有關(guān)行政監(jiān)察法的若干問題與完善思路-wenkub
2023-04-10 01:34:29 本頁面
【正文】 人員的任命或者免職，在提請決定前，必須經(jīng)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)同意?！币?guī)定中有兩個(gè)問題有待于進(jìn)一步明確：一是派出機(jī)構(gòu)的法律地位。 按照《行政監(jiān)察法》第二條的規(guī)定，監(jiān)察對象為：“國家行政機(jī)關(guān)、國家公務(wù)員、國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)一套人馬、兩塊牌子，紀(jì)檢人員與監(jiān)察人員都可以同時(shí)履行紀(jì)檢與監(jiān)察兩項(xiàng)不同性質(zhì)的職能，混淆了紀(jì)檢與監(jiān)察主體的界限。根據(jù)我國《憲法》和《國務(wù)院組織法》的規(guī)定，監(jiān)察部屬于國家行政機(jī)關(guān)，監(jiān)察部部長是國務(wù)院組成人員。目前監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)的查辦違法犯罪大要案的任務(wù)，與《行政監(jiān)察法》規(guī)定的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的法定職能不相協(xié)調(diào)，甚至一定程度上影響了法定職能以及由法定職能決定的具體監(jiān)察權(quán)的行使。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署以后，實(shí)行一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子、一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱，獨(dú)立的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)并不存在。以下簡稱《行政監(jiān)察法》）頒布實(shí)施以來，對于規(guī)范并加強(qiáng)我國行政監(jiān)察工作發(fā)揮了重要作用。但是在實(shí)踐中，也反映出一些立法方面的問題。 實(shí)際情況與法律規(guī)定的主要差異是：性質(zhì)上，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)并不單純是行政機(jī)關(guān)，而是黨政機(jī)關(guān)；隸屬關(guān)系上，監(jiān)察部作為國務(wù)院組成機(jī)構(gòu)并未直接向國務(wù)院總理負(fù)責(zé)，而是直接向中紀(jì)委常委會(huì)負(fù)責(zé)，地方監(jiān)察機(jī)關(guān)直接向地方黨的紀(jì)委常委會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)察機(jī)關(guān)的副職領(lǐng)導(dǎo)人也不向正職領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，而直接向紀(jì)委常委會(huì)或分管常委負(fù)責(zé)；領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限上，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人并不能對所在單位的全部行政監(jiān)察工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，只能按照紀(jì)委常委的分工負(fù)責(zé)所分管部門的工作，對由其他常委分管的行政監(jiān)察工作不便過問；領(lǐng)導(dǎo)作用上，監(jiān)察部和地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)自從合署以來從未在本系統(tǒng)召開過全國或地方的專門會(huì)議對行政監(jiān)察工作進(jìn)行部署，《行政監(jiān)察法》關(guān)于“國務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)主管全國的監(jiān)察工作”的規(guī)定未能真正落到實(shí)處；地方監(jiān)察機(jī)關(guān)與地方黨委、政府的關(guān)系上，行政監(jiān)察工作已由地方黨委直接領(lǐng)導(dǎo)，地方政府不再領(lǐng)導(dǎo)。 如該法第二十三條關(guān)于監(jiān)察建議權(quán)中，監(jiān)察機(jī)關(guān)對“本級人民政府所屬部門和下級人民政府作出的決定、命令、批示違反法律、法規(guī)或者國家政策，應(yīng)當(dāng)予以糾正或者撤銷的”可以提出監(jiān)察建議的規(guī)定，基本沒有得到執(zhí)行。根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定，各級國家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員為公務(wù)員。使得一部分非黨員監(jiān)察人員可以履行紀(jì)檢職能，一部分非行政監(jiān)察職務(wù)的專職紀(jì)檢人員也可以履行監(jiān)察職能。其中“國家行政機(jī)關(guān)任命的其他人員”由于單位性質(zhì)和人員職業(yè)差別較大，各地任命范圍很不統(tǒng)一，操作起來難以規(guī)范。 即派出機(jī)構(gòu)屬何種性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，與委派它的監(jiān)察機(jī)關(guān)形成何種關(guān)系，是授權(quán)還是委托，派出機(jī)構(gòu)以本機(jī)關(guān)的名義行使職權(quán)并承擔(dān)法律責(zé)任，還是以委派它的機(jī)關(guān)的名義行使職權(quán)并承擔(dān)法律責(zé)任？二是派出機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限范圍。”由于缺乏必要的程序性規(guī)定，事實(shí)上，這一規(guī)定至今在大部分地區(qū)或單位沒有得到執(zhí)行，或者執(zhí)行起來很大程度上取決于黨委書記個(gè)人的開明程度，由書記一個(gè)人說了算。如果這種理解正確，那些能夠證明違反行政紀(jì)律行為的一些實(shí)物，包括錢款、有價(jià)證券及其他各種動(dòng)產(chǎn)或?qū)嵨镄再Y財(cái)，均不在暫予扣留、封存之列。此處所用“提請”與《行政訴訟法》的“申請”有何區(qū)別？是否體現(xiàn)了法院與監(jiān)察機(jī)關(guān)不同于其他行政管理機(jī)關(guān)的法律關(guān)系。第一，第三十四條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)做出的重要監(jiān)察決定和提出的重要監(jiān)察建議，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)本級人民政府和上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)同意”。第二，第四十條規(guī)定：“上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為下一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察決定不適當(dāng)?shù)?，可以?zé)成下一級監(jiān)察機(jī)關(guān)予以變更或者撤銷，必要時(shí)也可以直接做出變更或者撤銷的決定。但是如果不能變更或者撤銷，又對這種監(jiān)察決定缺少了一個(gè)層面的監(jiān)督。至少在三種情況下監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員可能成為行政訴訟的被告。此類賠償屬該法規(guī)定的“行政賠償”。由于對因監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，造成損害的其他行為，只有在提起行政訴訟時(shí)才能一并提出賠償要求，這樣就把上述行為納入到了行政訴訟范圍之內(nèi)。用《行政監(jiān)察法》嚴(yán)格規(guī)范行政監(jiān)察工作，就必須嚴(yán)格按照這部法律辦事，糾正現(xiàn)行行政監(jiān)察工作中與之不相符合之處，切實(shí)把行政監(jiān)察工作納入法制化的軌道。這樣可以把紀(jì)委常委會(huì)與沒有行政監(jiān)察職務(wù)的專職紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)人員排除在行政監(jiān)察法律責(zé)任承擔(dān)者之外，排除其成為行政訴訟被告的可能性。《行政監(jiān)察法》的這一規(guī)定為監(jiān)察機(jī)關(guān)定了位。否則，就使監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)了與自己職權(quán)、手段不相稱的任務(wù)，工作中實(shí)在勉為其難。 《行政監(jiān)察法》對監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職責(zé)、權(quán)限、監(jiān)察工作的內(nèi)容、監(jiān)察程序、有關(guān)機(jī)關(guān)、人員的法律責(zé)任等作了規(guī)定，要把這些規(guī)定落到實(shí)處，使之切實(shí)得到貫徹，還要根據(jù)這些規(guī)定建立并完善具體的工作制度。作為監(jiān)察部監(jiān)察對象的國務(wù)院各部、各省、自治區(qū)、直轄市的負(fù)責(zé)人，事實(shí)上并未受到監(jiān)察部的有效監(jiān)察，以至大大小小的“王寶森”們，就在上級監(jiān)
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