【正文】 第一篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策探析摘 要：本文通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策分析，闡述了增減掛鉤政策的意義，通過(guò)深入分析增減掛鉤政策實(shí)際實(shí)施過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題和不足、農(nóng)村和農(nóng)民權(quán)益保障問(wèn)題，提出在增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，做好增減掛鉤與土地整治、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的銜接應(yīng)該處理好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)系，要重視農(nóng)民的意愿，注意保護(hù)好農(nóng)村利益；同時(shí)要避免為了取得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，只注重耕地?cái)?shù)量而忽視耕地質(zhì)量的現(xiàn)象發(fā)生，使政策初衷充分實(shí)現(xiàn)。關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng) 建設(shè)用地 增減掛鉤 探析城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是國(guó)土資源部為深入貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)［2004]28號(hào))，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，緩解當(dāng)前“保增長(zhǎng)、保紅線(xiàn)”的“雙?！眽毫?，實(shí)施的一項(xiàng)新嘗試、新舉措。通過(guò)幾年來(lái)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作在各地的開(kāi)展、推進(jìn)，有效促進(jìn)了耕地保護(hù)，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也出現(xiàn)了一些新問(wèn)題、新情況。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的重點(diǎn)落在“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，農(nóng)村建設(shè)用地減少”這一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)上。由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)及經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，目前城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)普遍緊張，各地試點(diǎn)的工作目的都比較明確：為城鎮(zhèn)建設(shè)用地尋找空間，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展破解土地瓶頸問(wèn)題。這項(xiàng)政策的提出，把目前進(jìn)行的農(nóng)村居民點(diǎn)整理、廢棄工礦用地整理等農(nóng)村建設(shè)用地相關(guān)工作聯(lián)系了起來(lái)，并且吻合了地方城鎮(zhèn)化及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。那么重點(diǎn)就落在了農(nóng)村建設(shè)用地整理上面，因?yàn)檫@是為了增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地整理的基本動(dòng)力來(lái)自?xún)蓚€(gè)方面：一是政府出于保護(hù)耕地、集約用地的需要，對(duì)農(nóng)村的建設(shè)用地進(jìn)行整理；二是逐步富裕起來(lái)的農(nóng)村對(duì)生活與生產(chǎn)環(huán)境提出了更高的要求；三是解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)及經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展過(guò)程中城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)普遍緊張的突出問(wèn)題[1]。農(nóng)村建設(shè)用地由農(nóng)村居民點(diǎn)用地、農(nóng)村工礦用地、廢棄的磚瓦窯場(chǎng)等組成。但是由于后面兩種數(shù)量有限和操作相對(duì)簡(jiǎn)單，加上近年來(lái)已經(jīng)進(jìn)行的復(fù)墾整理工作，已經(jīng)逐漸缺乏后續(xù)的發(fā)展空間，未來(lái)農(nóng)村建設(shè)用地整理的空間主要在居民點(diǎn)用地。農(nóng)村居民點(diǎn)整理的潛力來(lái)自下面幾個(gè)方面：①農(nóng)村宅基地超國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)面積形成的潛力，現(xiàn)在農(nóng)村宅基地的使用面積一般都超過(guò)國(guó)家規(guī)定面積；②廢棄建筑物壓占土地形成的潛力，村內(nèi)存在大量的空閑、廢棄房屋、閑置房屋；③由于村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃，村莊內(nèi)部存在許多空閑地、閑散地；④農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)存在零星農(nóng)用地；⑤農(nóng)村一戶(hù)多宅的現(xiàn)象也存在；⑥部分村莊搬遷而形成的整理潛力[1]。從農(nóng)村建設(shè)用地的整理動(dòng)力、組成、潛力幾個(gè)方面看，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的關(guān)鍵在農(nóng)村居民點(diǎn)的整理上面，實(shí)際上就是城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村居民點(diǎn)用地減少的問(wèn)題。這項(xiàng)工作牽涉到很多方面，非常復(fù)雜，因而必然就有很多的利弊問(wèn)題。 有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)通過(guò)掛鉤政策的實(shí)施，可以使分散的農(nóng)村居民點(diǎn)從自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)農(nóng)民有序進(jìn)城，引導(dǎo)村莊聚并。通過(guò)政策的落實(shí)，可以將鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施逐漸融為一體，不僅推進(jìn)了村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施及農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生整治還改善了居民的居住條件[2]。同時(shí)把城鄉(xiāng)放在一個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)考慮，首先就避開(kāi)了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)界線(xiàn)的問(wèn)題，一定程度上消除了行政的影響，可以減少工作中的一些障礙（不管是行政區(qū)劃上還是在農(nóng)民工作上）。這樣有利于統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)工作，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。 規(guī)范促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，調(diào)控土地和人口城鎮(zhèn)化的過(guò)程通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，把擬復(fù)墾整理的地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊包含在一個(gè)項(xiàng)目區(qū)，這樣農(nóng)村城鎮(zhèn)化相當(dāng)于有了一個(gè)對(duì)口的地方，是有方向的城鎮(zhèn)化。由于是先建再拆（整理），在這個(gè)過(guò)程中人口和土地是同步城鎮(zhèn)化的，而且是配套的，城鎮(zhèn)化多少土地，就城鎮(zhèn)化多少人口。所以通過(guò)這個(gè)途徑，可以一定程度上調(diào)控目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問(wèn)題,促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。 縮減農(nóng)村建設(shè)用地，為地方經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)建設(shè)爭(zhēng)取到發(fā)展空間城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的目標(biāo)是“建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作”。通過(guò)減少農(nóng)村建設(shè)用地，為城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展“結(jié)余”出建設(shè)用地指標(biāo)；條件好的地方，還有可能增加耕地。 優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，提高土地利用集約度通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，農(nóng)村居民點(diǎn)整理就在土地利用總體規(guī)劃的控制之下，從而能夠協(xié)調(diào)各項(xiàng)工作，減少遺留問(wèn)題。另外，由于是有計(jì)劃的拆建，農(nóng)村居民點(diǎn)會(huì)朝著越來(lái)越集中的方向發(fā)展；同時(shí)耕地和基本農(nóng)田通過(guò)一些居民點(diǎn)會(huì)拆除，會(huì)相對(duì)越來(lái)越集中成片。通過(guò)掛鉤政策的實(shí)施可以在一定程度上改變居民“多、散、亂”的特點(diǎn)，使耕地和基本農(nóng)田成片分布，達(dá)到優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)和提高土地利用集約度的效果，同時(shí)也有利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、機(jī)械化發(fā)展的需要。 有的地方在部批準(zhǔn)試點(diǎn)之外擅自開(kāi)展“掛鉤”，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，在一定程度上沖擊了現(xiàn)行土地利用計(jì)劃指標(biāo)管理，影響了宏觀(guān)調(diào)控效果。 在部批準(zhǔn)的增減掛鉤試點(diǎn)范圍內(nèi)，一些地方片面追求土地級(jí)差收益，違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，將節(jié)余的指標(biāo)用在中心城市，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。 有的地方村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地規(guī)劃修編尚未完成，造成項(xiàng)目區(qū)設(shè)置與土地利用總體規(guī)劃未能充分銜接，增減掛鉤與農(nóng)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)等統(tǒng)籌不夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。 過(guò)分追求建設(shè)用地指標(biāo)，忽略了優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、提高耕地質(zhì)量等工作。 有的地方借增減掛鉤試點(diǎn)，利用增減掛鉤指標(biāo)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，嚴(yán)重?cái)_亂了當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場(chǎng)。 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)定還很不健全，增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目缺乏法律、法規(guī)、規(guī)定的規(guī)范、指導(dǎo)。 整理出來(lái)的耕地質(zhì)量存在問(wèn)題。在實(shí)際工作中，許多地方只注重耕地?cái)?shù)量平衡，出現(xiàn)了“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問(wèn)題，雖然實(shí)現(xiàn)了面積上的“占一補(bǔ)一”，但補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量，使耕地隱性減少[2]。這與這項(xiàng)政策的“耕地面積不減少、質(zhì)量不降低”相矛盾。 從居民點(diǎn)的整理來(lái)看，很多現(xiàn)有農(nóng)村宅基地面積都超過(guò)國(guó)家政策規(guī)定的面積，而這個(gè)超過(guò)的部分事實(shí)上是新增耕地的潛力部分。超過(guò)的這部分怎么處理，是否應(yīng)給予補(bǔ)償以及如何制定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有明文規(guī)定。 增減掛鉤項(xiàng)目的建新區(qū)與拆舊區(qū)土地的權(quán)屬性質(zhì)往往不一致，分別屬于兩個(gè)甚至是多個(gè)行政單位，土地變更登記和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及是否辦理、如何辦理，也沒(méi)有明文規(guī)定。通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤保持不變的僅僅是農(nóng)用地和建設(shè)用地的總量，不是集體土地和國(guó)有土地的總量[3]。這又涉及到集體土地征用的問(wèn)題，由于是在一個(gè)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，而且重點(diǎn)是建設(shè)用地總量不變，地方政府在操作過(guò)程中不好操作。 由于掛鉤項(xiàng)目通常是跨區(qū)域項(xiàng)目，必須依靠政府強(qiáng)力的行政手段來(lái)支持才能順利完成。然而在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件下，比較容易忽視農(nóng)民的意愿。農(nóng)民祖祖輩輩生活幾十甚至幾百年的地方，形成了特定的文化、特定的社會(huì)生態(tài)、特定的生活生產(chǎn)習(xí)慣，他們是否愿意搬遷，是否愿意家園環(huán)境改變，是否有利以后農(nóng)民的生產(chǎn)生活，是應(yīng)該充分考慮的。依靠行政規(guī)劃建立起來(lái)的項(xiàng)目區(qū)，如果只關(guān)注要實(shí)現(xiàn)的行政目標(biāo)，就容易忽略這些要求。綜上所述，在增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，要加強(qiáng)增減掛鉤試點(diǎn)的宣傳引導(dǎo)，實(shí)施增減掛鉤政策差別化管理，加快完善增減掛鉤制度，做好增減掛鉤與土地整治、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的銜接應(yīng)該處理好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)系，要重視農(nóng)民的意愿，注意保護(hù)好農(nóng)村利益；同時(shí)要避免為了取得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，只注重耕地?cái)?shù)量而忽視耕地質(zhì)量的現(xiàn)象發(fā)生，使政策初衷充分實(shí)現(xiàn)。探索整合增減掛鉤、土地整治、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)三種形式的農(nóng)村土地管理制度改革政策和措施，充分發(fā)揮項(xiàng)目整合、資金融合、掛鉤調(diào)節(jié)的整裝優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)土地資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”管理，提高政策的綜合效益。第二篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策解讀城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作政策解讀（一）一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的涵義城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約