【正文】 益由于不太明顯、具有長期滯后性，帶來的經(jīng)濟利益不足以彌補項目前期較大的投資回報，這也是為什么綜合管廊被社會高度認可，但是確沒有大規(guī)模發(fā)展的原因。表12 中關(guān)村西區(qū)直埋式敷設(shè)與公共管廊方式敷設(shè)成本對比（萬元）成本傳統(tǒng)直埋方式綜合管廊直接成本31276380外部成本*127634040成本合計1589010420*外部成本：公共管廊施工時對周圍環(huán)境造成沖擊的成本，施工期間由于占用道路造成的交通擁堵成本是外部成本的。目前，上海、北京等城市修建綜合管廊的成本在8000萬元/公里。（4）政策和資金支持除了技術(shù)層面的支持外，運營管理層面也需要政策、資金的支持和保障。北京、上海、天津、廣州、廈門、福建、南京等，大多根據(jù)城市特殊需要已建成部分路段綜合管廊，但建設(shè)規(guī)模有限。 3． 綜合管廊建設(shè)要求（1）與城市發(fā)展同步規(guī)劃和建設(shè)根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃要求，管廊建設(shè)應(yīng)統(tǒng)籌兼顧城市新區(qū)和老舊城區(qū)。根據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計顯示，全國范圍內(nèi)由于管線施工造成其他管線破壞、泄露等事件的經(jīng)濟損失高達 450 億元。在這種背景下，綜合管廊作為有效解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)矛盾的新模式，逐步得到認可和推廣。綜合管廊的構(gòu)成包括管廊本體和附屬設(shè)施。綜合管廊運營管理專題研究文/鄒爾康 zouerkang 綜合管廊概述（1） 綜合管廊基本概況1． 綜合管廊是什么綜合管廊，即在地下建造集約化隧道，集電力、通信、燃氣、給水、中水等兩種及兩種以上的市政管線于一體，同時設(shè)置專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測控制系統(tǒng)。管廊本體分為單艙、雙艙和多艙，分艙越多，容納的管線越多，成本越高；管廊配套設(shè)施包括控制中心、變電所、投料口、通風(fēng)口、人員出入口等；管廊附屬設(shè)施包括消防、通風(fēng)、供電、照明、監(jiān)控和報警、排水、標識等。（2）社會效益突出公共管廊作為一種集約化的市政基礎(chǔ)設(shè)施，社會效益突出。現(xiàn)階段，由于我國沒有對城市地下空間產(chǎn)權(quán)做出明確規(guī)定，管線單位只需向各自的行政主管申請獲批后，就可開挖道路實施管線操作。新區(qū)管廊建設(shè)應(yīng)與新區(qū)建設(shè)發(fā)展同步實施，老舊城區(qū)管廊建設(shè)應(yīng)結(jié)合舊城改造、棚戶區(qū)改造、道路改造、河道改造、管線改造、軌道交通建設(shè)、人防建設(shè)和地下綜合體建設(shè)等同步實施。中小城市在考慮建設(shè)綜合管廊時，需要考慮城市發(fā)展水平、人口數(shù)量、財政承受能力和城市經(jīng)濟發(fā)展狀況等。在政策支持方面，一是對管線單位要加強行政監(jiān)管，明確入廊要求；二是各管線單位的主管部門逐步引導(dǎo)管線單位有序入廊，保障綜合管廊使用效率；三是規(guī)范管廊的建設(shè)成本分攤方法，通過“誰受益誰付費的原則”明確費用分攤主體；四是明確管廊收費依據(jù)和收費標準，為管廊項目推行PPP模式和引入社會資本，提供充分的收益來源和依據(jù)。下表為我國部分己建成綜合管廊的建設(shè)成本統(tǒng)計數(shù)據(jù)。2． 突出的社會效益公共管廊作為準經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，其產(chǎn)生的效益包括兩個方面，一是內(nèi)部效益（經(jīng)濟效益），二是社會效益。較高的投資成本、較突出的社會效益、內(nèi)部效益難以量化等因素，使得綜合管廊這種準公共服務(wù)商品只能由政府來承擔(dān)，但僅靠政府財政資金，很難促進綜合管廊大規(guī)模發(fā)展。從目前綜合管廊經(jīng)營和收費的情況來看，所有管廊投資均處于虧損狀態(tài)。國辦發(fā)〔2014〕27號2《關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》給予每年35億元的專項資金補助；鼓勵采用PPP模式，另給予10%獎勵。財建[2015]201號6關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見明確入廊要求和有償使用原則。確需挖掘的，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)市人民政府批準，并按照規(guī)定標準的5倍收取城市道路挖掘修復(fù)費。因特殊情況需要開挖道路敷設(shè)管線的，報市人民政府批準。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數(shù)獎勵10%。一是要求新建綜合管廊要和城市規(guī)劃同步，結(jié)合新建道路、舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發(fā)等，因地制宜、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)；二是鼓勵采用PPP模式，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等形式引入社會資本；三是明確入廊要求，對已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域所有管線必須入廊，在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，不予審批；四是實行有償使用，管線運營單位通過向管線單位收取入廊費用和日常護費用來收回成本。我國上海地區(qū)采用的也是政府直投的方式。根據(jù)法律規(guī)定，地下綜合管廊成為道路的合法附屬物，由公路管理部門負擔(dān)部分費用的基礎(chǔ)上開始長期大規(guī)模的綜合管廊建設(shè)，并在1991年成立了專門的綜合管廊管理部門，負責(zé)推動綜合管廊的建設(shè)和管理工作。公共管廊在日本發(fā)展成功的經(jīng)驗可以歸結(jié)為幾點，一是日本的立法先行，日本的立法明確規(guī)定對于建設(shè)有公共管廊的道路禁止開挖，并且地下空間及公共管廊的產(chǎn)權(quán)歸屬明確；二是抓住了建設(shè)公共管廊的最好時機，因為公共管廊項目如果和地鐵項目綜合開發(fā)就會降低成本，更加突出公共管廊的優(yōu)勢，而日本政府就是把公共管廊項目與地鐵項目結(jié)合在一起，對地下空間進行整體規(guī)劃，使地下空間的利用更加綜合化；三是日本對于公共管廊的設(shè)計規(guī)劃、管廊內(nèi)管線的敷設(shè)方法及管廊內(nèi)收容管線的種類都有相關(guān)的規(guī)定；四是日本政府對于公共管廊的建設(shè)費用及后期運營過程中產(chǎn)生的費用的承擔(dān)主體都有比較明確的規(guī)定，即由道路管理者及管線單位共同承擔(dān)，不過兩者承擔(dān)的具體比例沒有明確規(guī)定。對于建成后的運營費用也由兩者進行共同承擔(dān)，政府部門承擔(dān)日常管理費用的三分之一，剩余的由各管線單位按照使用頻率及占用空間的比例兩個因素綜合考慮確定分攤數(shù)額。第三，管理制度完善，各級政府都制定有相關(guān)規(guī)定，涉及管理工作的方方面面，如收費標準、申請使用與許可發(fā)放、修繕注意事項、公告制度等。在當(dāng)前綜合管廊建設(shè)運營中，由于缺乏完善的立法對管廊建設(shè)費用分攤、管廊建成后收費依據(jù)和標準加以明確，公共管廊在我國推進的步伐仍很緩慢。日本在1964年頒布《共同溝特別措施法》，同年又頒布了“實施細則”，至1987年，共進行了五次大的修改和完善。從基本大法到地方管理辦法，內(nèi)容涉及工程設(shè)計、管理維護、建設(shè)基金、經(jīng)費分攤等多個方面。在管線單位入廊前，綜合管廊產(chǎn)權(quán)歸國有；在管線單位進入管廊后，管廊的產(chǎn)權(quán)界定涉及到管廊的運行和維護管理費用的收取問題。3． 缺乏明確的收費依據(jù)和收費標準目前，綜合管廊在運營階段還沒有統(tǒng)一的收費標準，部分由政府投資建設(shè)的綜合管廊都是免費的，或是收取部分日常運營維護費，很難收回投資成本。5． 缺乏對管線的統(tǒng)一管理，管線單位各自為政在我國臺灣，地下空間的使用是由專門的機構(gòu)負責(zé)規(guī)劃和管理，在管線總體規(guī)劃下，嚴禁各管線單位私自鋪設(shè)地下管線，明確要求各管線單位必須進入管廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。直接融資與間接融資的區(qū)別主要在于是否存在融資中介。除了政府方和管線單位外，其他社會資本方也有動力參與。此外，金融機構(gòu)也可以作為項目的直接投資者來規(guī)避放貸額度的限制，但由于受到監(jiān)管機構(gòu)對投資總額的限制和對風(fēng)險控制較嚴格，金融機構(gòu)一般組成產(chǎn)業(yè)基金，以明股實債的形式參與項目投資。期限一般在37年之間，期滿可以再次募集。企業(yè)債券的期限一般較長，為530年以上，目前多為710年；募集金額較大，一般在10億元以上，期滿可以再次募集，降低公司償債壓力；資金使用靈活，受監(jiān)管和限制較少；發(fā)行條件寬松，沒有擔(dān)保物的強制性要求；融資成本較低，AAA級發(fā)行成本和銀行同期貸款利率相當(dāng)，（發(fā)行成本會隨著發(fā)行單位的累計債務(wù)增加而增加）?？衫m(xù)期債的發(fā)行成本要高出普通債，15京投可續(xù)債（AAA，5年期）%，%，15溫州鐵投（AA，5年期）發(fā)行利率7%，%。發(fā)行項目收益?zhèn)枰獙ｉT設(shè)立項目收入歸集專戶和償債資金專戶，用保障到期償還債券本息，同時需要設(shè)置差額補償機制來對債券進行增信，從而降低發(fā)債成本。目前，國開行給予保障性安居工程和棚改項目較大力度貸款優(yōu)惠和額度。融資租賃的實質(zhì)是以設(shè)備或基礎(chǔ)設(shè)施為抵押的貸款，相比銀行貸款而言，不需要提供較高的自信擔(dān)保，也沒有資本市場融資所要求的門檻限制，對于那些不能從銀行或是資本市場獲得融資的企業(yè)來說，融資租賃是較好的選擇。創(chuàng)新投融資模式，推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經(jīng)營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運營管理，優(yōu)化合同管理，確保項目合理穩(wěn)定回報。政府直投模式下，資金來源主要有政府財政資金投入、以土地為核心的經(jīng)營性資源融資、發(fā)行市政專項債，或由政府下屬國有資產(chǎn)管理公司直接出資、申請金融機構(gòu)貸款和發(fā)行企業(yè)債等。以股份公司制的運作方式進行項目的投資建設(shè)以及后期運營管理。昆明綜合管廊建后仍由昆明城市管網(wǎng)設(shè)施綜合開發(fā)有限責(zé)任公司負責(zé)運營，回收的資金用于償還銀行貸款和贖回企業(yè)債券。運營商可以通過政府競標等形式進行選擇。在政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)前提下，投資方通過將管廊以及管廊內(nèi)的建成管線等設(shè)施通過出售、出租、合作經(jīng)營等方式獲得投資回報。5． PPP模式PPP（政府與社會資本合作模式）是政府與社會資本之間，在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。從目前采用PPP模式的管廊來看，社會資本多為與管廊有利益關(guān)系的主體，如承建方、管網(wǎng)運營單位、管線單位等；部分城市的城市發(fā)展基金也作為社會資本參與PPP。財政壓力大；經(jīng)營風(fēng)險高。政府失