【正文】 第一篇：國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局是大部制改革典型樣板國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局是大部制改革典型樣板——專(zhuān)訪國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授、《大部門(mén)制改革推進(jìn)策略研究》課題組組長(zhǎng)宋世明 20130313 08:58來(lái)源：中國(guó)食品安全報(bào) 中國(guó)食品安全網(wǎng)作者：中國(guó)食品安全報(bào)兩會(huì)特派記者李濤 喻林宏3月10日，在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案披露將組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局后，中國(guó)食品安全報(bào)記者第一時(shí)間采訪了國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授、博士生導(dǎo)師宋世明，作為《大部門(mén)制改革推進(jìn)策略研究》課題組組長(zhǎng)，宋教授難掩心中喜悅，為我們深入解讀了這次成立國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的意義和后續(xù)需要開(kāi)展的各項(xiàng)工作。宋世明，國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部教授、博士生導(dǎo)師，《大部門(mén)制改革推進(jìn)策略研究》課題組組長(zhǎng)、總報(bào)告執(zhí)筆人?！洞蟛块T(mén)制改革推進(jìn)策略研究》報(bào)告是由宋世明教授帶領(lǐng)張弦博士等11位知名學(xué)者組成的課題組，奔赴上海、浙江、廣東等地以及農(nóng)業(yè)部、國(guó)務(wù)院食品安全辦、工信部、國(guó)家食品藥品監(jiān)管局等國(guó)家多部門(mén)，千辛萬(wàn)苦進(jìn)行調(diào)查研究最終執(zhí)筆完成。該報(bào)告分析了繼續(xù)推進(jìn)大部門(mén)體制改革背后內(nèi)在的社會(huì)需求及其強(qiáng)度，為國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變提供了建設(shè)性的參考意見(jiàn)，其中的多項(xiàng)見(jiàn)解和內(nèi)容都在《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》里有所體現(xiàn)，為我國(guó)深化社會(huì)體制機(jī)制改革做出了顯著的貢獻(xiàn)。食品安全監(jiān)管 體制整合順應(yīng)民心食品安全是民心所向，應(yīng)該順應(yīng)廣大民眾的要求，成立國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“總局”），將分段管理改為綜合管理，這確實(shí)是邁向公共行政重要的一步。記者：這次聽(tīng)到國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案出臺(tái)，您有何感想？宋世明：我最高興的事情就是食品藥品安全監(jiān)管體制的整合，如果這次方案當(dāng)中沒(méi)有這項(xiàng)改革的話，我會(huì)難以接受。記者：為什么？宋世明：民以食為天，我覺(jué)得食品安全是全中國(guó)人民利益的最大公約，誰(shuí)都跑不掉，食品安全已經(jīng)是民心所向，它不僅關(guān)系到人的身體健康，也已經(jīng)嚴(yán)重影響了我們食品行業(yè)的健康發(fā)展，應(yīng)該順應(yīng)廣大民眾的要求。記者：您之前參與了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的制定嗎？宋世明：作為國(guó)家行政學(xué)院，我們必須做出貢獻(xiàn)來(lái)。所以我們國(guó)家行政學(xué)院行政體制改革項(xiàng)目組加上幾個(gè)中編辦的部門(mén)，做了這次大部制改革研究課題，在十八大之前就提交上去了。當(dāng)然了，我們主要是提供咨詢(xún)建議，最終還是黨和國(guó)家來(lái)確定這事。在這項(xiàng)研究當(dāng)中，我們行政體制改革項(xiàng)目花工夫最大的是食品安全監(jiān)督體制。我們?nèi)チ松虾！⒄憬?、廣東、FDA、衛(wèi)生部，去了國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)、國(guó)務(wù)院食品安全辦，去了農(nóng)業(yè)部等許多部門(mén)，我們查閱了大量的文獻(xiàn)，包括這幾個(gè)部門(mén)的專(zhuān)家和領(lǐng)導(dǎo)同志，能訪談的我們就盡量訪談，最后制定了一個(gè)方案。這次國(guó)務(wù)院公布的方案，我不敢說(shuō)他們采納了我們的建議，但是我們就是這么做的。這次國(guó)務(wù)院的方案與我們的完全一致，因此我特別高興，覺(jué)得我們也有點(diǎn)社會(huì)價(jià)值。所以，國(guó)家設(shè)總局，將分段管理改為綜合管理，這確實(shí)是邁向公共行政重要的一步，將來(lái)再出重大的安全責(zé)任事故，逃不可逃、避不可避。相同或相似的事情不能以直線型的思維交給一個(gè)部門(mén)來(lái)管理，還要從科學(xué)管理的角度，從管理負(fù)荷的角度，來(lái)適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行考慮，但“職責(zé)界定”必須說(shuō)清楚。記者：食品百分之八九十來(lái)源于農(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)業(yè)是大頭，因?yàn)槭称钒踩搭^監(jiān)管就是在農(nóng)業(yè)這一塊，農(nóng)產(chǎn)品通過(guò)深加工才產(chǎn)生食品，而現(xiàn)在將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管從這里邊單獨(dú)分開(kāi)是為什么？如何來(lái)協(xié)調(diào)好食品安全監(jiān)管和農(nóng)業(yè)安全監(jiān)管？宋世明：食用農(nóng)產(chǎn)品面廣量大，種類(lèi)特別繁多，從管理的可行性角度來(lái)講，如果從管理負(fù)擔(dān)上它有點(diǎn)超負(fù)荷，相似或相同的事情交給一個(gè)部門(mén)來(lái)管理，客觀上要求是要有一個(gè)邊界的，如果沒(méi)有這個(gè)邊界的話，那就沒(méi)完沒(méi)了了。比如說(shuō)跟農(nóng)產(chǎn)品有關(guān)系，跟水也有關(guān)系，那么跟水有關(guān)系是不是需要把水利部劃進(jìn)來(lái)？再比如，蘋(píng)果是食品，蘋(píng)果樹(shù)好像是林業(yè)局在管，是不是也要把林業(yè)局也劃進(jìn)來(lái)？相同或相似的事情不能只是以直線型的思維交給一個(gè)部門(mén)來(lái)管理，還要從科學(xué)管理的角度，從管理負(fù)荷的角度，來(lái)適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行考慮。另外根據(jù)國(guó)際慣例，農(nóng)產(chǎn)品這一塊還是由農(nóng)業(yè)部主管的。根據(jù)中國(guó)的國(guó)情，根據(jù)科學(xué)管理能力的需要，又適當(dāng)參照國(guó)際慣例，我們行政體制改革項(xiàng)目組在調(diào)研的過(guò)程中，多數(shù)人的觀點(diǎn)還是把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理交由農(nóng)業(yè)部管比較合適，它有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)。記者：我舉個(gè)例子，比如說(shuō)牛奶，如果奶源污染，假設(shè)添加三聚氰胺，實(shí)際上在供奶的過(guò)程中就出現(xiàn)了，但到了市場(chǎng)上產(chǎn)品抽檢時(shí)才發(fā)現(xiàn)，那這個(gè)責(zé)任在我們新的體制中該怎么界定？宋世明：你剛才提的“職責(zé)界定”這個(gè)問(wèn)題，我覺(jué)得非常重要，它具有相當(dāng)?shù)募夹g(shù)性。凡是技術(shù)性的問(wèn)題就需要很具體深入地研究，這個(gè)問(wèn)題我現(xiàn)在正面回答不了你，它需要在國(guó)務(wù)院關(guān)于總局的三項(xiàng)規(guī)定當(dāng)中，必須說(shuō)清楚。我現(xiàn)在雖然回答不了你，但是在三項(xiàng)規(guī)定當(dāng)中，千萬(wàn)不能模糊處理，如果模糊處理了之后，又是扯不完的皮。記者：剛才您談到了我們?cè)谥贫ㄟ@個(gè)方案的時(shí)候，參照了一些國(guó)際慣例。請(qǐng)問(wèn)一下您，目前如果按照新的改革方案，我們的監(jiān)管體制是什么樣的一種模式？您對(duì)這個(gè)模式怎么評(píng)價(jià)？宋世明：這個(gè)監(jiān)管模式也是多種多樣的。過(guò)去叫分段監(jiān)管，有的國(guó)家是品種監(jiān)管，比如說(shuō)美國(guó)。從現(xiàn)在管理模式上來(lái)說(shuō)，第一，從分散管理走向集中管理；第二，方案當(dāng)中沒(méi)有明確，但是我們基本上可以做出判斷，從分散走向集中這個(gè)已經(jīng)很明白了，也很清楚了，那么是不是要從分段監(jiān)管走向品種監(jiān)管，我看方案當(dāng)中說(shuō)得并不是很明確。履行食品安全職責(zé) 要以“真技術(shù)”支撐分清權(quán)責(zé)，落實(shí)好責(zé)任追究，動(dòng)員行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)監(jiān)管力量，下大決心整合原來(lái)分散到各個(gè)部門(mén)的檢驗(yàn)檢測(cè)資源是新成立的總局的當(dāng)務(wù)之急。記者：您對(duì)未來(lái)總局在履行新的職能方面有哪些期待和建議？宋世明：第一，把決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)以及相關(guān)的責(zé)任分清楚。因?yàn)榉桨干嫌幸痪湓?，叫食品安全的?biāo)準(zhǔn)由國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)來(lái)確定。那么我就關(guān)心食品安全監(jiān)管的政策由誰(shuí)來(lái)定，方案說(shuō)是由新成立的國(guó)家衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)來(lái)確定的。既然食品安全標(biāo)準(zhǔn)由衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)來(lái)制定，那么按照常規(guī)，標(biāo)準(zhǔn)、政策、規(guī)劃都應(yīng)該由國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)來(lái)制定。如果這樣界定，就應(yīng)該權(quán)責(zé)一致，既然有決策權(quán)，就必須有與此相適應(yīng)的責(zé)任，權(quán)和責(zé)掛起鉤來(lái)?，F(xiàn)在執(zhí)行權(quán)歸在總局，執(zhí)行權(quán)不存在任何問(wèn)題。有的時(shí)候什么時(shí)候決策，什么時(shí)候執(zhí)行，理論上是清楚的，但實(shí)踐上是不清楚的，它必須“白紙黑字”加以確定，或者說(shuō)把權(quán)責(zé)列清楚了，這是我關(guān)心的第一個(gè)問(wèn)題。第二，按照誰(shuí)決策誰(shuí)執(zhí)行誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，進(jìn)行責(zé)任追究。決策是決策的責(zé)任，執(zhí)行是執(zhí)行的責(zé)任，一定要把責(zé)任追究落到實(shí)處。在目前，只要責(zé)任清楚，除個(gè)別事情之外，幾乎沒(méi)有辦不好的。過(guò)去這種分散管理的體制，容易使各個(gè)部門(mén)、相關(guān)人員，亂中取利，渾水摸魚(yú)?？偩忠怀闪?，至少在執(zhí)行方面的責(zé)任，在國(guó)務(wù)院授予的職責(zé)責(zé)任方面，逃無(wú)可逃。食品企業(yè)是第一責(zé)任人沒(méi)問(wèn)題，但監(jiān)管責(zé)任還是要有個(gè)規(guī)范。責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)是什么、程序是什么、具體形式是什么、都要量化。過(guò)去我們總是無(wú)法量化，不是引咎辭職，就是通報(bào)批評(píng)，帶有一定的隨意性。第三，要把行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)的監(jiān)管力量動(dòng)員起來(lái)、開(kāi)發(fā)起來(lái)、規(guī)范起來(lái)。政府和社會(huì)雙方都有合作的需要。相關(guān)的社會(huì)組織需要借助政府的資源發(fā)展壯大自己，使自己在社會(huì)管理當(dāng)中發(fā)揮更大的作用?？偩殖送晟普谋O(jiān)管職能之外，還要完善行業(yè)之間、行業(yè)內(nèi)部第三方機(jī)構(gòu)、媒體等多方面的立體監(jiān)管機(jī)制。第四，要下大決心整合原來(lái)分散到各個(gè)部門(mén)的檢驗(yàn)檢測(cè)資源。在這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案當(dāng)中明確提出，要在理順部門(mén)職能關(guān)系當(dāng)中，把相同和相似的檢驗(yàn)檢疫檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)加以整合。過(guò)去的質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管局檢驗(yàn)檢測(cè)資源都很充沛，但要么重復(fù)、要么浪費(fèi)、要么活力不足。履行食品藥品安全職責(zé)，“不能沒(méi)有槍、沒(méi)有炮，光有沖鋒號(hào)”就往上沖，必須有真金白銀的技術(shù)支撐。當(dāng)然整合的過(guò)程是不容易的，因?yàn)楫?dāng)要把某部門(mén)的食品安全監(jiān)管檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)整合過(guò)來(lái)時(shí)，有可能會(huì)遇到“檢驗(yàn)建議設(shè)備是用于其他職責(zé)”的理由。因此，這涉及到一個(gè)軟整合和硬整合的問(wèn)題。軟整合就是政府采購(gòu)，按照國(guó)務(wù)院的要求應(yīng)該劃過(guò)來(lái)，在過(guò)渡階段可以實(shí)行軟整合，總局掌握著資金分配，不整合過(guò)來(lái)沒(méi)活干。但比較理想的還是要硬整合，也叫統(tǒng)籌利用公共資源，節(jié)省行政成本。此外，這四個(gè)要點(diǎn)必須有一個(gè)基本前提，就是公開(kāi)公平的執(zhí)法。國(guó)務(wù)院推行大部門(mén)職能改革這是中央的決策，食品藥品安全監(jiān)管從分散走向整合，這是大勢(shì)所趨、人心所向。但這還不是全部，還要依托“公平執(zhí)法”。不管是生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是流通環(huán)節(jié)，食品最終還是要上餐桌的，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局充當(dāng)先鋒隊(duì)、主力軍角色；在重特大食品安全事故認(rèn)定和國(guó)家食品安全規(guī)劃制定方面，國(guó)務(wù)院食品安全辦是總抓手。記者：此次機(jī)構(gòu)改革方案中，不再保留國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局和單設(shè)的國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)辦公室，您對(duì)這兩個(gè)即將寫(xiě)入歷史的部門(mén)如何評(píng)價(jià)？宋世明：國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局是2003年成立的。在食品安全監(jiān)管方面，我覺(jué)得國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局是先鋒隊(duì)，是主力軍，不管是生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是流通環(huán)節(jié)，最終食品還是要上餐桌的。而國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局正好監(jiān)管餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)，所以說(shuō)它是先鋒隊(duì)、主力軍。實(shí)際上，這兩年國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局做了大量的工作，取得了很多成效，但也承擔(dān)了一些罵名，因?yàn)槔习傩找豢吹竭@個(gè)機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)，就覺(jué)得該管好食品安全這個(gè)事，所以對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)的期望值很高。國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)、國(guó)務(wù)院食品安全辦，在協(xié)調(diào)原各分管部門(mén)、協(xié)調(diào)相關(guān)政府各部門(mén)方面，確實(shí)是做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)，至少它是一個(gè)抓手。如果說(shuō)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局是主力軍和先鋒隊(duì)的話，那么食品安全委員會(huì)和食品安全辦則是國(guó)務(wù)院主抓食品安全監(jiān)管的一個(gè)總抓手。這個(gè)抓手的角色和作用非常明顯。但畢竟國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)的組成部門(mén)太多，是多個(gè)部門(mén)，如果不成立總局，再不進(jìn)行機(jī)構(gòu)職能部門(mén)改革的話，會(huì)很不好協(xié)調(diào)。記者：國(guó)務(wù)院食品安全辦成立以后，這兩年也做了許多工作，您對(duì)他們印象最深刻的是哪些方面？宋世明：國(guó)務(wù)院食品安全辦成立以來(lái)，給我印象最深刻的就是，一有重特大食品安全事故，它至少是牽頭，進(jìn)行事故的調(diào)查和責(zé)任的認(rèn)定。它是一個(gè)協(xié)調(diào)部門(mén)，卻在進(jìn)行案件的調(diào)查和責(zé)任認(rèn)定，關(guān)注責(zé)任追究，這個(gè)給我印象比較深刻。該部門(mén)還制定了《國(guó)家食品安全監(jiān)管“十二五”規(guī)劃》，這又起到了一個(gè)抓手的作用，讓其他有關(guān)部門(mén)制定似乎都不太合適，正好作為一個(gè)國(guó)家食品安全事務(wù)的辦理機(jī)構(gòu)，它牽頭制定食品安全的規(guī)劃比較合適。成立國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局 只是扣動(dòng)了機(jī)構(gòu)改革“扳機(jī)”要讓子彈飛，不能讓子彈在槍膛里爆膛。機(jī)構(gòu)改革只是開(kāi)始，相關(guān)的權(quán)責(zé)界定、法律修改完善應(yīng)該隨之跟上。記者：未來(lái)總局執(zhí)法時(shí)是按照法律標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，但食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定卻是由國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)制定的。您會(huì)覺(jué)得這兩頭有所脫離嗎？宋世明：所有的一切都需要把微觀的細(xì)節(jié)落到實(shí)處。第一，總局不是國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，它只是國(guó)務(wù)院的一個(gè)直屬機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)一般是履行專(zhuān)項(xiàng)職責(zé)，若干法律賦予了該局相當(dāng)多的職責(zé)，當(dāng)然就要依法履行職責(zé)。第二，依照標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行職責(zé)，但標(biāo)準(zhǔn)不是總局制定的，而是由國(guó)務(wù)院部門(mén)制定標(biāo)準(zhǔn)、制定政策、制定規(guī)劃，也是符合行政管理運(yùn)行的基本規(guī)律。至于制定安全標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行安全標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)履行職責(zé)起到正面還是負(fù)面的作用，現(xiàn)在說(shuō)不好。我原先經(jīng)常在課堂上打比喻，中國(guó)的行政體制改革就好像是一把裝滿子彈的長(zhǎng)槍?zhuān)蟛恐聘母飳儆诎鈾C(jī)位置。成立總局就屬于大部制改革的典型案例。現(xiàn)在的機(jī)構(gòu)調(diào)整、職責(zé)調(diào)整，僅僅是扣動(dòng)扳機(jī)，扳機(jī)一旦扣動(dòng)就得讓子彈飛，而不能讓子彈在槍膛里爆膛。當(dāng)然若干邏輯在內(nèi)的相關(guān)的一系列工作要隨之跟上。所以說(shuō)總局的成立不是結(jié)束，而是剛剛開(kāi)始。將關(guān)注化為驅(qū)動(dòng)力 打出良好開(kāi)局目前只是宣布了一個(gè)機(jī)構(gòu)整合，內(nèi)部的運(yùn)行流程需要重新設(shè)計(jì)和規(guī)范，可能需要一段磨合的時(shí)間。記者：從老百姓的角度看，我們理所當(dāng)然地認(rèn)為總局應(yīng)是食品安全監(jiān)管的兜底部門(mén)，百姓的期望肯定會(huì)比以前更高。這會(huì)否給新成立的機(jī)構(gòu)帶來(lái)巨大壓力？作為學(xué)者，您對(duì)百姓有什么建議？怎樣引導(dǎo)百姓理性認(rèn)識(shí)這個(gè)新成立的部門(mén)？宋世明：咱們都是廣大食品消費(fèi)者中的一員，我想給廣大消費(fèi)者的建議是：第一，給點(diǎn)時(shí)間，給點(diǎn)耐心。這不是為總局開(kāi)脫。因?yàn)槟壳爸皇切剂艘粋€(gè)機(jī)構(gòu)整合，內(nèi)部的運(yùn)行流程需要重新設(shè)計(jì)和規(guī)范，可能需要一段時(shí)間。小孩剛生出來(lái)，讓他去跑一萬(wàn)米，基本上是不可能的，還得給他一段時(shí)間去發(fā)展壯大成長(zhǎng)。第二，我要直說(shuō)的是，為什么很多人不愿意