【正文】 第一篇：調(diào)整中心鎮(zhèn)行政資源配置促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展調(diào)整中心鎮(zhèn)行政資源配臵促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)是中國(guó)特色城市化道路的重要內(nèi)容，也是我國(guó)探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵路徑選擇。推動(dòng)小城鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)交流，縮小城鄉(xiāng)差距，緩解城市壓力，擴(kuò)大農(nóng)村市場(chǎng)內(nèi)需，拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等方面，具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)作用。而在小城鎮(zhèn)建設(shè)道路的發(fā)展中，中心鎮(zhèn)建設(shè)則是一種對(duì)我國(guó)“城市化傳統(tǒng)范式”的轉(zhuǎn)換，中心鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展是解決目前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一條重要路徑，對(duì)于推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，具有特別重要的意義。所謂中心鎮(zhèn)，是指區(qū)位較優(yōu)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，具備一定基礎(chǔ)設(shè)施，人口相對(duì)集聚，對(duì)周邊農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有較大吸引輻射能力，能與省、市、縣（市）城鎮(zhèn)體系有機(jī)融合的城鎮(zhèn)。它位于城市之末，鄉(xiāng)村之首，在“中心城市——副中心城市——中心鎮(zhèn)——一般建制鎮(zhèn)——村莊”的五級(jí)城鎮(zhèn)體系網(wǎng)絡(luò)中，中心鎮(zhèn)作為一個(gè)節(jié)點(diǎn)，向上連接城市，向下輻射一般建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，起著樞紐的作用。近年來中心鎮(zhèn)的發(fā)展取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，中心鎮(zhèn)的快速持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展也有目共睹的，其重要性日益凸顯，然而，在中心鎮(zhèn)在行政資源配臵方面也暴露出不少問題，有待探討、解決。中心鎮(zhèn)行政資源配臵現(xiàn)狀及存在問題中心鎮(zhèn)行政資源配臵主要包括有財(cái)政、建設(shè)用地、行政權(quán)限、干部人事、投融資體制等方面。雖然這些年來，中心鎮(zhèn)在行政資源配臵方面有一些優(yōu)化，但基于鎮(zhèn)一級(jí)的行政管理體制原因，目前中心鎮(zhèn)在行政資源配臵方面還存在以下幾個(gè)方面的問題。（一）在財(cái)政資源配臵上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺。加快中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，是中心鎮(zhèn)培育的重要任務(wù)，也是逐步是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化內(nèi)在要求。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民目前最初步的基本公共服務(wù)看，體現(xiàn)在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等事務(wù)的需求上，體現(xiàn)在給排水、垃圾處理、燃?xì)?、信息化等設(shè)施的需求上。從目前中心鎮(zhèn)的發(fā)展來看，這些公共事務(wù)從農(nóng)村到城市的進(jìn)程中，絕大多數(shù)存在歷史欠賬，中心鎮(zhèn)建設(shè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)配套功能發(fā)展上都存在缺口。例如，據(jù)測(cè)算，僅農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)，紹興市某中心鎮(zhèn)就需財(cái)政投入3億之巨。建設(shè)資金的缺口，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)配套功能難以完善。另一方面，日常管理運(yùn)營(yíng)費(fèi)用嚴(yán)重?cái)D占基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。目前我市各縣（市、區(qū)）大多對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行包干，除基本工資和辦公經(jīng)費(fèi)外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的補(bǔ)貼、會(huì)議經(jīng)費(fèi)、報(bào)刊征訂、干部培訓(xùn)、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)等都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)自負(fù)。而農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入減少，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為平衡財(cái)政預(yù)算和彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)而存在截留、擠占、挪用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的現(xiàn)象。財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。在現(xiàn)行的行政管理體系中，縣級(jí)主管部門因工作需要，以實(shí)行以條為主管理，而以塊管理為主的機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)主管部門掌握著資金劃撥權(quán)，由此導(dǎo)致“強(qiáng)條弱塊”現(xiàn)象比較嚴(yán)重。正如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映的“權(quán)在縣里、錢在線里、責(zé)在鎮(zhèn)里”。從道路建設(shè)、農(nóng)村的安全飲水工程建設(shè)到生活垃圾和污水處理都相應(yīng)缺乏專項(xiàng)資金支持。以道路建設(shè)為例，農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)費(fèi)、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設(shè)被列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，村級(jí)道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決。在稅費(fèi)改革大幅度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付量又與道路修建實(shí)際所需資金量相去甚遠(yuǎn)且人員經(jīng)費(fèi)都存在嚴(yán)重缺口情況下，再擠出一塊經(jīng)費(fèi)來安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)支出似乎不太現(xiàn)實(shí)。雖然自1998年起，中央和地方各級(jí)財(cái)政都加大了對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，但這塊轉(zhuǎn)移支付大都是有條件的，即需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政按一定比例配套。在有收費(fèi)權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過向農(nóng)民集資和解決，但收費(fèi)權(quán)取消后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都無力解決配套資金。（二）在土地資源支配上1．城鎮(zhèn)建設(shè)用地超標(biāo)，土地利用低效。中心鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模普遍超出原國(guó)土規(guī)劃的控制范圍，而這種超規(guī)模的發(fā)展模式是以低產(chǎn)出、低效益為前提的開發(fā)模式，特別是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃控制，出現(xiàn)了大量的違章、低效的用地，“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”，耕地得不到有效的保護(hù)和利用，導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。2．鎮(zhèn)村協(xié)調(diào)力度不足，村級(jí)建設(shè)用地失控。由于地區(qū)發(fā)展的不平衡，中心鎮(zhèn)內(nèi)部也呈現(xiàn)出鎮(zhèn)村協(xié)調(diào)力度不足的情況。特別是發(fā)展較快的鎮(zhèn)，村級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，與鎮(zhèn)的工業(yè)用地項(xiàng)目分庭抗禮，城鎮(zhèn)建設(shè)呈現(xiàn)混亂狀。另外，一些村莊經(jīng)濟(jì)用地較少，為了提高收入往往違法占地蓋廠房出租，中心村成為違法建設(shè)和抵抗執(zhí)法的滋生地。對(duì)中心鎮(zhèn)土地使用政策研究滯后，中心鎮(zhèn)土地統(tǒng)籌利用配套政策不完善。目前工業(yè)開發(fā)帶來的收益往往集聚在了少數(shù)行政村和鎮(zhèn)區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)與耕地保護(hù)任務(wù)沒有掛鉤，沒有相關(guān)中心鎮(zhèn)土地統(tǒng)籌使用的后續(xù)配套政策。4．農(nóng)用地的集約發(fā)展政策相對(duì)落后，無法形成農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展。我市中心鎮(zhèn)耕地面積合計(jì)約71萬畝，占全市耕地面積的36％。中心鎮(zhèn)已經(jīng)具備了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，但現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展靠單家獨(dú)戶是絕對(duì)發(fā)展不起來的，需要政府積極開展中心鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)規(guī)模發(fā)展土地政策研究，將分散到戶的土地承包權(quán)（使用權(quán)）集中起來。（三）在人事組織設(shè)臵上機(jī)構(gòu)人員設(shè)臵不合理。我省現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制，是1996年按照當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值以及土地面積等指標(biāo)計(jì)算后核定的，現(xiàn)在的中心鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)也是按一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政機(jī)構(gòu)設(shè)臵，因此在很大程度上是針對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的職能需要設(shè)臵的。而現(xiàn)在發(fā)展中心鎮(zhèn)重點(diǎn)是要為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境，需要加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)和公共事務(wù)的管理，與此相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)卻沒有設(shè)臵起來，有的即使設(shè)臵了，人員編制也太少，與實(shí)際需要不相適應(yīng)。以鰲江鎮(zhèn)為例，鰲江鎮(zhèn)現(xiàn)有常住人口近17萬，其中外來人口近7萬，財(cái)政供養(yǎng)人員只有300來人，鎮(zhèn)政府為了維持日常管理，還需要招聘100多人的崗位合同工，年財(cái)政負(fù)擔(dān)將近2000多萬。同樣地，在擁有28萬人口的龍港鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府每年也需要拿出1個(gè)億左右的資金招聘臨時(shí)工維持日常管理和運(yùn)營(yíng)。人事編制的不合理消耗了鎮(zhèn)級(jí)大量的財(cái)政收入，也影響了財(cái)政對(duì)民生等方面改善。（四）在政策資源保障上隨著中心鎮(zhèn)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，部分中心鎮(zhèn)的規(guī)模和功能具備了小城市的性質(zhì)，但現(xiàn)行的管理體制明顯不順。作為一級(jí)政府，其功能是不完備的，缺乏應(yīng)有的城鎮(zhèn)管理、協(xié)調(diào)和執(zhí)法權(quán)限，跟一般建制鎮(zhèn)沒有區(qū)別，沒有一套協(xié)調(diào)高效的運(yùn)作機(jī)制。一些地方領(lǐng)導(dǎo)和部門對(duì)中心鎮(zhèn)的地位、作用、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的必要性、培育中心鎮(zhèn)的戰(zhàn)略意義和緊迫性認(rèn)識(shí)不足，政策出臺(tái)的時(shí)間遲，力度不夠，工作比較被動(dòng)。有的擔(dān)心給中心鎮(zhèn)權(quán)力、財(cái)力多了會(huì)影響上級(jí)對(duì)下級(jí)的控制管理，增加市、縣財(cái)政困難，影響面上建設(shè)和其它一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性。有的難以處理好中心鎮(zhèn)與中心城區(qū)、一般鎮(zhèn)的關(guān)系，在財(cái)力、重點(diǎn)公建項(xiàng)目扶持上患得患失，舉棋不定。還有的地方中心鎮(zhèn)扶持政策出臺(tái)，但抓落實(shí)的力度不夠，流于形式和表面，中心鎮(zhèn)在行政資源配臵上實(shí)際上與一般鎮(zhèn)沒什么兩樣。目前中心鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展上優(yōu)于一般鎮(zhèn)，主要是區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)在起作用，靠?jī)?nèi)源性、自發(fā)型增長(zhǎng)，政策性外力拉動(dòng)明顯不足，一定程度上對(duì)中心鎮(zhèn)的發(fā)展形成制約。投入的不足，支持的不力，某種程度上淡化了中心鎮(zhèn)的概念，削弱了中心鎮(zhèn)發(fā)展的信心，有的甚至對(duì)建設(shè)中心鎮(zhèn)產(chǎn)生了動(dòng)搖。中心鎮(zhèn)的行政資源優(yōu)化配臵對(duì)策建議中心鎮(zhèn)是產(chǎn)業(yè)和人口集聚的節(jié)點(diǎn)，中心鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)成為我們國(guó)家建設(shè)中國(guó)特色城市化道路的重要內(nèi)容。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，中心鎮(zhèn)在行政資源配臵方面存在的問題越來越突出，在一定程度上已經(jīng)影響了中心鎮(zhèn)的發(fā)展壯大。因此，我們必須要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，有效地整合中心鎮(zhèn)行政資源，優(yōu)化中心鎮(zhèn)行政資源配臵，使各種資源要素有機(jī)集合，達(dá)到資源配臵的最佳狀態(tài)。第一，改變對(duì)中心鎮(zhèn)發(fā)展的指導(dǎo)思想。長(zhǎng)期以來，我們太過于重視和依賴大城市對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，太過于重視城市的區(qū)域化擴(kuò)展和發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，而長(zhǎng)期忽視了農(nóng)村地區(qū)小城鎮(zhèn)的發(fā)展，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨著原動(dòng)力的缺失、可持續(xù)的不明、政策空間的狹窄以及制度性的約束等，再加上行政資源配臵在某種程度上的缺位和脫節(jié)，這些都在一定程度上使得目前中心鎮(zhèn)的發(fā)展與產(chǎn)業(yè)空間聚集的發(fā)展速度極度不平衡。因此，必須要改變一直以來對(duì)中心鎮(zhèn)發(fā)展的指導(dǎo)思想，從中心鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)布局，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，醫(yī)療教育，社會(huì)管理，群眾意識(shí)等各方面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，從思想高度上要把中心鎮(zhèn)發(fā)展成為小城市來看待。第二，科學(xué)配臵中心鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員編制。中心鎮(zhèn)既有城市建設(shè)任務(wù)，又有涉農(nóng)職能，對(duì)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有一定的輻射作用。在機(jī)構(gòu)設(shè)臵上，要因地宜，充分考慮本地的實(shí)際情況，按照“小政府、大服務(wù)”“小政府、大社會(huì)”以及精簡(jiǎn)、高效的要求來設(shè)臵。在具體的設(shè)臵當(dāng)中，要區(qū)別情況，分類對(duì)待。一類是需要弱化的，如涉農(nóng)機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，要對(duì)現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，該撤銷的撤銷，該合并的合并，綜合設(shè)臵機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員編制，分流富余人員。一類是需要強(qiáng)化的，如計(jì)劃生育、社會(huì)治安、消防安全等社會(huì)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，要根據(jù)實(shí)際情況的需要，適當(dāng)增加人員編制。還有一類就是根據(jù)職能轉(zhuǎn)變或擴(kuò)權(quán)的需要新增的職能，原來沒有單獨(dú)設(shè)立或沒有的機(jī)構(gòu)，要建立起來。如城鎮(zhèn)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)等。在人員編制配備上，中心鎮(zhèn)機(jī)關(guān)所承擔(dān)的工作要比一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)更為繁重，人口多，企業(yè)多，管理和服務(wù)的工作量大。因此，中心鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的人員編制可比一般的一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)要高一些。由于機(jī)構(gòu)改革后，各地的人員編制都作了精簡(jiǎn)，中心鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的編制可由各縣（市）在各自的鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制總額內(nèi)調(diào)劑。在具體的編制配備當(dāng)中，按照“因事設(shè)崗，以崗定人”的原則，確定機(jī)構(gòu)，核定編制數(shù)。第三，加大中心鎮(zhèn)財(cái)政自主權(quán)。當(dāng)前很多中心鎮(zhèn)的建設(shè)資金主要不是靠財(cái)政，而是來自土地出售，但是增量的土地越來越少，因而，在未來中心鎮(zhèn)的發(fā)展培育過程中，必須考慮財(cái)政資金的支持。當(dāng)前鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政一般靠縣級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，缺乏一定自主權(quán)。公共財(cái)政制度的改革根本上是要建立上級(jí)政府和中心鎮(zhèn)之間合理的財(cái)政分享機(jī)制，要圍繞基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政體制的建設(shè)來加大各級(jí)公共財(cái)政對(duì)中心鎮(zhèn)培育。因此，對(duì)于定位于要培育成小城市的中心鎮(zhèn)要給予其縣級(jí)的財(cái)政權(quán)力。此外，要通過公共財(cái)政的引導(dǎo)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配臵中間的基礎(chǔ)性作用。另外，還可以根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則，將城市維護(hù)建設(shè)稅改成城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅，從而確保小城鎮(zhèn)未來?yè)碛虚L(zhǎng)期穩(wěn)定的建設(shè)資金來源。第四，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。中心鎮(zhèn)的建設(shè)是農(nóng)村城鎮(zhèn)化自然發(fā)展的結(jié)果。其形成過程不是規(guī)劃出來的，但要更好的發(fā)展，就離不開科學(xué)的規(guī)劃。中心鎮(zhèn)的建設(shè)要準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)本鎮(zhèn)的資源優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿Γ酶母锖桶l(fā)展的觀點(diǎn)，科學(xué)預(yù)測(cè)中心鎮(zhèn)在未來一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展?fàn)顩r，正確處理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三者之間的關(guān)系，結(jié)合當(dāng)?shù)貧v史文化、風(fēng)土人情，立足主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，高標(biāo)準(zhǔn)高起點(diǎn)地實(shí)施新鎮(zhèn)的規(guī)劃與建設(shè)，合理確定功能定位和布局，科學(xué)安排住宅、商貿(mào)、文化教育、基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施等建設(shè)。同時(shí)，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)布局，通過工業(yè)區(qū)的集中開發(fā)建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的適當(dāng)集中和結(jié)構(gòu)整合，節(jié)約土地資源，提高基礎(chǔ)設(shè)施的利用率，降低開發(fā)成本，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展拓寬發(fā)展空間。第五，優(yōu)先保證中心鎮(zhèn)的建設(shè)用地。首先，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，要重要點(diǎn)向中心鎮(zhèn)傾斜，要在中心鎮(zhèn)規(guī)劃的基礎(chǔ)上保證其建設(shè)用地。其次，對(duì)于落戶在中心鎮(zhèn)的大型建設(shè)項(xiàng)目和工業(yè)項(xiàng)目，要從快優(yōu)先安排用地指標(biāo)。指標(biāo)可單獨(dú)安排或提前調(diào)用。最后，中心鎮(zhèn)的耕地保護(hù)指標(biāo)要適當(dāng)?shù)陀谄渌侵行逆?zhèn)。在耕地占補(bǔ)平衡上，實(shí)行全市平衡，并允許經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的中心鎮(zhèn)延時(shí)平衡。中心鎮(zhèn)建設(shè)用地必須立足于挖掘存量建設(shè)用地的潛力。力爭(zhēng)通過農(nóng)村居民點(diǎn)向中心村和集鎮(zhèn)集中、零散企業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中和村莊整理等途徑來解決相當(dāng)部分的用地指標(biāo)。鼓勵(lì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)。允許農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用出讓、轉(zhuǎn)讓（土地使用權(quán)作價(jià)出資、入股、聯(lián)營(yíng)、兼并、臵換等）、出租、抵押等形式流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地。第六，進(jìn)行行政管理層級(jí)的改革。我國(guó)目前多級(jí)的行政管理體系，造成了行政資源的浪費(fèi)