凱教授 認為 ， 所謂公共管理是指政府及其他公共機構 ， 為了適應社會經(jīng)濟的發(fā)展和滿足公眾的要求 ， 對涉及公眾利益的各種公共事務所實施的有效管理 。 公共管理關注那些能夠將理念 、 政策轉化為行動規(guī)則的管理工具 、 技術 、 知識和技巧 。公共管理的重點是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理者視為職業(yè)的實踐者，而非政客或政治家。 公共管理涵義與特征 （ 1） 社會生活可區(qū)分為兩大基本領域： 公共領域 活動的主體和主要的組織形式是政府和其他非政府公共組織 ， 追求的目標是社會公共利益 ， 其運行遵循公共生活的制度和規(guī)則 。 創(chuàng)新性。管理是有目的有意識的 活動。 管理涵義與特征 （ 3） 管理的具體任務有三條： 實現(xiàn)組織的特殊目的和使命； 創(chuàng)造和維持組織內(nèi)部良好的工作環(huán)境和氣氛 ， 使工作富有活力 ， 使員工有所成就； 關心組織對社會的影響和承擔組織對社會的責任 。 管理涵義與特征 （ 2） 管理主體 ：管理者 管理客體 ：組織擁有的各種資源 ， 包括人 、 財 、物 、 時空 、 信息等資源 。 管理職能 ：計劃 、 組織 、 指揮 、 協(xié)調(diào)和控制 。 管理涵義與特征 （ 4） 管理具有下列特性： 兩重性。 組織性。管理是一種不斷變革創(chuàng)新的社會活動。 非公共領域 活動的主體和主要的組織形式是企業(yè) ， 追求的目標是企業(yè)利潤最大化 ， 其運行遵循市場規(guī)則和規(guī)律 。 卡爾森和歐爾里 認為 ， “ 公共管理是對行政的一般方面科際整合的研究 …… 它將人力 、 財政 、物資 、 信息和政治資源的管理與管理學的計劃 、組織 、 控制職能相融合 。 公共管理涵義與特征 （ 5） 中國人民大學張成福教授 認為 ， 公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量 ，廣泛運用政治以經(jīng)濟的 、 管理的 、 法律的方法 ，強化政府的治理能力 ， 提升政府績效和公共服務品質 ， 從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益 。 它強調(diào)的是政府的社會管理和公共服務職能 ， 而使政府的政治職能相對淡化 。其特殊性就在于它的公共性，這是區(qū)分社會公共組織和非公共組織的標志。 公共管理涵義與特征 （ 9） 公共管理的客體 是社會公共事務。 地方事務 ， 是指涉及地方公民公共利益的地方性公共事務 ， 如城市公用事業(yè) 、 市容環(huán)境衛(wèi)生 、城市公共交通等 。 公共管理涵義與特征 （ 12） 公共管理的職責任務 是管理社會公共事務 ， 處理社會公共問題 ， 提供或組織提供社會公共產(chǎn)品和服務 ， 滿足社會公共需要 ， 增進社會公共利益 ， 推進社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展 。政府的公共管理，就是憑借國家權力進行管理，公共管理活動過程，實際上就是公共權力的行使過程。它是實現(xiàn)政府職能的管理活動。 公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系 （ 2） 公共行政主要特征 ： 管理范圍廣泛 側重宏觀管理 體現(xiàn)國家意志 具有執(zhí)行性質 具有強制性質 公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系 （ 3） 美國當代著名行政學者 安斯雷得 二者的區(qū)別和聯(lián)系可從以下幾個方面來看： 公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系 （ 4） 從管理主體方面看 ， 公共行政的主體是國家行政機關 ， 公共管理的主體是社會公共組織 ， 包括了政府和其他非政府公共組織 ， 管理主體擴大了 。 公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系 （ 6） 由此可見 ， 公共管理不是對公共行政的簡單否定 ， 而是對公共行政的積極發(fā)展 ，是政府適應外部環(huán)境的變化 ， 對自己履行管理職責的理念 、 方式以及管理過程的控制等方面所做出的新的選擇 。 對于那些生產(chǎn)力和生活水平低的國家來講 ， 如果不首先大大提高管理水平 ， 是不可能提高生產(chǎn)水平和生活水平的 。 社會公共需要是社會公共部門存在的理由 ， 并決定著社會公共部門的活動范圍與方式 。 第二節(jié) 公共管理發(fā)展演變 （ 3） 在階級社會 ， 社會公共事務的管理職能主要由政府和其他非政府公共組織來履行 。 在這個發(fā)展階段 ， 經(jīng)歷了原始社會 、 奴隸社會和封建社會 。 因此 ， 在自然經(jīng)濟狀況下的政府公共管理職能 ，主要局限于 “ 御外 ” 和 “ 安內(nèi) ” ， 維持國家統(tǒng)治方面 。 由于商品生產(chǎn)和商品交換的發(fā)展 ， 城市規(guī)模的擴大 ，交通通訊的發(fā)達 ， 社會公共事務和公共需求日益增加 。 認為 “ 利己的潤滑油將使經(jīng)濟齒輪以奇跡般的方式來運轉 ， 不需要計劃 ，不需要國家元首的統(tǒng)治 ， 市場會解決一切問題 。 這一階段是公共行政學產(chǎn)生的醞釀階段 ，有影響的理論主要有 “ 守夜警察 ” 政府論和 “ 法治國家論 ” 。 在這種情況下 ， 凱恩斯主義經(jīng)濟理論和政府干預經(jīng)濟的思想占了上風 。 羅斯福新政開創(chuàng)了政府強力干預社會經(jīng)濟的先河 ， 并因此結束了放任自流的資本主義時代 。 工業(yè)化完成階段 （ 5） 這一階段是公共行政學的形成階段 1887年 ， 美國學者威爾遜發(fā)表 《 行政之研究 》一文 ， 第一次明確提出應該把政府管理作為一個單獨的領域來研究 ， 建立一門獨立的學科 ——— 《 行政學 》 。 知識經(jīng)濟時代 （ 1） 20世紀 80年代以來 ， 以信息技術 、 生物技術為代表的高新技術及產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展 ，人類社會開始邁入知識經(jīng)濟時代 。同時 ， 政府還存在官僚主義猖獗 、 行政效率低下 、 官員特權橫行 、 機構自我膨脹 、 管理費用高昂 、 財政赤字劇增 、 以權謀私嚴重 、 大量財政經(jīng)費落入特殊利益集團私囊等問題 。 知識經(jīng)濟時代 （ 4） 因此 ， 當代西方學者既不贊成政府只承擔守夜人職能的自由主義 ， 也不贊成政府全面干預經(jīng)濟的干預主義 ， 而主張有選擇地干預 “ 市場失敗 ” 。例如： 日本政府將清潔衛(wèi)生、維修公共設施、修建學校等社會公共事務委托給地方自治體、民間團體或私人管理，除社會福利設施外，其他社會公共事務委托管理面達 80％左右。 其次是社會公共事務呈現(xiàn)不斷擴展的趨勢 。 公共行政應離開經(jīng)典的理想官僚制理論 ， 使公共行政組織與人力資源管理更為靈活 ， 用分權的管理取代高度集權的等級制組織結構 ， 使高級文官應更傾向于負有政治責任而不僅僅是原來的無黨派傾向和政治中立 。 這樣 ， 政府就可居高臨下 ，用政策吸引競爭者 ， 保持最大的靈活性來應付變化著的環(huán)境 ， 出色地扮演好自己的角色 。 在經(jīng)濟市場上活動的主體是消費者和廠商 ， 他們之間交易的對象是私人物品 ， 人們通過貨幣選票來選擇能給他帶來最大滿足的私人物品 。 下面看看代議民主制 、 直接民主制的決策選擇情況 。 政府官員則追求效用最大化即預算撥款最大化 ，因為政府官員的薪金 、 所在機構或職員的規(guī)模 、社會名望 、 額外所得 、 權力和地位等 ， 直接與預算撥款規(guī)模正相關 。 在一致同意規(guī)則下 ， 一項議案只有獲得全體