【正文】 第一篇：課題調(diào)研報告新經(jīng)濟(jì)形勢下政府投融資平臺面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)——“構(gòu)建投資融資新體制、助推昆明科學(xué)發(fā)展新跨越”子課題調(diào)研報告 市金融辦l 分析今年以來國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢變化、國家宏觀政策調(diào)整情況，特別是地方政府投融資平臺發(fā)展面臨的機(jī)遇及挑戰(zhàn)。一、當(dāng)前面臨的經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)入2010年，全球經(jīng)濟(jì)開始復(fù)蘇，上半年中國經(jīng)濟(jì)整體狀況不錯，國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）%，我國居民消費價格指數(shù)（CPI）%，表明中國處于高速發(fā)展的狀態(tài)，呈現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長、物價溫和上漲的基本特點，經(jīng)濟(jì)過熱風(fēng)險得到有效防范，通脹預(yù)期管理目標(biāo)得到有效實現(xiàn)。下半年，經(jīng)濟(jì)增速將保持下行態(tài)勢，投資增速也繼續(xù)回落。政府投資有進(jìn)一步減弱趨勢，房地產(chǎn)投資增速回落，全年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增速仍有望保持在20%左右。受國家限制政府投融資平臺和產(chǎn)能過剩行業(yè)貸款的政策影響，信貸增速回落。今年上半年銀行信貸與去年同期相比為減少趨勢。從拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“三駕馬車”來看，上半年全社會固定資 1 產(chǎn)投資增長25%，%，%，都保持了較高的增速?！斑@表明內(nèi)需和外需對經(jīng)濟(jì)增長的推動力和協(xié)調(diào)性在增強(qiáng)?！叭{馬車”對經(jīng)濟(jì)的拉動作用會更加協(xié)調(diào)和平衡，并且，其中的投資拉動正逐步減緩，而外需和內(nèi)需拉動則有所增強(qiáng)。二、地方政府投融資平臺所面臨的機(jī)遇地方政府為促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,一直承擔(dān)著為產(chǎn)業(yè)融資、促進(jìn)企業(yè)融資的重任。2009年，為應(yīng)對國際金融危機(jī)的巨大沖擊，國家實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，提出“保增長、擴(kuò)內(nèi)需和調(diào)結(jié)構(gòu)”的基本方針，推出了兩年新增4萬億投資刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃。據(jù)統(tǒng)計,在4萬億元的投資中,。,按平均水平60%從銀行信貸融資計算,。如果考慮地方配套的投資計劃,按目前18萬億元的投資規(guī)模計算,估計資金缺口會達(dá)到7萬億元。如此大的資金需求和資金缺口,僅僅依靠目前的融資渠道是無法彌補(bǔ)的。因此, 要彌補(bǔ)巨大的配套建設(shè)資金缺口,地方政府需要自力更生,籌集一定量的中長期資金,以配合當(dāng)前積極財政政策的落實。組建地方融資平臺,發(fā)掘新的融資渠道,以滿足項目建設(shè)的資金需求。地方投融資平臺在這樣的背景下迅速成立并發(fā) 展起來，為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)貢獻(xiàn)了巨大的投資數(shù)額。投資快速增長有效彌補(bǔ)了外需下降的缺口，加強(qiáng)了薄弱環(huán)節(jié)，為經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。去年以來我國經(jīng)濟(jì)增長主要來自應(yīng)對金融危機(jī)的刺激政策效應(yīng)，而非經(jīng)濟(jì)的效益。相當(dāng)一部分是由政府投資推動的。%的增幅當(dāng)中，投資是貢獻(xiàn)了8個百分點，消費品貢獻(xiàn)了4個百分點。在去年固定資產(chǎn)投資增幅當(dāng)中，政府的投資增幅很高的。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，其中有40%流落到地方政府投融資平臺。中金公司發(fā)布的報告顯示，到09年末，其中去年一年凈增的貸款約3萬億元，預(yù)計今明兩年后續(xù)貸款還要增加23萬億，也就是說到2010年底地方政府的投融資平臺的貸款余額將達(dá)10萬億左右。同時，根據(jù)國家財政部公布的數(shù)據(jù)，2010年擬安排中央政府公共投資9927億元，比2008年預(yù)算增加5722億元。為促進(jìn)投資快速增長，拉動經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，政府投資發(fā)揮著“四兩撥千斤”的作用，引導(dǎo)帶動社會投資。7月5日至6日中共中央、國務(wù)院舉行了西部大開發(fā)工作會議。為貫徹落實國家新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略，國家將在財政、稅收、投資、金融、產(chǎn)業(yè)、土地等方面進(jìn)一步完善扶 持政策,進(jìn)一步加大資金投入,進(jìn)一步體現(xiàn)項目傾斜。根據(jù)會議精神，近日，國家發(fā)改委公布了今年新開工的23個西部重點投資項目，總規(guī)模達(dá)6822億元，較前10年西部大開發(fā)年均投資總額增長3倍有余，這顯示出西部大開發(fā)力度的進(jìn)一步加大。這些投資對西部乃至全國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展將帶來巨大的推動力，助推經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)、快速發(fā)展。總的說來，國家對投資拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視以及西部大開發(fā)戰(zhàn)略的進(jìn)一步推進(jìn)實施，將成為我市投融資平臺發(fā)展的重大機(jī)遇。三、政府投融資平臺面臨的挑戰(zhàn)2009年3月，中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等金融工具，拓寬地方政府投資項目的配套資金融資渠道”，這被地方政府視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵。2009年以來，各地方政府紛紛搶抓發(fā)展機(jī)遇，積極發(fā)揮國有資本對市場資源配置的引導(dǎo)作用，激活政府資源的資本屬性、盤活存量國有資產(chǎn)，通過融資平臺籌措了大量的項目建設(shè)資金。據(jù)有關(guān)方面初步統(tǒng)計，訖至2009年底，全國共有各級政府及其部門投融資平臺達(dá)8000家左右，其中70%以上為縣區(qū)級平臺公司。2008年初，全國各級地方政府的投 融資平臺負(fù)債為1萬億元，到2009年末，迅速上升至6萬億元，其中絕大部分來自銀行貸款，負(fù)債率普遍超過80%以上,投融資平臺資本金普遍欠缺且償債能力不足。據(jù)央行統(tǒng)計，截至2009年末，%，%.；中國銀監(jiān)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，至今年6月末，銀行新增貸款中，仍有約40%流向地方政府融資平臺。地方政府投融資平臺的增信措施與地方財政收入和支付能力密切相關(guān)，形成了財政隱性擔(dān)保以及連帶的金融風(fēng)險。這一多年累積的風(fēng)險在09年實施積極財政政策和適度寬松的貨幣政策背景下，被進(jìn)一步放大。對于政府投融資平臺的風(fēng)險監(jiān)控與防范，一直以來都是業(yè)界研究的主要方向。隨著今年國家宏觀調(diào)控政策及財政、貨幣政策的調(diào)整，地方政府投融資平臺的負(fù)債表現(xiàn)引起了國家的高度關(guān)注。2010年1月19日，在國務(wù)院第四次全體會議上，國務(wù)院總理溫家寶把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險”列入今年宏觀政策方面重點抓好的工作之一。此后，十一屆全國人大三次會議上溫家寶總理做《政府工作報告》時再次指出：“切實加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，增強(qiáng)內(nèi)外部約束力，有效防范和化解潛在財政風(fēng)險?！边@一信號反映出國家將開始著手防控地方政府投融資風(fēng)險。此后國家監(jiān)管層出臺的一系列政策，不斷進(jìn)行風(fēng)險提示和監(jiān) 管指引，將地方政府投融資行為的約束和監(jiān)控納入實質(zhì)性解決階段。首先，中國銀監(jiān)會針對地方政府融資平臺授信連續(xù)發(fā)出指導(dǎo)意見，要求各商業(yè)銀行對地方政府投融資平臺進(jìn)行清理和上報，并對已辦理的存量項目逐戶“拆包”審查評估，同時嚴(yán)格防范地方政府融資平臺授信風(fēng)險。此后，各大商業(yè)銀行紛紛下發(fā)指導(dǎo)文件，普遍對地方政府投融資平臺的信貸采取緊縮和嚴(yán)控的政策，提高授信審查門檻，嚴(yán)格清理和排查已發(fā)放貸款，加快存量貸款回收保全，并且對“政府融資平臺貸款項目”理財產(chǎn)品也開展清理。各地設(shè)立的政府融資平臺,雖然都將融資渠道市場化和多元化作為設(shè)立和運(yùn)作融資平臺的原則之一。但在目前的投融資模式下,由于其他融資渠道不暢,銀行貸款仍是各個融資平臺最主要的資金來源，這種貸款主導(dǎo)的融資結(jié)構(gòu)就將政府融資平臺與信貸政策和貨幣政策聯(lián)系起來。此前金融監(jiān)控部門對銀行信貸的調(diào)整，必然影響政府投融資規(guī)模及運(yùn)行效力。6月10日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，指出，要抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務(wù)，按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題。納入此次清理范圍的債務(wù)，包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購等信用支持形成的債務(wù)。債務(wù)經(jīng)清理核實后按以下原則分類：(1)融資平臺公司因承擔(dān)公益性項目建設(shè)舉借、主要依靠財政性資金償還的債務(wù)；(2)融資平臺公司因承擔(dān)公益性項目建設(shè)舉借、項目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；(3)融資平臺公司因承擔(dān)非公益性項目建設(shè)舉借的債務(wù)。該通知下發(fā)后，國家發(fā)改委也暫停了對所有新報和等待批復(fù)的城投類債券，不僅如此，發(fā)改委還規(guī)定，對于那些已經(jīng)得到批復(fù)，但在6月10日前仍未走完交易程序的城投類債券，也一律暫停交易，重新審批。連續(xù)這一系列的政策調(diào)整表明地方政府投融資的政策環(huán)境正發(fā)生著重大的變化，當(dāng)前形勢下，地方投融資平臺應(yīng)當(dāng)認(rèn)清形勢，采取有效措施，積極應(yīng)對變化和挑戰(zhàn)，謀求新的出路和發(fā)展空間。l 昆明深化政府投融資體制改革的做法、初步成效及存在的問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)快速發(fā)展，我市原有的政府投融資體制已無法適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，為解決舉債規(guī)模與政府掌控的資源總量不對稱、融資需求與融資能力不對稱、融資規(guī)模與償債能力不對稱的問題，昆明市委、市政府決定深化政府投融資體制改革，從根本上破解加快現(xiàn)代新昆明建設(shè)的資金瓶頸，滿足開展大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資需求，加快 實現(xiàn)昆明科學(xué)發(fā)展新跨越。年初，按照“政府主導(dǎo)、加強(qiáng)統(tǒng)籌，理順體制、健全機(jī)制，統(tǒng)配資源、科學(xué)管理，完善制度、化解風(fēng)險”的原則，圍繞把投融資主體做大、投融資能力做強(qiáng)、投融資效率做優(yōu)，我市開始進(jìn)一步推進(jìn)政府投融資體制改革。一是重新整合投融資平臺，明確責(zé)任，構(gòu)建新型政府投融資機(jī)制；二是建立對投融資平臺注資的長效機(jī)制，集中政府資源，擴(kuò)大政府投融資平臺資產(chǎn)規(guī)模，提高其融資和資本運(yùn)作能力；三是嚴(yán)格規(guī)范土地經(jīng)營管理，按照“一個池子蓄水，一個龍頭放水”的原則，使土地出讓效益最大化；四是逐步建立和完善政府投融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)，培育“借、用、還”一體化的政府投融資主體；五是健全制度保障，有效控制政府債務(wù)風(fēng)險，確?！敖璧脕?、投得出、用得好、還得上”。為配合改革的推行，制定了《昆明市國有建設(shè)用地使用權(quán)拍賣出讓管理暫行辦法》、《昆明市土地儲備管理辦法》、《昆明市土地供應(yīng)信息發(fā)布暫行辦法》、《昆明市政府投融資項目建設(shè)管理工作暫行辦法》、《昆明市政府投融資項目前期工作管理暫行辦法》、《昆明市政府性資源注入投融資公司管理暫行辦法》、《市本級政府投融資項目融資統(tǒng)籌管理辦法》、《市級政府投資建設(shè)項目審計審減費用管理辦法》、《昆明市投資建設(shè)管理營運(yùn)企業(yè)績效考核暫行辦法》、《昆明市政府性債務(wù)管理暫行辦法》、《昆明市市級投融資公司債務(wù)保全計劃》、《昆明市市 本級2011～2015年政府直接債務(wù)償還計劃》等一些列配套制度，并印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等，為進(jìn)一步深化改革提供了較完善的制度保證和依據(jù)。改革開展以來，我市政府投融資工作取得了很大成績：2009年，全市政府性基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)等項目累計融資962億元，融資額度是2008年總數(shù)的近8倍；其中，%，凸顯了在昆各銀行金融機(jī)構(gòu)對我市政府性建設(shè)項目的強(qiáng)力支持。2010年1－6月份。，%。，%。受宏觀經(jīng)濟(jì)政策對地方政府投融資平臺融資控制的影響，市本級融資到位（提款），%，％。，%。市本級融資分別由市級3大投融資平臺完成（其中，，環(huán)比增長24%；，%；，%）。各縣（市）區(qū)及三個開發(fā)（度假），％（其中，三個國家級開發(fā)（度假），%，同比減少7%。，%，%。，%，%。，%。，%）。％，反映出受國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)整和投融資政策變化，對政府投融資有一定影響，特別是銀行貸款的增長明顯放緩，而且主要是針對縣（市）區(qū)級政府。，％?？h（市）區(qū)及三個開發(fā)（度假），％。各縣（市）區(qū)為了確保融資進(jìn)度，采取多種融資方式，BT、％。二板塊環(huán)比和同比增加主要來源于由于BT、BOT及其他方式的融資增加。以上情況可以看出，今年以來，針對地方投融資平臺存在的風(fēng)險，國家提出了加強(qiáng)金融監(jiān)管和規(guī)范地方政府投融資 行為的一系列政策與規(guī)范。面對國家金融形勢和政策環(huán)境的變化，我市投融資平臺公司長期可持續(xù)發(fā)展、融資模式創(chuàng)新和融資渠道拓展受到嚴(yán)重制約，融資形勢嚴(yán)峻，償債壓力巨大。為積極應(yīng)對融資管理政策和國家經(jīng)濟(jì)形勢的變化，我們必須進(jìn)一步深化我市投融資體制改革，為政府投融資工作不斷注入活力。然而，隨著改革的不斷深入，我市投融資平臺也顯露出一些問題，主要有：第一、投融資平臺公司缺乏產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)金流支撐，舉債償債困難。目前各平臺公司（滇投公司除外）基本無主營業(yè)務(wù)、核心業(yè)務(wù)，無法保證穩(wěn)定的收入來源，不具備市場化的實體產(chǎn)業(yè)盈利模式，同時，還承擔(dān)公益性項目的投融資任務(wù)，無項目資本金也無配置資源，債務(wù)償還實現(xiàn)困難。第二、投融資公司資本金及資源配置不足。，去年通過“股權(quán)信托”、“發(fā)行企業(yè)債”等方式籌集項目資本金的方法已經(jīng)不再使用，籌措項目資本金困難較大。2010年昆發(fā)展各公司負(fù)責(zé)的82項融資任務(wù)中有20項未配置相應(yīng)資源，%。第三、投融資公司償債壓力巨大。截止2010年1月，，%。(,)。其中。第四、土地資源配置、運(yùn)作和管理機(jī)制有待完善。一是用地結(jié)構(gòu)規(guī)劃不合理，經(jīng)營性用地常被擠占；二是土地價格形成機(jī)制不合理、土地價值未得到充分體現(xiàn)；三是土地劃撥、出讓流程不健全，金融機(jī)構(gòu)等土地相關(guān)權(quán)益人的合法權(quán)利未得到充分保障，償債來源落空，政府信譽(yù)受損。l 就昆明如何進(jìn)一步深化政府投融資體制改革提出對策建議。地方政府投融資平臺是在我國特有的政治和經(jīng)濟(jì)制度下的產(chǎn)物，在特定的政治、經(jīng)濟(jì)背景下，依托政策支持，抓住有利的時機(jī)，迅猛發(fā)展。訖至2009年底，全國共有各級政府及其部門投融資平臺達(dá)8000家左右，2009年末，全國地方投融資平臺負(fù)債已達(dá)6萬億元，負(fù)債率普遍超過80%以上。面對短時間內(nèi)投融資平臺數(shù)量及融資規(guī)?！熬畤姟笔降?發(fā)展，地方政府投融資平臺陷入了一個尷尬的境地。一方面，投融資平臺充分發(fā)揮了國有資本對市場資源配置的重要引導(dǎo)作用，激活政府資源的資本屬性、盤活存量國有資產(chǎn)，籌措了大量的項目建設(shè)資金。對于“財權(quán)”小而“事權(quán)”大的地方政府而言，大部分地方政府可支配財力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足龐大的資金需求，唯有尋求外部融資，而囿于國家法律的有關(guān)規(guī)定，投融資平臺無疑是一個推動地方建設(shè)的有力工具。另一方面，投融資平臺不容樂觀的債務(wù)狀況及給地方和國家財政、金融帶來的風(fēng)險也飽受爭議。然而，正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長——巴曙松教授所說，在2009年中國應(yīng)對金融危機(jī)的進(jìn)程中，地方政府投融資平臺帶動的基礎(chǔ)設(shè)施投資和城市化進(jìn)程，為中國內(nèi)需的擴(kuò)張?zhí)峁┝肆己玫膭恿Γ矌恿算y行貸款的快速增長，“不宜過分夸大地方政府投融資平臺融資風(fēng)險”。因此，地方投融資平臺關(guān)鍵是規(guī)范。此前國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》，以及8月16日，財政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會共同簽發(fā)了《融資平臺債務(wù)清理核實情況表的通知》，這些信號表明，國家監(jiān)管層對地方投融資平臺展開摸底，并進(jìn)一步予以指導(dǎo)和規(guī)范。今年年初，我市推出了投融資體制改革，隨著改革的層層深入，我們必須解放思想，提高認(rèn)識，認(rèn)清形勢，找準(zhǔn)問題，改進(jìn)方法，深入研究如何引導(dǎo)投融資平臺規(guī)范操作，在 維護(hù)財政、金融穩(wěn)定的前提下，促進(jìn)投資增速，拉動經(jīng)濟(jì)增長。第一、繼續(xù)建立和完善投融資平臺