【正文】 第一篇：政府投資代建制項(xiàng)目涉及的法律問題政府投資代建制項(xiàng)目涉及的法律問題徐昭華高楊近年來，隨著建設(shè)體制改革的深入，在政府投資領(lǐng)域中實(shí)行工程項(xiàng)目管理代建制已越來越多，部分城市如北京、寧波、重慶、上海等已開展了這項(xiàng)工作，但目前相關(guān)法律、法規(guī)尚不健全，如國家計(jì)委（現(xiàn)為國家發(fā)展與改革委員會）于1996年出臺的《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》已無法滿足當(dāng)前代建制新的特點(diǎn)與方式，財(cái)政部頒布的《財(cái)政部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)政財(cái)務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》也僅就政府投資類項(xiàng)目資金監(jiān)管進(jìn)行了原則性規(guī)定，未就賬戶設(shè)立及款項(xiàng)劃撥進(jìn)行明確規(guī)定，同時，各地也相繼出臺了相關(guān)地方政策，如2002年寧波出臺的《寧波市關(guān)于政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制的暫行規(guī)定》、2003年重慶出臺的《重慶市政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法》及北京出臺的《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理辦法（試行）》，因此，在國家一級的政府部門進(jìn)一步完善相關(guān)制度并適時出臺統(tǒng)一的代建制管理法律規(guī)范的緊迫性與重要性已然突顯。國家發(fā)展和改革委員會相關(guān)職能部門曾就政府投資類項(xiàng)目代建實(shí)踐中存在的問題及擬訂政府投資類項(xiàng)目代建制規(guī)范事宜召開了專題研討會，筆者有幸參與了該研討會并作了主題發(fā)言。現(xiàn)就發(fā)言要點(diǎn)及主要觀點(diǎn)摘述如下，以示與同行研究探討：筆者認(rèn)為目前政府投資類項(xiàng)目代建制待須明確的主要問題包括：代建制的含義、政府投資項(xiàng)目代建制的范圍、代建制中各方的法律地位、代建單位資格條件與選擇、代建合同格式、各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任及代建項(xiàng)目的監(jiān)督管理等問題。一、代建制的含義及淵源筆者認(rèn)為，所謂代建制是指由項(xiàng)目出資人委托有相應(yīng)法律資質(zhì)的項(xiàng)目代建方對項(xiàng)目獨(dú)立地進(jìn)行可行性研究、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、竣工驗(yàn)收等全過程進(jìn)行管理，并按照使用單位或出資人對建設(shè)項(xiàng)目工期和設(shè)計(jì)要求完成建設(shè)任務(wù)，直至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收并交付項(xiàng)目資產(chǎn)至出資人或出資人指定的使用人的項(xiàng)目建設(shè)管理模式。項(xiàng)目代建制度最早起源于美國的建設(shè)經(jīng)理制（CM制），其與目前常見的工程總承包、工程項(xiàng)目管理委托管理的最大區(qū)別在于代建單位具有項(xiàng)目建設(shè)階段的項(xiàng)目法人地位，擁有法人權(quán)利，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。鑒于項(xiàng)目代建一般需要通過公開招投標(biāo)的方式選擇社會專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，故與傳統(tǒng)的CM制相比，更具有科學(xué)性和先進(jìn)性。二、政府投資項(xiàng)目代建制的實(shí)施模式及范圍實(shí)踐中，政府投資類項(xiàng)目的實(shí)施模式主要有：政府專業(yè)代建公司模式，即由政府指定的或政府成立的專業(yè)管理公司進(jìn)行代建，代建資金由代建公司負(fù)責(zé)調(diào)配；該模式實(shí)質(zhì)為指定代建，政府實(shí)際對該公司的代建過程及資金調(diào)配未進(jìn)行有效監(jiān)督，投資和建設(shè)資金管理權(quán)均由專業(yè)管理公司控制。政府專業(yè)管理機(jī)構(gòu)模式，即由政府將工程分包其下設(shè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行代建，該模式并未有效地劃分政府與下設(shè)機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)與關(guān)系，代建工程承發(fā)包均由政府或指定機(jī)構(gòu)獨(dú)立操作，容易造成權(quán)利濫用并滋生腐敗，項(xiàng)目管理公司競爭代建模式，此種模式較為普遍的運(yùn)用于國家重點(diǎn)投資的大型工程項(xiàng)目的代建中，但由于國家宏觀法律、法規(guī)尚未建立健全，代建各方法律關(guān)系及法律地位并不清晰準(zhǔn)確，由此引致各地對代建制的理解與實(shí)踐大相徑庭。由此可見，上述幾種模式在展現(xiàn)各自優(yōu)勢的同時亦暴露出較多問題，解決工程代建中出現(xiàn)的各類問題不但需要國家相關(guān)政策支持，亦需要制度設(shè)計(jì)者、執(zhí)行者能夠著眼實(shí)際，制定符合項(xiàng)目個性化特點(diǎn)的高效管理模式。實(shí)踐中，政府投資并實(shí)行代建制的項(xiàng)目主要集中為城市大型基礎(chǔ)與公用設(shè)施建設(shè)（如高速公路、橋梁、市政管道、城市軌道）、公益設(shè)施（如學(xué)校、醫(yī)院、游兒園）、大型公建（如奧運(yùn)場館、大型體育場館）的建設(shè)。筆者認(rèn)為，之所以集中于大型基礎(chǔ)及公用設(shè)施，是因?yàn)樯鲜鲰?xiàng)目投資額較大，工程技術(shù)管理要求高，同時通過代建制可有效控制成本，杜絕腐敗，增加政府的監(jiān)管力度。但隨著相關(guān)監(jiān)管體制的不斷完善，代建制將逐步適用于政府投資的各類中小型項(xiàng)目中。三、代建各方的法律地位筆者認(rèn)為，在代建制中，委托方（資金提供方）與受托方（代建方）實(shí)際構(gòu) 2 成委托法律關(guān)系，受托方依照委托方的要求在委托范圍和期限內(nèi)完成委托協(xié)議項(xiàng)下權(quán)利義務(wù)，委托方基于受托方之勞務(wù)成果給予受托方酬金。依據(jù)國家計(jì)委出臺的《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》中規(guī)定，在經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中一般實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，筆者理解，此處的項(xiàng)目法人責(zé)任制，是指代建方作為獨(dú)立的法人履行代建職責(zé)，因疏于管理而引致的工程質(zhì)量瑕疵及由此造成的一切不利后果及責(zé)任均由代建方承擔(dān)，代建過程中，委托方和受托方應(yīng)是平等的民事主體，在代建過程中，任何一方都應(yīng)承擔(dān)對應(yīng)的法律責(zé)任和權(quán)利義務(wù)，任何一方均不應(yīng)以任何理由加重對方責(zé)任或減輕、免除已方責(zé)任。但實(shí)踐中，委托方通常為政府機(jī)構(gòu)，政府投資主管部門屬于行政法上的主體，這對作為民事法律主體的各方平等地履行代建協(xié)議項(xiàng)下的權(quán)利義務(wù)構(gòu)成現(xiàn)實(shí)障礙，筆者贊同某些學(xué)者提出的觀點(diǎn)，即在政府投資主管部門中設(shè)立具有獨(dú)立法人資格的代建項(xiàng)目管理中心，政府授權(quán)該中心作為委托人，專職組織代建項(xiàng)目招投標(biāo)事宜，并與中標(biāo)人簽署代建協(xié)議，履行委托人的權(quán)利義務(wù)，并承擔(dān)對應(yīng)的法律責(zé)任，這里的法律責(zé)任應(yīng)為民事法律責(zé)任，而非行政責(zé)任。代建中，如使用單位與委托單位不一致，在充分保證代建單位行使項(xiàng)目法人權(quán)利的前提下使用單位可利用代建合同條款履行監(jiān)管職責(zé)，包括但不限于從項(xiàng)目立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)到工程總承包單位招投標(biāo)，到結(jié)構(gòu)施工、材料設(shè)備選購及安裝、再到結(jié)構(gòu)工程、分項(xiàng)工程的竣工驗(yàn)收，從財(cái)務(wù)帳冊的審計(jì)到工程竣工決算方面進(jìn)行監(jiān)管并適時向代建單位提出建議和意見，但使用單位不得因此阻礙或妨礙代建單位履行代建權(quán)利義務(wù)。四、代建單位應(yīng)具備的基本條件為廣泛融集社會各方參與，對于代建單位的資格，不宜做出過于嚴(yán)格的要求，但代建單位至少應(yīng)具備：具備適格的主體資格，即具有有效存續(xù)的法律主體人格，擁有簽約和履約的權(quán)利能力和行為能力。具有一定的資質(zhì)等級。針對某個特定項(xiàng)目，可要求代建方至少擁有一至三項(xiàng)從業(yè)資格，并且上述資格應(yīng)為該等行業(yè)中的最高或較高一級。具有與代建項(xiàng)目工程建設(shè)規(guī)模相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目管理體系，并且該等體系已經(jīng)過有效實(shí)施已得到了充分論證。具有與代建項(xiàng)目工程建設(shè)規(guī)模和技術(shù)要求相適應(yīng)的從業(yè)管理人員，并且上述人員與代建方存在正式的勞動合同關(guān)系。五、代建協(xié)議格式及各方的權(quán)利義務(wù)代建協(xié)議應(yīng)具備統(tǒng)一的格式與條款要求，基本內(nèi)容包括鑒于條款、定義條款、通用條款與專屬條款在內(nèi)的幾大模塊，其中，通用條款應(yīng)為委托方設(shè)計(jì)的格式條款，包括委托人的基本要求，委托代建范圍、時間及條件，協(xié)議雙方的基本權(quán)利義務(wù)，違約責(zé)任。而專屬條款內(nèi)容由雙方針對項(xiàng)目特點(diǎn)另行擬訂，并作為通用條款的解釋與補(bǔ)充，使之作為代建協(xié)議的有效組成部分。依據(jù)筆者已從事的相關(guān)代建工程經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為代建各方應(yīng)承擔(dān)的基本權(quán)利義務(wù)包括：代建方的基本義務(wù)：工作勤勉、克盡職守義務(wù)。項(xiàng)目資產(chǎn)的確定、無償使用與交接。代建過程中的各項(xiàng)審批手續(xù)的辦理、工程質(zhì)量、功能、工期管理、成本控制義務(wù)。對于項(xiàng)目涉及的合同簽訂、重大設(shè)計(jì)變更的協(xié)商、通報義務(wù)。代建方的基本權(quán)利：對代建工程的全面組織、管理的權(quán)利；修改設(shè)計(jì)方案、圖紙的權(quán)利，要求設(shè)計(jì)單位按照圖紙實(shí)施的權(quán)利。在施工過程中對技術(shù)方案提出審查意見的權(quán)利。對項(xiàng)目管理、施工、監(jiān)理人員全面組織，協(xié)調(diào)管理的權(quán)利。批準(zhǔn)發(fā)布開工、停工、復(fù)工，簽認(rèn)實(shí)際開竣工日期的權(quán)利。在已批準(zhǔn)的成本目標(biāo)范圍內(nèi)，進(jìn)行款項(xiàng)支付的審核和簽認(rèn)，同時報委托人審批、備案的權(quán)利。變動、調(diào)整項(xiàng)目組織管理結(jié)構(gòu)和管理人員的權(quán)利。收取代建管理酬金和獲得獎勵的權(quán)利。委托方的基本義務(wù)：按時足額提供代建工程專項(xiàng)資金，包括項(xiàng)目建設(shè)初期的啟動資金和后續(xù)項(xiàng)目建設(shè)資金及委托方同意給付的其他專項(xiàng)資金。為代建方協(xié)調(diào)工程建設(shè)所有的外部關(guān)系，提供工程建設(shè)條件。就代建方的各項(xiàng)請求，及時給予答復(fù)；給予代建方管理費(fèi)用和額外獎勵的義務(wù)，其中，給予額外獎勵適用于代建方已將實(shí)際投資額控制在委托方要求的概算總額內(nèi)，并且按照委托方的要求完成的工程建設(shè)；委托方的基本權(quán)利：委托方對于代建項(xiàng)目工程規(guī)模、使用功能、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)周期的重大變動具有審批權(quán)；對于代建方正在進(jìn)行的具體工作、工程進(jìn)度及款項(xiàng)使用進(jìn)行審查的權(quán)利； 使用方的基本權(quán)利義務(wù)：就代建方的代建項(xiàng)目提出使用要求。使用單位應(yīng)不遲于項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)階段提出具體的使用條件及建筑物的功能的具體要求和技術(shù)指標(biāo)。在代建方代建過程中協(xié)助配合代建方工作并參與監(jiān)督代建單位的代建行為。參與竣工驗(yàn)收與代建方共同組織各分項(xiàng)工程及規(guī)劃設(shè)計(jì)的竣工驗(yàn)收手續(xù)，協(xié)助代建方辦理資產(chǎn)交接手續(xù)。六、代建項(xiàng)目履約保證金（履約保函）的扣劃與違約責(zé)任的承擔(dān)鑒于代建項(xiàng)目投資主體單一，多為委托方（政府）直接投資，相比代建方而言，委托方的信用基礎(chǔ)與履約能力較強(qiáng)，而對于代建方而言，如期履約的擔(dān)保設(shè)定即顯得尤為重要，實(shí)踐中，有的委托方即對代建單位提出了高額的履約保證金，并制定了苛刻的履約保證金扣劃條件及資金補(bǔ)充機(jī)制。筆者認(rèn)為，代建各方應(yīng)在代建協(xié)議中就履約保證金的設(shè)定時間、金額、扣劃條件制定完善的適用程序與規(guī)則，在代建協(xié)議簽訂后，代建方向委托方提供生效的履約保證金（履約保函）作為代建合同生效條件。對于履約保證金的扣劃，筆者建議，在代建方行為確實(shí)已構(gòu)成違約并經(jīng)委托方正式函告后一段合理的時間內(nèi)仍未有效改正，且該違約行為是因代建方項(xiàng)目管理中自身過錯引致，則委托方有權(quán)扣劃履約保證金。對于代建協(xié)議的違約責(zé)任，筆者建議在代建協(xié)議中予以明確并按照過錯責(zé)任原則承擔(dān)相應(yīng)后果，對代建方而言，主要是工期延遲、超出委托方預(yù)先批準(zhǔn)的項(xiàng)目概算總額的責(zé)任，委托方要求代建方賠償費(fèi)用上限不應(yīng)超過代建報酬總額。因不可抗力導(dǎo)致代建協(xié)議不能全部履行或協(xié)議終止的，代建方不承擔(dān)責(zé)任，但代建