【正文】 第一篇：公共管理現(xiàn)狀研究論文公共部門的變革回應(yīng)了幾個相互聯(lián)系的重大現(xiàn)實(shí)問題，包括：職能公共部門提供公共服務(wù)的低效率；經(jīng)濟(jì)理論的變化；私營部門相關(guān)變化產(chǎn)生的影響，尤其是全球化作為一種經(jīng)濟(jì)力量的興起；技術(shù)變化使得分權(quán)同時又能更好地控制全局成為可能。行政管理可以分為三個鮮明的發(fā)展階段：前傳統(tǒng)階段、公共行政傳統(tǒng)模式階段和公共管理改革階段。每個階段都有自己的管理模式。從上一個階段過渡到下一個階段并非輕而易舉，從傳統(tǒng)的公共行政到公共管理的過渡至今尚未完成。但這只是時間的問題。因?yàn)樾履Ｊ奖澈蟮睦碚摶A(chǔ)非常強(qiáng)大。這場變革運(yùn)動以“新公共管理”著稱，盡管這個名稱引起了爭論，然而它不但在蓬勃發(fā)展著，而且是對大多數(shù)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)采取的管理模式的最佳表述。傳統(tǒng)的行政模式相對于它所處的時代是一項(xiàng)偉大的改革，但是，那個時代已經(jīng)過去了。一、前傳統(tǒng)模式很顯然，在19世紀(jì)末官僚體制理論尚未健全之前，已經(jīng)存在著某種形式的行政管理。公共行政已經(jīng)有很長的歷史了，它與政府這一概念以及文明的興起一樣歷史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那樣，行政的某種模式自從政府出現(xiàn)之后就一直存在著。首先是創(chuàng)始者或領(lǐng)導(dǎo)者賦予社會以可能，然后是組織者或行政者使之永恒。行政或事務(wù)管理是所有社會活動中的中間因素，雖然不是光彩奪目，但對社會的持續(xù)發(fā)展卻是至關(guān)重要的。公認(rèn)的行政體制在古埃及就已經(jīng)存在了，其管轄范圍從每年的尼羅河泛濫引起的灌溉事務(wù)到金字塔的建造。中國在漢朝就采用了儒家規(guī)范，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)是民選的，不是根據(jù)出身，而是根據(jù)品德和能力，政府的主要目標(biāo)是謀取人民的福利。在歐洲，各種帝國——希臘、羅馬、神圣羅馬、西班牙等首先是行政帝國，它們由中央通過各種規(guī)則和程序進(jìn)行管理。韋伯認(rèn)為，中世紀(jì)“現(xiàn)代”國家的發(fā)展同時伴隨著“官僚治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展”。盡管這些國家以不同的方式進(jìn)行管理，但它們具有共同的特點(diǎn)，這可以稱為前現(xiàn)代。也就是說，早期的行政體制本質(zhì)上是人格化的，或者說是建立在韋伯所說的“裙帶關(guān)系”的基礎(chǔ)上，也就是說以效忠國王或大臣等某個特定的人為基礎(chǔ)，而不是非人格化的；以效忠組織或國家為基礎(chǔ)而不是以個人為基礎(chǔ)。盡管存在著這么一種觀點(diǎn)，即認(rèn)為行政管理本身不為人贊許的特點(diǎn)僅僅來自于傳統(tǒng)模式，但早期的做法常常導(dǎo)致謀求個人利益的貪污行為或?yàn)E用職權(quán)。在早期行政體制下，我們現(xiàn)在看來覺得很奇怪的做法曾是當(dāng)時執(zhí)政政府職能的普遍行為。那些一心走仕途的人往往依靠朋友或親戚獲取工作或買官，這就是說先以錢來收買海關(guān)官員或稅收官員，然后再向客戶伸手要錢，從而既回收了最初的買官投資成本，又可以大賺一筆。美國19世紀(jì)的“政黨分肥制度”意味著在執(zhí)政黨發(fā)生了變化的同時，政府中的所有行政職位也發(fā)生了變化。前現(xiàn)代官僚體制是“個人的、傳統(tǒng)的、擴(kuò)散的、同類的和特殊的”，而按照韋伯的論證，現(xiàn)代官僚體制應(yīng)當(dāng)是“非人格化的、理性的、具體的、成就取向的和普遍的”。個人化政府往往是低效率的：裙帶關(guān)系意味著無能的而不是能干的人被安排到領(lǐng)導(dǎo)崗位上；政黨分肥制常常導(dǎo)致腐敗，此外還存在著嚴(yán)重的低效率。傳統(tǒng)行政模式的巨大成功使得早期做法看起來很奇怪。專業(yè)化、非政治化行政在我們看來是如此順理成章，以至難以想像到會有別的制度存在。西方的行政制度即使簡單到通過考試選拔官員的想法，也是直到1854年英國的諾思科特—屈維廉報(bào)告出臺后才開始建立，盡管這種制度在中國早已通行很久了。二、傳統(tǒng)的公共行政模式在19世紀(jì)末期，另外一種模式開始在全世界流行，這就是所謂的傳統(tǒng)行政模式。它的主要理論基礎(chǔ)來源于幾個國家的學(xué)者，即，美國的伍德羅威爾遜和德國的馬克斯韋伯，人們把他們和官僚制模式相聯(lián)系；弗雷德里克泰勒系統(tǒng)地闡述了科學(xué)管理理論，該理論也來源于對美國私營部門的運(yùn)用，為公共行政提供了方法。與其他理論家不同，泰勒沒有著力關(guān)注公共部門，可是他的理論卻在該領(lǐng)域具有廣泛影響。這三位理論家是傳統(tǒng)公共行政模式的主要影響者。對于其他國家來說，還要加上諾思科特和屈維廉，他們對美國之外的國家的行政尤其是威爾遜的行政體制產(chǎn)生了重要影響。在19世紀(jì)中期，諾思科特和屈維廉最先提出了通過考試和品德來任命官員的主張，并提出了無偏見和行政中立的觀點(diǎn)。傳統(tǒng)的行政模式有以下幾個主要特點(diǎn)：。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)等級、官僚原則進(jìn)行組織。德國社會學(xué)家馬克斯韋伯對官僚制度有一個經(jīng)典的、清晰的分析。雖然這種官僚制思想在商業(yè)組織和其他組織中采用過，但它在公共部門得到了更好和更長久的執(zhí)行。，以供行政人員遵循。嚴(yán)格地遵守這些原則將會為組織運(yùn)行提供最好的方式。一旦政府涉足政策領(lǐng)域，它將成為通過官僚體制提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者。、行政二者的關(guān)系中，行政管理者一般認(rèn)為政治與行政事務(wù)是可以分開的。行政就是貫徹執(zhí)行指令，而任何事關(guān)政策或戰(zhàn)略事務(wù)的決定都應(yīng)當(dāng)由政治領(lǐng)導(dǎo)者做出，這可以確保民主責(zé)任制。，為公眾服務(wù)是無私的付出。公共行政被看做是一種特殊活動，因而要求公務(wù)員保持中立、默默無聞、終身雇用以及平等地服務(wù)于任何一個政治領(lǐng)導(dǎo)人。通過對比早期的行政模式，我們可以更好地理解韋伯體系的主要優(yōu)點(diǎn)和不同點(diǎn)。韋伯制度和它以前的各種模式最重要的區(qū)別在于：以規(guī)則為基礎(chǔ)的非人格化的制度取代了人格化的行政管理制度。一個組織及其規(guī)則要比組織中的任何個人都重要。官僚制度就其運(yùn)作以及如何對客戶做出反應(yīng)方面必須是非人格化的。正如韋伯所論證的那樣：“將現(xiàn)代公職管理歸并為各種規(guī)定深深地觸及了它的本質(zhì)?，F(xiàn)代公共行政理論認(rèn)為，以法令形式來命令執(zhí)行某些事務(wù)的權(quán)威已被合法地授予了公共機(jī)關(guān)。這并沒有授予某機(jī)構(gòu)具體情況下通過指令實(shí)施某種事務(wù)的權(quán)力。它只能是抽象地管制某種事務(wù)。與此形成鮮明對比的是，通過個人特權(quán)和賦予特許權(quán)管制所有事務(wù)。后者的情況完全是由世襲制支配的，至少就這些事務(wù)不是不可被侵犯的傳統(tǒng)而言是這種情況?！边@一點(diǎn)非常重要。早期的行政管理以人際關(guān)系為基礎(chǔ)，個人要忠誠于親戚、保護(hù)人、領(lǐng)導(dǎo)人或政黨，而不是對體制負(fù)責(zé)。有時，早期行政管理在政治上是比較敏感的，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的人員是任命的，他們更是政客的臂膀或主流階級。但是，它也常常是專制的，專制的行政可能是不公平的，特別是對那些不能夠或者不愿意投入個人政治游戲的人來說更是如此。一個以韋伯原則為基礎(chǔ)的非人格化的制度可以完全消除專制——至少在理想情況下是如此。檔案的存在、前例原則的參照和法律依據(jù)意味著在相同的環(huán)境中總是會做出相同的決策。在這種情況下不僅效率更高，而且公民和官僚等級制中的人員都知道自己所處的立場。其他的差別均與此相聯(lián)系。在各種規(guī)定和非人格化的基礎(chǔ)上，會很自然地形成嚴(yán)格的等級制度。等級制度及其規(guī)定在個人離開組織后保持不變。雖然韋伯強(qiáng)調(diào)的是整個制度，但他也注意到了官僚制組織中的個人任期和條件。傳統(tǒng)行政模式獲得了極大的成功，它為全世界各國政府所廣泛采用。無論是從理論上還是從實(shí)踐上看，它都顯示出了優(yōu)勢。與以前腐敗盛行的制度相比，它更具效率，而且職業(yè)化公務(wù)員的思想對個人以及業(yè)余服務(wù)都是一個巨大的進(jìn)步。然而，該模式現(xiàn)在也暴露出了問題，這些問題表明該模式即使不能說已經(jīng)過時了，也可以說即將過時。傳統(tǒng)官僚制度是在工業(yè)發(fā)展過程中的某個特定時間段發(fā)展起來的，它的制度和技術(shù)適用于更早的時期。如果政府工作人員被看做機(jī)器人，只需對簡單的刺激做出反應(yīng)，難以承擔(dān)起做出決策的責(zé)任，而且在操作手冊中都有了事無巨細(xì)的規(guī)定，那么傳統(tǒng)的行政管理模式可能是合適的。然而在私營部門，正式的等級制度不再被認(rèn)為是運(yùn)行良好的了。公共行政的理論支柱已經(jīng)難以描述政府現(xiàn)實(shí)了。政治控制理論已經(jīng)問題重重。行政意味著遵從他人的指令，因此要求有一個秩序井然的收發(fā)方法。指令的發(fā)出者與實(shí)施者之間有一個明確的劃分。但是這并不現(xiàn)實(shí)，并且隨著公共服務(wù)規(guī)模和領(lǐng)域的擴(kuò)大而愈加不可能。傳統(tǒng)模式的另一理論支柱——官僚制理論也不再被認(rèn)為是組織的特別有效形式。正式的官僚體制可能有它的優(yōu)勢，但人們也認(rèn)為它往往培養(yǎng)墨守成規(guī)者而不是創(chuàng)新者；鼓勵行政人員規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而不是勇于冒險(xiǎn)，鼓勵他們浪費(fèi)稀缺資源而不是有效利用。韋伯曾把官僚制看成是“理想類型”，但現(xiàn)在這種理想類型卻培養(yǎng)了惰性、喪失進(jìn)取心、導(dǎo)致平庸和低效率，這些被認(rèn)為是公共部門的特有病。它也由此遭受批評。實(shí)際上，“官僚”這個詞在今天更多地被看成是低效率的同義詞。傳統(tǒng)模式的所有事實(shí)都已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)，官僚制的確有威力，但不是在所有的情況下都適用，它會帶來一些負(fù)面的結(jié)果。試圖探求惟一的最佳方式是不切實(shí)際的，這會導(dǎo)致組織運(yùn)作的僵化。私營部門中率先采用的靈活管理體制正在被政府部門所采用。政府直接提供公共服務(wù)并不是政府產(chǎn)品和服務(wù)供給的惟一形式。而且行使官僚權(quán)力并不意味著政府對公共產(chǎn)品的直接提供，政府實(shí)際上可以通過補(bǔ)貼、法規(guī)或合同間接地在這一領(lǐng)域起作用。政治和行政在現(xiàn)實(shí)中很長時間里都一直相互交錯。公眾要求在原先政府獨(dú)立于民眾而運(yùn)作的領(lǐng)域中建立更好的責(zé)任機(jī)制。雖然公務(wù)員可能會受到公共利益的獎勵，但現(xiàn)在看來政治游戲者有他們自身的利益這一點(diǎn)也是無可爭辯的。他們也可能是為了自身的進(jìn)步或所在部門的發(fā)展而工作，而不再是原來想像的那樣時刻都是出于純潔和無私的動機(jī)?，F(xiàn)在公務(wù)員的不同尋常的雇用現(xiàn)象已經(jīng)弱化多了，特別是考慮到私營部門在這方面的變化，私營部門雇用制已是非常少見了。最后，公共部門的任務(wù)現(xiàn)在被認(rèn)為具有了更多的管理性質(zhì)，這要求行政人員對于他們的工作績效負(fù)起責(zé)任來，而不僅僅是行政命令和執(zhí)行指令。關(guān)鍵之處在于，傳統(tǒng)模式在大約一百年里沒有多少變化，而現(xiàn)在卻發(fā)生了全面變化。諸多觀點(diǎn)構(gòu)成了一種范式——傳統(tǒng)的公共行政模式，而現(xiàn)在由于傳統(tǒng)模式本身的問題，范式已經(jīng)發(fā)生了變化和轉(zhuǎn)移。傳統(tǒng)模式是僵化的、官僚的，只是側(cè)重于結(jié)構(gòu)和過程。然而它確實(shí)比以前存在的模式要好得多。以功績制為基礎(chǔ)的任命制、正式的官僚制以及政治和行政能夠并且應(yīng)該分開的想法都足以構(gòu)成一個行政體制的充分原則，尤其是對一個處于穩(wěn)定階段運(yùn)行的制度。20世紀(jì)的大部分時期，傳統(tǒng)的公共行政模式主導(dǎo)著公共服務(wù)理論和實(shí)踐。盡管傳統(tǒng)模式做出了多年的貢獻(xiàn)，但它現(xiàn)在面臨的主要批評是，其理論和實(shí)踐都不足以適應(yīng)公共部門管理的發(fā)展。傳統(tǒng)模式在很長時間里都是一個很好的模式，但現(xiàn)在它的時代過去了。傳統(tǒng)的行政模式衰落的主要原因很簡單，那就是它不再運(yùn)作良好了。當(dāng)理論和經(jīng)濟(jì)研究都表明政府直接提供公共產(chǎn)品具有內(nèi)在低效率時，政治家們開始詢問一些笨拙的問題就毫不奇怪了。為什么公務(wù)員是終身雇用的而別人卻不是？為什么他們不是以合同形式雇用？如果有人受雇從事一份工作，確保該雇員做好這份工作有何過錯？公務(wù)員制度至少在西方國家已經(jīng)大失民心，政府進(jìn)行相關(guān)改革時阻力極小。而這些改革以前曾一度被認(rèn)為會破壞公務(wù)員制度。一旦變化開始發(fā)生，傳統(tǒng)模式的各個方面也就隨之分崩離析了。三、新公共管理模式20世紀(jì)八九十年代，在公共部門出現(xiàn)了一種針對傳統(tǒng)行政模式的缺陷的新管理方法。這種方法可以緩解傳統(tǒng)模式的某些問題，同時也意味著公共部門運(yùn)轉(zhuǎn)方面發(fā)生了引人注目的變化。這種新的管理方法有很多名稱：“管理主義”、“新公共管理”、“以市場為基礎(chǔ)的公共行政”、“后官僚制典范”或“企業(yè)型政府”。到90年代后期，人們越來越傾向于使用“新公共管理”的概念。盡管新公共管理的名稱眾多，但對于公共部門管理發(fā)生的實(shí)際變化而言，人們還是有一種共識。第一，無論這種模式叫什么，它都代表著一種與傳統(tǒng)公共行政不同的重大變化，它更為關(guān)注結(jié)果的實(shí)現(xiàn)和管理者的個人責(zé)任。第二，它明確表示要擺脫古典官僚制，從而使組織、人事、任期和條件更加靈活。第三，它明確規(guī)定了組織和人事目標(biāo)，這就可以根據(jù)績效指標(biāo)測量工作任務(wù)的完成情況。同樣，還可以對計(jì)劃方案進(jìn)行更為系統(tǒng)的評估，也可以比以前更為嚴(yán)格地確定政府計(jì)劃是否實(shí)現(xiàn)了其預(yù)定目標(biāo)。第四，高級行政管理人員更有可能帶有政治色彩地致力于政府工作，而不是無黨派或中立的。第五，政府更有可能受到市場的檢驗(yàn)，將公共服務(wù)的購買者與提供者區(qū)分開，即將“掌舵者與劃槳者區(qū)分開”。政府介入并不一定總是指政府通過官僚手段行事。第六，出現(xiàn)了通過民營化和市場檢驗(yàn)、簽訂合同等方式減少政府職能的趨勢。在某種情況下，這是根本性的。一旦發(fā)生了從過程向結(jié)果轉(zhuǎn)化的重要變革，所有與此相連的連續(xù)性步驟就都是必要的?；裟匪?Holmes)和尚德(Shand)對這次改革的特點(diǎn)作了一個特別有用的概括。他們把新公共管理視作范式，這種好的管理方法具有以下特點(diǎn)：(1)這是一種更加富有戰(zhàn)略性或結(jié)構(gòu)導(dǎo)向型的決策方法（強(qiáng)調(diào)效率、結(jié)果和服務(wù)質(zhì)量）。(2)分權(quán)式管理環(huán)境取代了高度集中的等級組織結(jié)構(gòu)。這使資源分配和服務(wù)派送更加接近供應(yīng)本身，由此可以得到更多相關(guān)的信息和來自客戶及其他利益團(tuán)體的反饋。(3)可以更為靈活地探索代替直接供應(yīng)公共產(chǎn)品的方法，從而提供成本節(jié)約的政策結(jié)果。(4)關(guān)注權(quán)威與責(zé)任的對應(yīng)，以此作為提高績效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這包括強(qiáng)調(diào)明確的績效合同的機(jī)制。(5)在公共部門之間和內(nèi)部創(chuàng)造一個競爭性的環(huán)境。(6)加強(qiáng)中央戰(zhàn)略決策能力，使其能夠迅速、靈活和低成本地駕馭政府對外部變化和多元利益做出反應(yīng)。(7)通過要求提供有關(guān)結(jié)果和全面成本的報(bào)告來提高責(zé)任度和透明度。(8)寬泛的服務(wù)預(yù)算和管理制度支持和鼓勵著這些變化的發(fā)生。新公共管理并沒有認(rèn)為實(shí)現(xiàn)某結(jié)果有一條最好的途徑。管理者在被賦予責(zé)任之前并沒有被告知如何獲得結(jié)果。決定工作方式是管理者的一個職責(zé)，如果沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，管理者對此應(yīng)