【正文】 城市最低生活保障制度下的福利依賴問題 內(nèi)容摘要： 城市最低生活保障制度作為 “最后一道安全網(wǎng) ”,為社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展做出了重要貢獻 . 但是隨著城市低保制度覆蓋范圍的擴大 ,大量有勞動能力者進入低保行列，我國也出現(xiàn)了與發(fā)達國家相似的福利依賴問題，并開始影響社會公平與效率。本文追溯了我國城市低保制度的發(fā)展歷程，分析了其發(fā)展現(xiàn)狀，探究產(chǎn)生福利依賴的內(nèi)外在原因，并借鑒發(fā)達國家福利制度改革特別是工作福利制度對減少福利依賴的成功經(jīng)驗，通過與中國現(xiàn)實具體狀況相結(jié)合，對我國城市低保制度實踐中產(chǎn)生的福利依賴問題提出了進行低保人員 能力建設(shè)、建立個人資產(chǎn)賬戶、設(shè)定一定的收入豁免額、實行強制有酬工作體驗等建議。 關(guān)鍵詞： 城市最低生活保障制度；福利依賴；工作福利制；強制有酬工作體驗 1 導(dǎo)言 研究目的 隨著低保制度覆蓋范圍和制度外延的擴大 , 越來越多的有勞動能力者也進入了低保行列。雖然從全國范圍而言 , 各地目前執(zhí)行的低保救助標(biāo)準較之于當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展與居民平均收入水平 , 并沒有達到過高的程度，但政府對低保制度實施許多配套優(yōu)惠措施。這些配套措施涉及住房、醫(yī)療、子女教育、稅收、水、電、煤氣等方面的社會救助，獲得低保救助是獲得這 些配套優(yōu)惠措施的前提條件，這樣就使低保證成為通往其他一些救助的 “資格證 ”，其潛在價值被大大提高，于是，低保戶自愿放棄尋找工作、依賴低保等低保福利依賴問題開始顯現(xiàn)，影響了社會公平與效率，并由此產(chǎn)生一些社會問題。本文基于這樣一個現(xiàn)實，在天津市某社區(qū)進行走訪，并查閱了近幾年的相關(guān)資料，借鑒了國內(nèi)外許多專家的觀點，試圖找出我國城市最低生活保障制度下的福利依賴問題的解決途徑。 相關(guān)研究現(xiàn)狀 對于城市最低生活保障制度下產(chǎn)生的福利依賴問題，本文參考了很多學(xué)者在不同的文章、領(lǐng)域中的觀點，以下是四個較有代表性的觀點： 邱 莉莉在《制約城市低保救助體系發(fā)展的若干瓶頸及對策建議》一文中談到，近兩年政府在發(fā)展低保政策體系的同時，就業(yè)推動激勵政策略顯單薄，政策搭配上 “頭重腳輕 ”，缺乏和諧配合。有人粗略地算過一筆帳，從低保救助金到廉租房補貼、從免費教育到醫(yī)療救助，再加上供暖、過節(jié)費等臨時救助，一個被保家庭每月最高可得到價值兩千元的救助實惠。而去就業(yè)，就意味著 “丟了西瓜撿了芝麻 ”。這在一定程度上助長了低保依賴。此外，低保救助的無期限性也從客觀上助長了依賴思想 [1]。 王磊在《城市低?；鶎訉嵺`問題芻議》中提到，低保制度的最終目的不是為了維 持或 “制造 ”一個最低收入階層 ,而是把保障貧困者生存作為一個基礎(chǔ) ,同時對其中具有一定勞動能力的救 助對象實施就業(yè)培訓(xùn)和拓展就業(yè)渠道，使之通過救助階段的緩沖，最終經(jīng)由就業(yè)擺脫貧困，融入社會主流。然而，低保實踐中卻存在一個越來越明顯的跡象： “制造 ”一個長期的低收入群體，特別是當(dāng)前的低保救助工作已經(jīng)轉(zhuǎn)向 “綜合低保 ”。政策是按不斷擴大救助范圍、提高救助水平的思路來設(shè)計的，從原來的單純生活低保到現(xiàn)在的生活、醫(yī)療、教育、住房等一系列保障措施。雖然與西方發(fā)達國家相比，我國低保的保障水平還比較低，但是以上的政策組合使 “低保 證 ”的含金量大增，低保已經(jīng)成為許多人爭取的 “香餑餑 ”[2]。 黃晨熹在《標(biāo)準構(gòu)建、就業(yè)動機和欺瞞預(yù)防》一文中對就業(yè)動機進行經(jīng)濟學(xué)分析時談到個人的就業(yè)決策與兩個因素有關(guān) :一是收入效應(yīng)；二是替代效應(yīng)。前者是指由于社會救助的保障，個人即使不工作也能保持一定的收入水平；后者則指由于工作收入的增加，救助金會相應(yīng)地減少，從而降低了個人不工作的成本或者工作的效益。收入效應(yīng)通常用替代率（領(lǐng)取社會救助時家庭收入與工作時家庭收入的比例）來衡量。較低的收入替代率意味著相對較高的工作收入或較低的救助標(biāo)準，此時，個人參加工作的收入 效應(yīng)會相對較強，有助于促進就業(yè) 。反之，較高的收入替代率則產(chǎn)生福利依賴 [3]。 Sandra Danzige 等學(xué)者在《 Barriers to the Employment of Welfare Recipients》（《接受福利者的就業(yè)障礙》）中指出造成福利接受者減少就業(yè)的因素有很多，包括低學(xué)歷、工作經(jīng)驗很少、缺乏基本技能、對工作行為規(guī)則缺乏了解、身體和精神健康問題、酒精和藥物依賴、制度惰性等。存在任何單一問題可能不是不可逾越的障礙，但存在許多問題，可能會減少就業(yè)。個人因素加上高福利、高補貼、完善的社會福利制 度使得西歐各國出現(xiàn)了一批依托于既得福利，不愿意積極尋找工作，逃避勞動力市場風(fēng)險的人。這不僅破壞了福利制度建立的初衷，削弱了個人的進取和自立精神，而且造成了各種新的社會問題 [4]。 綜合以上四位學(xué)者的研究，我們不難發(fā)現(xiàn)：在我國城市低保制度的實施過程中已經(jīng)出現(xiàn)了福利依賴現(xiàn)象，這已經(jīng)嚴重到影響低保制度的有效實施。借鑒歐洲國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，我們不能等到積重難返之時才去研究城市低保制度實施中產(chǎn)生的福利依賴問題。因此，福利依賴的問題亟待我們?nèi)パ芯俊⒔鉀Q。 研究方法 針對我國城市最低生活保障實施中出現(xiàn)的福利依賴 問題，本文主要采用文獻綜述法，通過大量搜集、查閱相關(guān)書籍、學(xué)術(shù)期刊、電子期刊、網(wǎng)絡(luò)文獻等相關(guān)參考文獻，依據(jù)對過去和現(xiàn)在的研究成果進行分析歸納，同時運用理論分析法，通過對國外工作福利制理論進行分析，試尋找能夠幫助我國解決福利依賴問題的方法。本文選題自擬。類型是理論應(yīng)用研究。 創(chuàng)新點與進一步展開研究 到目前為止，我國對最低生活保障救助的研究主要集中于實施低保制度的意義、低保制度保障線的測定、低保對象的生活狀況與行為方式描述、低保制度法制化等方面上，而本文認為 福利依賴已經(jīng)成為影響城市最低生活保障制度有 效實施以及制約低收入群體擺脫貧困的巨大問題。筆者對其現(xiàn)狀，面臨的問題等進行了系統(tǒng)的分析，提出了以下幾個主要觀點： 首先，爭取 協(xié)助低保對象轉(zhuǎn)變思想認識、提升自助能力，即讓低保戶轉(zhuǎn)變依賴政府的思想，通過學(xué)習(xí)提高自身技能，自力更生。 其次，建議建立個人資產(chǎn)賬戶，讓低保戶也能在政府的資金配比下進行個人資產(chǎn)積累從而最終擺脫貧困。 第三，盡量使低保附帶福利從低保制度中脫離，弱化低保附帶福利對低保對象退出救助的影響。 第四，設(shè)定一定的收入豁免額，使低保戶從收入中的每一分中獲利，最大限度的維持低保戶正常生活水平。 最后，推 行強制有酬工作體驗，使低保對象在工作體驗中保持工作倫理，在增加收入的同時掌握一定的技能，最終走向自立。 本文重在研究城市低保制度下的福利依賴問題以及解決途徑，但值得強調(diào)的是幫助低收入群體解決生活困難的總體方針不會變。 2 我國城市最低生活保障制度的現(xiàn)狀分析 我國城市最低生活保障制度的形成較晚，體制尚不完善，可以說在某些領(lǐng)域的實施過程中難免有不足之處，因此我們至今仍在不斷研究、探索、改進、發(fā)展、深入、進而最終達到完善的過程中。 我國城市最低生活保障制度的發(fā)展進程 最低生活保障制度從 1993年開始在 上海試行，這是我國最早的居民生活保障制度，此后，城市最低保障制度逐漸在全國進行推廣。 1994年召開的第十次全國民政會議上明確提出： “隨著經(jīng)濟體制改革的深入，建立健全社會保障制度，對城市社會救濟對象逐步實行按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準進行救濟 ”。 1997年 9月 2日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立城市最低生活保障制度的通知》，要求各地建立城市居民最低生活保障制度，必須在 1999年底之前完成。 1999年 9月 28日，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》。按照這個條例的規(guī)定，持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成 員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。 20xx年，國務(wù)院決定擴大保障面，要求將符合條件的貧困人口全部納入最低生活保障范圍，由中央財政列支最低生活保障資金，而且對中西部財政困難的省份進行補貼。 20xx年 4月 7日，中辦、國辦下發(fā)通知，要求各地在建立和完善社會保障體系過程中，注意做好下崗職工基本生活保障、失業(yè)保證金和最低生活保障三條線的銜接工作，完善收入調(diào)查制度，實事求是地確定困難職工家庭的收入水平，加快申報辦理進度，使實際生活標(biāo)準符合規(guī)定條件的企業(yè)職工和城鎮(zhèn) 居民能享受最低生活保障，做到應(yīng)保盡保 [5]。 20xx 年， 為進一步完善低保政策，民政部積極推進 “分類救助 ”的政策，對城市低保對象中 “三無 ”對象、重病、重殘及老年人等有特殊困難的人員給予重點照顧。同時，大力推進以城市低保制度為基礎(chǔ)，醫(yī)療、教育、住房、司法等專項救助相銜接，臨時救助為補充，優(yōu)惠政策和社會互助相配套的城市社會救助體系建設(shè)，努力幫助城市貧困群眾解決各方面實際困難。 截止 20xx年底，全國共 、 ，我國城市平均低保標(biāo)準為每人每月，低保對象月人 均補助為 141元。全年累計支出城市低保資金 1。 從以上數(shù)據(jù)我們不難看出，最低保障制度所要達成的理想目標(biāo)是在不斷完善、進步中的，而它的實際目標(biāo)、實施的政策、得到的結(jié)果也是在實踐中不斷完善進步的。 天津市最低生活保障的實施現(xiàn)狀 從目前看來，天津市各級民政部門注重將救助對象由溫飽型救助向小康型救助轉(zhuǎn)變，由被動救助型向自主扶持型轉(zhuǎn)變，由單項救助型向綜合救助型轉(zhuǎn)變