【正文】 教育政策與法規(guī) 第一節(jié) 教育政策與法規(guī)概述 一、教育政策 1．教育政策的概念 什么是教育政策？目前，人們對(duì)這一概念理解不一。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，教育政策是 “一個(gè)政黨或政府為教育事業(yè)的運(yùn)行與發(fā)展所制定的規(guī)劃、方針和原則。 ”這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)教育政策與其他社會(huì)公共政策的共同性、聯(lián)系性，把教育政策看作是整個(gè)政策體系中的一個(gè)分支。正如美國學(xué)者彼得森（ P． E.． Peterson）所認(rèn)為： “教育政策的制定與其他政策相比并沒有更多的自由。 ……并沒有令人折服的理由根據(jù)說明教育政策有如此顯著的特征和區(qū)別，以至于對(duì)它們的研究需要特殊的分析，特殊的概念，或者特殊的方法 ”。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，教育政策是 “負(fù)有教育法律或行政責(zé)任的組織及團(tuán)體為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期的教育目標(biāo)和任務(wù)而規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則。 ”這種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)教育政策是一種行動(dòng)準(zhǔn)則，是對(duì)該做什么或不該做什么，該怎么做不該怎么做而立下的規(guī)定。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，教育政策 “是一種有目的、有組織的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程，是政黨、政府等政治實(shí)體在一定歷史時(shí)期，為了實(shí)現(xiàn)一定的教育目標(biāo)和任務(wù)而協(xié)調(diào)教育的內(nèi)外關(guān)系所規(guī)定的行動(dòng)依據(jù)和準(zhǔn)則。 ”這一定義強(qiáng)調(diào)教育政策的動(dòng)態(tài)過程以及復(fù)合主體等，是比較周全的。 從以上分析可以看到，雖 然對(duì)教育政策的理解有所不同，但學(xué)術(shù)界一般都承認(rèn)，教育政策是指導(dǎo)教育實(shí)踐活動(dòng)的依據(jù)、綱領(lǐng)和準(zhǔn)則，由此我們可以給教育政策一個(gè)較全面的界定： 教育政策是指政黨、政府等各種政治實(shí)體在一定歷史時(shí)期，為實(shí)現(xiàn)一定的教育目的任務(wù)而協(xié)調(diào)內(nèi)外關(guān)系所制定的行動(dòng)準(zhǔn)則。 教育政策涵蓋面極廣，我們可以從不同的角度對(duì)教育政策進(jìn)行分類，如從層次上可將其分為教育基本政策和具體政策；從其發(fā)揮的作用可分為鼓勵(lì)性政策和限制性政策；從其對(duì)實(shí)施對(duì)象所產(chǎn)生的影響可分為直接性政策和間接性政策；從其內(nèi)容分又可分為各項(xiàng)部門的政策，等等。 2．教育政策的 特點(diǎn) 教育政策有著與其他政策相似的一些特點(diǎn)，這些特點(diǎn)表現(xiàn)在： 第一，指向明確。教育政策不同于教育規(guī)律，它是人們主觀意志的體現(xiàn)，因而總具有明確的指向性。人們制定教育政策，總是為了解決某類問題，沒有目的的教育政策是不存在的。教育政策的條文、原則，也總是以具體的行為準(zhǔn)則、規(guī)則出現(xiàn)的，告訴人們應(yīng)該怎樣做，不應(yīng)該怎樣做。 第二，相對(duì)穩(wěn)定。教育政策一經(jīng)確定，一般總要保持相對(duì)的穩(wěn)定，不會(huì)隨意變動(dòng)，否則就會(huì)影響人們對(duì)其信任程度和執(zhí)行時(shí)的堅(jiān)定性。有關(guān)教育的基本政策常常在幾年甚至十幾年的時(shí)間里都起作用。當(dāng)然，當(dāng) 外部環(huán)境發(fā)生重大變化，現(xiàn)行政策已不能適應(yīng)需要，對(duì)教育的發(fā)展已經(jīng)起到一種阻礙作用，這時(shí)，就必須作出相應(yīng)調(diào)整，制定出新的政策。教育政策就是在這種不斷變化、調(diào)整的過程中走向完善的。 第三，影響廣泛。教育活動(dòng)聯(lián)系千家萬戶，因此教育政策也直接影響到社會(huì)的方方面面，如 1999年夏有關(guān)高校擴(kuò)招的政策一出臺(tái)，就立即受到社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注。一些涉及公眾利益的重大教育政策，甚至?xí)鹕鐣?huì)全員參與討論；有的公眾甚至期望以自己的教育觀念和教育期望來影響國家教育決策。 第四，體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)意志。盡管各黨派、各社會(huì)團(tuán)體都可以制 定教育政策，但據(jù)主導(dǎo)地位的教育政策總是體現(xiàn)著統(tǒng)治階級(jí)的意志，代表著統(tǒng)治階級(jí)的根本利益。這在任何制度的國家都是毫無例外的。 第五，不具強(qiáng)制性。教育政策的實(shí)施主要通過人們的表率作用、組織約束、輿論引導(dǎo)等途徑來實(shí)現(xiàn)，一般不具有直接的強(qiáng)制性。當(dāng)然，它也不是一紙空文，通過一定的宣傳途徑和行政措施，它同樣也能發(fā)揮巨大的影響力。說不具強(qiáng)制性，并不是說教育政策不要執(zhí)行，而只是是說在實(shí)施過程中和對(duì)違反者的懲戒過程中，它主要依靠宣傳教育的手段，而不依賴于國家的強(qiáng)制力。 二、教育法規(guī) 1．教育的法律化 隨著社會(huì)的不斷 發(fā)展和進(jìn)步，法律在人們的生活中發(fā)揮著越來越重要的作用，人們時(shí)時(shí)處處可以感受到法律的存在，法律的觸角伸展到了人類生活的各個(gè)領(lǐng)域，作為人類一項(xiàng)重要活動(dòng)之一的教育自然也不例外。實(shí)際上，早在兩千多年前，哲學(xué)家亞里士多德就曾指出： “大家當(dāng)一致同意，少年的教育為立法家最應(yīng)關(guān)心的事業(yè) ”，他主張國家應(yīng)訂立有關(guān)教育的規(guī)程，統(tǒng)一管理教育，以培養(yǎng)未來的年輕公民。但是由于時(shí)代的關(guān)系，亞里士多德的這一設(shè)想很難在當(dāng)時(shí)付諸實(shí)施。 教育的法律化是伴隨著教育的國家化進(jìn)程而逐步深入的，其主要表現(xiàn)在于兩個(gè)方面，一是由國家機(jī)關(guān)制定的教育法律法 規(guī)數(shù)量不斷增加，這從后面將要講到的我國教育法體系可以得到證明；二是法院系統(tǒng)越來越多地參與審理教育方面的案子，從而使大量的教育問題通過司法途徑得到解決，如國外 20世紀(jì) 50年代美國著名的 “布朗案 ”， 20世紀(jì) 80年代日本 “教科書訴訟案 ”等。在我國，教育的法律化進(jìn)程也在逐漸加快，關(guān)于法院審理教育案例的報(bào)導(dǎo)也時(shí)有所聞，如 1993年浙江省嵊泗縣法院對(duì)違反《義務(wù)教育法》、拒不送子女入學(xué)的 22戶學(xué)生家長實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的例子， 1996年陜西省寧陜縣法院判決縣文教局對(duì)某小學(xué)四名教師處理不當(dāng)?shù)睦拥?。這一事實(shí)說明，法律在處理教育 問題時(shí)已扮演起越來越重要的角色，教育的法律化已成為世界上一股不可逆轉(zhuǎn)的潮流和趨勢(shì)。 2．教育法的體系 教育法是指國家機(jī)關(guān)制定的有關(guān)各教育方面的法律法規(guī)的總和。各國有各國的教育法體系，這一體系通常是由一系列的教育法律、法規(guī)所組成的。在我國，教育法的體系大致由以下部分所組成：憲法中有關(guān)教育的條款、教育基本法律、教育單行法律、教育行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)、教育規(guī)章 (含部門教育規(guī)章和政府教育規(guī)章 )。所有這些教育法律、法規(guī)及教育規(guī)章，由于制定機(jī)關(guān)的不同而表現(xiàn)出不同的法律效力。 (1)憲法中有關(guān)教育的條款。憲法是 國家的根本大法，具有最高的法律地位和法律效力，是所有立法的依據(jù)。世界上絕大多數(shù)國家的憲法中都有專門關(guān)于教育的條款。在我國的憲法中，第十九條、四十六條、四十七條、八十九條、一百零七條、一百一十九條等涉及到了教育的內(nèi)容，這些條款對(duì)國家發(fā)展教育事業(yè)的目的、公民受教育的權(quán)利，父母在教育方面的義務(wù)，各級(jí)政府管理教育工作的權(quán)限等作了根本的規(guī)定，其他任何形式的教育法都不得同憲法的這些內(nèi)容相抵觸。 (2)教育法律。從狹義上說，在我國，教育法律指的是全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的教育方面的規(guī)范性文件，它又可以分為教 育的基本法律和教育的單行法律兩類。前者是對(duì)一個(gè)國家的教育的基本方針、任務(wù)、制度的總體規(guī)定，由全國人民代表大會(huì)制定并通過，后者是針對(duì)教育的某一領(lǐng)域或某一部分而作出的法律規(guī)定，由人大常委會(huì)制定并通過。到現(xiàn)在為止，我國由全國人大通過的教育法律有《教育法》、《義務(wù)教育法》；由人大常委會(huì)通過的教育法律有《學(xué)位條例》、《教師法》、《未成年人保護(hù)法》、《職業(yè)教育法》、《高等教育法》等。 (3)教育行政法規(guī)。教育行政法規(guī)是最高國家行政機(jī)關(guān)國務(wù)院根據(jù)憲法和教育法律而制定的教育方面的規(guī)范性文件。從性質(zhì)上說，教育行政法規(guī)主 要針對(duì)某一類教育管理事務(wù)，因而其內(nèi)容比較具體和帶可操作性。目前對(duì)我國教育管理工作有較大影響的教育行政法規(guī)包括《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》、《征收教育費(fèi)附加的暫行規(guī)定》、《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》、《學(xué)校體育工作條例》、《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》、《教師資格條例》、《社會(huì)力量辦學(xué)條例》、《幼兒園管理?xiàng)l例》、《殘疾人教育條例》等。 (4)地方性教育法規(guī)。地方性教育法規(guī)主要指省 (自治區(qū)、直轄市 )人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本地情況和實(shí)際需要制定和頒布的地方性教育規(guī)范文件，這類教育法規(guī)只在本行政區(qū)域內(nèi)有效。目前我國各省 (自治區(qū)、直轄市 )都制定了一定數(shù)量的地方性教育法規(guī)，隨著教育管理權(quán)限的不斷下放，這類教育法規(guī)會(huì)越來越多。 (5)教育規(guī)章。教育規(guī)章有兩類，一為部門教育規(guī)章，一為政府教育規(guī)章。前者由國務(wù)院各部委（主要是教育部）發(fā)布，在全國范圍內(nèi)有效；后者由省 (自治區(qū)、直轄市 )的人民政府制定，只在本行政區(qū)域內(nèi)具有法律效力。教育規(guī)章的調(diào)整范圍極其廣泛，數(shù)量也很大。據(jù) 1991年統(tǒng)計(jì)，僅原國家教委制定的部門教育規(guī)章就有二百多項(xiàng)，這些法規(guī)在管理教育中起著十分重要的作用。 三、教育政策與教育法規(guī) 教育政策與教育法在本質(zhì)上是一致的， 教育政策是制訂教育法的依據(jù)，教育法是教育政策得到實(shí)施的保證，成熟的教育政策可以轉(zhuǎn)化為教育法律、法規(guī)，但并不等于說這兩者是一回事，其實(shí)，他們既有共性又有個(gè)性。 1．教育政策與教育法規(guī)的共性 教育政策于教育法規(guī)在本質(zhì)上是相同的，因此，兩者有共同之處，就我國而言。 （ 1）它們都屬于社會(huì)主義的上層建筑。 （ 2）它們的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)都是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)。 （ 3）它們都是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的廣大人民群眾共同意志的體現(xiàn)。 （ 4）它們都以馬克思列寧主義、毛澤東思想為指導(dǎo)。 （ 5）它們都是國家管理教育的重要手段 。 2．教育政策與教育法規(guī)的個(gè)性 教育政策與教育法規(guī)畢竟不是同一個(gè)概念，所以還是有其嚴(yán)格的區(qū)別： （ 1）制定的機(jī)關(guān)不同。國家的教育法律是由國家機(jī)關(guān)制定的，而教育政策也可以由政黨制定。 （ 2）約束力不同。教育法律具有國家的強(qiáng)制性，對(duì)全社會(huì)成員都有約束力，而教育政策不具有國家強(qiáng)制性，只對(duì)某部分人有約束力。 （ 3）執(zhí)行的機(jī)關(guān)不同。教育法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)只能是國家機(jī)關(guān)，而教育政策除了國家機(jī)關(guān)，還有其他有關(guān)組織。 （ 4）發(fā)揮的作用不同。教育法律的作用，主要表現(xiàn)為國家的強(qiáng)制性作用，而政策的作用主要是指導(dǎo) 性作用。 （ 5）表現(xiàn)的形式不同。教育法律的表現(xiàn)形式有憲法中的教育條款、教育法律、教育行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)和教育行政規(guī)章等；而教育政策主要有決定、指示、決議、綱要、通知、意見等形式出現(xiàn)，內(nèi)容比較廣泛、原則和概括。 （ 6）執(zhí)行的方式不同。教育法律的執(zhí)行方式是以國家強(qiáng)制力為后盾，要求社會(huì)成員必須遵照?qǐng)?zhí)行；而教育政策則主要靠組織與宣傳，啟發(fā)人們自覺遵循。 （ 7）穩(wěn)定的程度不同。教育法律的穩(wěn)定程度更高，而教育政策的靈活性更高。 （ 8）公布的范圍不同。教育法律必須向全社會(huì)公布，而教育政策只在一定范 圍內(nèi)公布。 總體而言，教育法律與教育政策是既相聯(lián)系又相區(qū)別的，教育政策在一定的條件下可以轉(zhuǎn)化成教育法律，但兩者有著本質(zhì)的區(qū)別，這是值得注意的。 第二節(jié) 教育政策制定的理論模式 一、教育政策制定的過程 教育政策制定是判定教育政策問題和對(duì)政策方案進(jìn)行選擇的過程，其程序大致分為認(rèn)定政策問題、確定政策目標(biāo)、擬訂政策方案、選擇方案等幾個(gè)環(huán)節(jié)。 1．認(rèn)定教育政策問題 認(rèn)定教育政策問題又稱教育政策問題診斷，它是以一定的理論和政策評(píng)價(jià)資料，對(duì)教育政策問題的存在形式、范圍和性質(zhì)進(jìn)行系統(tǒng)分析，找出問題產(chǎn)生的原因的 過程。認(rèn)定教育政策問題首先是從發(fā)現(xiàn)問題開始的，一般可通過這么幾個(gè)途徑來發(fā)現(xiàn)教育政策問題： （ 1）通過社會(huì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)教育政策問題。如本世紀(jì)三四十年代，著名的教育家晏陽初先生通過深入細(xì)致的社會(huì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)當(dāng)時(shí)的中國農(nóng)民中普遍存在著 “貧、愚、弱、私 ”的弊病，因而提出 “生計(jì)教育以救貧，文藝教育以救愚，衛(wèi)生教育以救弱，公民教育以救私 ”的對(duì)策，并掀起了轟轟烈烈的 “鄉(xiāng)村教育 ”運(yùn)動(dòng)。 （ 2）通過研究信息提出教育政策問題。如我國八十年代到九十年代的教育體制改革，就是在深刻分析經(jīng)濟(jì)、科技體制改革的基礎(chǔ)上提出來的。 （ 3）通過預(yù)測(cè)分析提出教育政策問題。如預(yù)測(cè)入學(xué)高峰過去后，適齡兒童將減少，導(dǎo)致學(xué)校布局調(diào)整。發(fā)現(xiàn)問題后還要對(duì)問題進(jìn)行界定。并不是所有發(fā)現(xiàn)的問題都能作為政策問題的，能夠作為政策問題的，往往是有普遍意義、并迫切需要解決，現(xiàn)實(shí)條件又有可能解決的那些問題。 這樣，就需要政策制定者認(rèn)真分析問題，探明問題的性質(zhì)，以確定是一般的問題還是政策性的問題。 2．確定教育政策目標(biāo) 教育政策目標(biāo)是對(duì)教育政策活動(dòng)的方向和水平的具體規(guī)定，是整個(gè)教育政策活動(dòng)的立足點(diǎn)。確定教育政策目標(biāo)一般要考慮四個(gè)因素，一是方向正確，符合國家總的方針 政策；二是抓住要害，選準(zhǔn)突破口和時(shí)機(jī)；三是適度，即不是高不可攀，而是經(jīng)過努力可以達(dá)到的；四是具體，即有一定可操作性。 3．?dāng)M定教育政策方案 教育政策目標(biāo)確定之后，接著就要考慮擬定教育政策方案。擬定教育政策方案時(shí)要注意：方案應(yīng)是可行的；方案應(yīng)估計(jì)到全部的正、負(fù)效果，并對(duì)可能產(chǎn)生的問題提出解決對(duì)策；應(yīng)盡可能數(shù)量化；應(yīng)提出兩個(gè)以上的政策方案供選擇。制定政策方案時(shí)，還應(yīng)該有專家參與，以保證方案的科學(xué)和合理性。 4．選擇教育政策方案 一位學(xué)者這樣評(píng)價(jià)選擇政策方案的意義： “選擇一項(xiàng)政策意味著你既有規(guī)范性的標(biāo)準(zhǔn) 又有經(jīng)驗(yàn)性的判斷。因?yàn)楫?dāng)你選擇一項(xiàng)政策時(shí)，你就是試圖走進(jìn)一個(gè)你認(rèn)為是可取的目標(biāo)，因而你就不得不對(duì)達(dá)到那一目標(biāo)的各種可能的方式作出判斷，并判斷某種方式的難易程度。一項(xiàng)好的政策是你認(rèn)為以值得付出代價(jià)達(dá)到的最佳境界的途徑。 ”的確，選擇教育政策方案，需要制定者對(duì)教育問題有深刻的理解，同時(shí)又對(duì)教育的條件有充分的認(rèn)識(shí)。在通常的情況下，決策者總希望追求最佳的決策，如最好是實(shí)施完全免費(fèi)的義務(wù)教育，最好高等教育完全大眾化，最好教育經(jīng)費(fèi)達(dá)到國民生產(chǎn)總值的多少百分點(diǎn)，但在實(shí)際情況下，由于種種條件的限制，人們作出的選擇大都只是一種 滿意選擇，而非最佳選擇，在這種時(shí)候，政策實(shí)施的條件是否成熟，就成為政策選擇時(shí)所要考慮的首要因素。 二、政策制定的模式 上述政策制定的過程尚是一般意義上的程序，而由于不同的人、不同的地區(qū)以及再不同的情況下還會(huì)形成不同的、相對(duì)穩(wěn)定的、具體的制定程序與步驟，于是就出現(xiàn)了教育政策