【正文】 第一篇：研究 1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變更的過程及作用——兼論中國未來行政區(qū)劃改革走向研究1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變更的過程及作用——兼論中國未來行政區(qū)劃改革走向 行政區(qū)劃及調(diào)整變更的含義和中國當(dāng)代行政區(qū)劃概況行政區(qū)劃是國家對行政區(qū)域的劃分,是國家權(quán)力的空間或者地域的分割和配置體系的主要方面[1]。行政區(qū)劃調(diào)整變更的內(nèi)容按具體情況可以分為以下6類:建制變更。行政區(qū)域界線變更。行政機關(guān)駐地遷移。隸屬關(guān)系變更。行政等級變更。更名和命名。在實際工作中,一個地方一次行政區(qū)劃變更,可能只涉及上述6類中的一項,也可能涉及幾項[2]。中華人民共和國行政區(qū)域的劃分,目前的基本依據(jù)是1982年《憲法》第一章第31條的規(guī)定。實踐中,由于該規(guī)定的簡略和表述上的模糊以至疏漏,實際已有所變通和突破。按照官方正式統(tǒng)計,截至2002年12月底,中國的行政區(qū)域劃分為(省級以下未含臺灣、香港和澳門):第一級:34個省級單位——— 4直轄市、23省、5自治區(qū)、2特別行政區(qū)。第二級:332個地級單位——— 275地級市、22地區(qū)、30自治州、5盟。第三級:2,860個縣級單位——— 830市轄區(qū)、381縣級市、1,478縣、116自治縣、49旗、3自治旗、2特區(qū)、1林區(qū)。第四級:44,756個鄉(xiāng)級單位——— 20,600鎮(zhèn)、17,196鄉(xiāng)、1,160民族鄉(xiāng)、2民族蘇木、5,516街道。此外,在部分省區(qū),還有5級(尚存計66個區(qū)公所)的狀況存在[3]。同時,在上述正式的政區(qū)體系之外,還有大量的具有政區(qū)性質(zhì)的不同類型的準(zhǔn)政區(qū)(主要在基層政區(qū),如經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)等)及附加于正式政區(qū)之上的多樣的行政層級(如副省級市、副地級市、副縣級鎮(zhèn)等)。 改革開放(1979年)之前的浙江省行政區(qū)劃狀況今浙江省域正式成為一個完整的省級行政區(qū)是在明初。明太祖丙午年(1366)置浙江等處行中書省。洪武十四年(1381)嘉興、湖州二府自直隸改屬浙江,時轄11府、1州、75縣,浙江版圖從此穩(wěn)定少變。清康熙初改稱浙江行省,時領(lǐng)11府和1州、2廳、75縣。省和府之間復(fù)設(shè)杭嘉湖、寧紹臺、金衢嚴(yán)、溫處4道。民國初年廢府、州、廳制,代以道制,以道承省統(tǒng)縣,在清4道的基礎(chǔ)上,置錢塘、會稽、金華、甌海4道和75縣。1927年廢道制,實行省、縣二級制。又在城市地區(qū)引入市制,設(shè)杭州市和77縣[4]。1949年中華人民共和國成立,是年全省共設(shè)杭州、溫州、寧波3省轄市,嘉興、寧波、衢州、建德、溫州、臺州、麗水、金華、臨安、紹興10專區(qū)和嘉興、湖州、紹興、金華、蘭溪、衢州6地轄市、78縣、2專署直屬區(qū)。自后近30年時間,變動頻繁,包括地、縣的合并、分立和市的建立、撤銷,以及行政區(qū)界線的調(diào)整和政府駐地的遷移等。由于當(dāng)時的政治形勢多變及法規(guī)的缺乏和廢弛,使行政區(qū)劃的調(diào)整隨意性較大。至1978年末,隨著中國正式開始改革開放進(jìn)程,行政區(qū)劃工作始重新進(jìn)入規(guī)范化軌道,其標(biāo)志就是原來“文革”時期被各級“革命委員會”所代替的省、地和縣、市、區(qū)各級人民政府(專員公署)相繼恢復(fù),行政區(qū)劃的調(diào)整變更也逐漸有了法律、法規(guī)等的依據(jù)[5]。截止1978年底,浙江省行政區(qū)劃為3地級市(杭州、寧波、溫州)、8地區(qū)(嘉興地區(qū)、寧波地區(qū)、紹興地區(qū)、金華地區(qū)、臺州地區(qū)、麗水地區(qū)、溫州地區(qū)、舟山地區(qū))和65縣、10市轄區(qū)[6]。 問題的提出1979年之后,至今短短20余年的時間,浙江省的行政區(qū)劃調(diào)整變更頻繁,突出表現(xiàn)在城市化地區(qū)和“市”建制的設(shè)置上,變化的原因較之此前則更多地出于經(jīng)濟(jì)原因,出于政府主導(dǎo)型的城市化進(jìn)程的需要。目前,浙江省的行政區(qū)劃雖仍有變更,但其基本格局和態(tài)勢,經(jīng)改革開放20余年的調(diào)整,已初步確定?？偟膩砜?這一時期行政區(qū)劃的調(diào)整對浙江省經(jīng)濟(jì)、社會和政治文明的發(fā)展和進(jìn)步,對城市化進(jìn)程的推進(jìn),都起到了一定的促進(jìn)作用。但不可否認(rèn),其中仍然存在一些問題,有微觀操作中失當(dāng)?shù)?也有宏觀政治體制局限的,等等。本文即在全面梳理1979年以來浙江省行政區(qū)劃調(diào)整變化過程的基礎(chǔ)上,分析歸納其起到的作用,并進(jìn)而對中國未來的行政區(qū)劃走向進(jìn)行分析,提出一些改革的政策建議。2 基本過程和階段劃分浙江省1979年以來行政區(qū)劃調(diào)整變更相當(dāng)頻繁,前述6類情形均有涉及,但以建制變更最為突出,影響也最大。故下面的分析主要以此展開。建制變更各級政區(qū)均普遍出現(xiàn),包括地市級、縣(市、區(qū))級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)級等。現(xiàn)將縣級以上政區(qū)調(diào)整狀況列表說明如下。從上表可以看出,浙江省改革開放以來的行政區(qū)劃調(diào)整,大體上經(jīng)歷了這樣幾個階段(這里的階段劃分只具有相對意義,即該階段占主導(dǎo)地位的政區(qū)改革模式,但并非僅局限于該時段。此前此后都仍有該類政區(qū)設(shè)置方式出現(xiàn))。 恢復(fù)階段(19791982):按照傳統(tǒng)方式(如切塊設(shè)市)恢復(fù)和新設(shè)市、縣建制湖州、嘉興、紹興、金華和衢州曾經(jīng)都有過市的建制,且均為地區(qū)中心,故在1979年國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來之后,中心城市的作用開始受到重視,便被首先恢復(fù)設(shè)市。這時的設(shè)市模式還是沿用過去的“切塊設(shè)市”的方式,即在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下,依據(jù)“市縣分立、城鄉(xiāng)分離”、“城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),以縣的中心城鎮(zhèn)或縣、市中心以外的重要的工礦鎮(zhèn)、交通樞紐、風(fēng)景名勝點、邊境口岸等地及其近郊析置市,市縣并存,城鄉(xiāng)分置。簡言之,即以縣(自治縣、市)的部分行政區(qū)域析置市。這種模式在改革開放以前一直是中國的主要設(shè)市模式[2]。上述5市均為市、縣同城的環(huán)狀包圍形態(tài),市區(qū)范圍狹小,周圍為縣域政區(qū)。該階段新設(shè)市也是采用“切塊設(shè)市”的方式,如直到1981年在海門特區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的椒江市,仍然是沿用傳統(tǒng)方式切塊設(shè)立的。另外,還恢復(fù)了一些過去被合并的縣,如從平陽劃出蒼南,從遂昌劃出松陽等。 地級政區(qū)改革階段(19831985):撤銷地區(qū)建制,實行市(地級市)領(lǐng)導(dǎo)縣(縣級市)體制中國的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制,萌發(fā)于市制創(chuàng)立之初,1926年漢口市(今武漢一部分)轄漢陽縣,開市領(lǐng)導(dǎo)縣體制之先河。中華人民共和國成立初期,市領(lǐng)導(dǎo)縣體制處于自生自滅狀態(tài)。從1958年開始,實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的范圍迅速擴(kuò)大,但1960年代初期的自然災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)困難,導(dǎo)致絕大多數(shù)市領(lǐng)導(dǎo)的縣又劃回專區(qū),市領(lǐng)導(dǎo)縣陷入低潮。以后雖有緩慢恢復(fù)和回升,但平均每個市領(lǐng)導(dǎo)縣的數(shù)量明顯減少。1982年,中共中央以[1982]51號文件發(fā)出了改革市區(qū)體制、實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知,年末首先在江蘇省試點,1983年開始在全國試行。從此,市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制,猶如洶涌的洪潮,在全國全面推行[2]。浙江省的情況也是如此。1949年之后該體制也曾有過實行,如杭州,1950年代后期以來,一直領(lǐng)導(dǎo)了蕭山、臨安、桐廬、富陽、余杭、建德和淳安7縣。但當(dāng)時并不普遍,也未成為一種主要模式,至1980年除杭州市以外,也只有寧波市領(lǐng)導(dǎo)了鎮(zhèn)海1縣。以1981年溫州地、市合并為先導(dǎo),1983年,寧波撤地管縣。尤其同年,嘉興、湖州、紹興亦先后撤地、升級、設(shè)區(qū),同時領(lǐng)導(dǎo)原地轄各縣,標(biāo)志著市領(lǐng)導(dǎo)縣的體制成為一種主要方式。1985年,金華、衢州撤地升級,浙江省11個地、市中已有8個實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。以后,1987年設(shè)立地級舟山市,1994設(shè)立地級臺州市,2000年麗水市升為地級市,徹底完成了地級政區(qū)管理方式的變革。 縣級政區(qū)改革階段(19851992):從“切塊設(shè)市”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢h改市”,市建制迅速增加,縣建制大幅減少,幾乎與撤地設(shè)市、市領(lǐng)導(dǎo)縣體制實行的同時,中國的設(shè)市模式也開始發(fā)生重大變化,從以前的切塊設(shè)市,發(fā)展成為“整縣改市”,即將整個縣的范圍改設(shè)為市,或幾個縣合并為一個市,或撤銷市外圍的縣并入市。這種模式為改革開放以來全國及浙江省所普遍采用。1984年的溫州增設(shè)龍灣區(qū)、寧波新設(shè)濱海區(qū),已經(jīng)具有了“整縣改市”的含義,但不屬于典型的“整縣改市”。以1985年蘭溪、余姚撤縣設(shè)市為標(biāo)志,1986年麗水、臨海、海寧,1987年瑞安、蕭山、江山,1988年慈溪、奉化、東陽、義烏,1989年諸暨、黃巖,1990年龍泉,1991年平湖,1992年建德、上虞、永康,短短8年時間,浙江省的縣級市從3個增加到20個(還有縣級市升格為地級市),占數(shù)量最多時(25)的80%?？梢娺@一階段是浙江省城市化外延增長最迅速的時期。 大都市地區(qū)政區(qū)改革階段(19922001):都市區(qū)政府直轄范圍擴(kuò)大,撤縣(市)設(shè)區(qū),市轄區(qū)數(shù)量增多,市區(qū)范圍大幅擴(kuò)張市轄區(qū)是由市管轄的一級行政區(qū)域單位,其行政地位一般相當(dāng)于縣。市轄區(qū)是大中城市不可分割的有機組成部分,是中等以上城市下面一個不可缺少的管理層次。由于市轄區(qū)是出于為市分擔(dān)城市管理服務(wù)的需要而設(shè)置的,它實質(zhì)上具有市的行政分治區(qū)的地位,是市的一種內(nèi)部結(jié)構(gòu),因此市轄區(qū)在行使其職權(quán)上,不具有一般地方行政單位那樣的獨立性[2]。隨著浙江省經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展和城市化的推進(jìn),城市發(fā)展從外延的數(shù)量擴(kuò)張開始向內(nèi)涵的增長轉(zhuǎn)變,培育經(jīng)濟(jì)中心、培育特大都市,成為新時期的城市發(fā)展戰(zhàn)略。適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變,首先從管理體制上就要求拓寬城市發(fā)展空間,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展。在這種背景下,最早是寧波,為建設(shè)“東方大港”,1985年就率先撤銷鎮(zhèn)?？h,設(shè)立鎮(zhèn)海區(qū)。但成為主流的是在1990年代。1992年,溫州撤銷甌?？h,設(shè)立甌海區(qū)。1994年,在新設(shè)立地級臺州市時,直接撤銷椒江市、黃巖市,設(shè)立椒江區(qū)、黃巖區(qū)、路橋區(qū)。2000年,金華撤銷金華縣,與原婺城區(qū)重新劃分設(shè)立新的婺城區(qū)和金東區(qū)。進(jìn)入21世紀(jì),這種方式出現(xiàn)一個高潮,2001年杭州撤銷蕭山市、余杭市設(shè)立蕭山區(qū)、余杭區(qū),溫州重新劃分鹿城區(qū)、龍灣區(qū)和甌海區(qū)管轄范圍,衢州撤銷衢縣,與原柯城區(qū)重新劃分設(shè)立新的柯城區(qū)和衢江區(qū),紹興也將部分紹興縣地域劃歸越城區(qū)管轄。2002年,又有鄞縣的撤銷和寧波市鄞州區(qū)的設(shè)立。更在2003年,曾經(jīng)于1988年撤銷市轄區(qū)而采用獨特的由市直轄鄉(xiāng)、鎮(zhèn)管理體制的湖州市也在市區(qū)恢復(fù)設(shè)立吳興區(qū)和南潯區(qū)。至2003年底,市轄區(qū)的數(shù)量已達(dá)32個,較之1978年(10)整整增長了2倍有余。 縣級以下基層政區(qū)改革階段(2001):鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道行政區(qū)劃調(diào)整,撤并鄉(xiāng)、鎮(zhèn),增設(shè)街道,擴(kuò)大