7政策性農(nóng)業(yè)保險法律監(jiān)管(已修改)
2025-09-21 20:35 本頁面
【正文】 政策性農(nóng)業(yè)保險法律監(jiān)管 一、我國農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)及其政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的必要性 （一）農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì) 農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)事關(guān)我國未來農(nóng)業(yè)保險法對農(nóng)業(yè)保險的定位和我國農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管法律制度的建構(gòu)。 關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)，有學(xué)者從信息不對稱條件下的逆向選擇和道德風(fēng)險的角度從理論上進行了論證，由此得出農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營的市場失靈并需要政府大量補貼的結(jié)論。[1] 筆者認為農(nóng)業(yè)保險應(yīng)當屬于準公共物品。在市場經(jīng)濟體系中，人們需要的物品可以分為四類：第一類是私人物品（privategoods），第二類是公共物品（publicgoods），第三類是自然壟斷物品，第四類是共有資源。私人物品是既有排他性又有競爭性的物品，公共物品是既無排他性又無競爭性的物品，自然壟斷物品是有排他性但無競爭性的物品，共有資源是有競爭性但無排他性的物品。[2]農(nóng)業(yè)保險的特點——社會效益高而自身經(jīng)濟效益低，反映它具有明顯的公益性，但是，農(nóng)業(yè)保險同時又具有一定的排他性，因為，參加農(nóng)業(yè)保險必須符合一定條件，比如繳納保險費等，因此農(nóng)業(yè)保險應(yīng)當屬于準公共物品。另有學(xué)者認為農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品是介于私人物品和公共物品之間的一種物品，但更多地趨近于公共物品。[3] 市場經(jīng)濟的理論與實踐表明。市場機制不能有效地提供公共物品和準公共物品。因為市場是按照價格機制來配置資源的，只有在私人物品的范圍內(nèi)，市場機制才是有效率的。由于農(nóng)業(yè)保險自身風(fēng)險大、社會效益高和經(jīng)濟效益低，所以市場不能有效地提供社會所需要的農(nóng)業(yè)保險。農(nóng)業(yè)保險從來沒有，也不可能按照商品的實際價值進行等價交換。實施農(nóng)業(yè)保險只能是違背商品交換一般規(guī)律，將社會效益放在首位，而當農(nóng)業(yè)保險既定的社會效益目標不能通過市場機制來實現(xiàn)時，政府就要用“看得見的手”通過國家立法、國家定價、財政補貼等國家干預(yù)手段來實現(xiàn)這一特定目標。[4] 國外農(nóng)業(yè)保險的理論研究和實踐也說明農(nóng)業(yè)保險商業(yè)化經(jīng)營的不可行。wright和hewitt在研究中發(fā)現(xiàn)，歷史上使用私人來承擔農(nóng)業(yè)保險多重險的嘗試無一幸存。對于所有險和多重險，基本上都由政府來直接或者間接經(jīng)營。在1938年以前，經(jīng)營農(nóng)作物保險的私人保險公司都遭到了慘敗，最終退出了這一業(yè)務(wù)領(lǐng)域。[5]美國聯(lián)邦政府于1938年頒布《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》的基本原因就是私人保險公司根本無法承擔農(nóng)作物保險的巨大風(fēng)險。 農(nóng)業(yè)保險的準公共物品性質(zhì)決定了我國農(nóng)業(yè)保險不可能走商業(yè)化道路，而只能是政策性的。與一般商業(yè)性保險相比較，政策性農(nóng)業(yè)保險是非營利性的，其目的在于實現(xiàn)國家支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的政策目標。繼2002005和2006年中央一號文件提出“要加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度”后，2007年中央“一號文件”《中共中央國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》進一步要求“擴大農(nóng)業(yè)政策性保險試點范圍，各級財政對農(nóng)產(chǎn)參加農(nóng)業(yè)保險給予保費補貼，完善農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分攤機制，探索建立中央、地方財政支持的農(nóng)業(yè)再保險體系?！睆纳鲜鲋醒胍惶栁募囊?guī)定可以看出，建立政策性農(nóng)業(yè)保險制度已得到國家核心層的認可和支持。 （二）我國政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的必要性 一般說來，農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管本身并無獨立的理論體系，從農(nóng)業(yè)保險實踐來看，其思想基礎(chǔ)源于一般的規(guī)制理論。其中有三種重要的規(guī)制理論：公共利益論、捕獲論和公共選擇理論。 （1）公共利益論。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管的第一種理論解釋就是農(nóng)業(yè)保險是擔負公眾利益的行業(yè)。由于壟斷、不完全信息和外部性所造成的“市場失靈”問題，人們呼喚政府法律法規(guī)對市場經(jīng)濟激勵的部分予以替代。在此背景下，規(guī)制的“公共利益論”應(yīng)運而生。該理論認為監(jiān)管是為了服務(wù)于公共利益，是為了使人們從不公平和無效率的市場中解脫出來，監(jiān)管的目標是尋求修正源于市場失效或某些政治危機的資源誤配，包括防止和糾正市場失靈引起的對消費者利益的重大損害以實現(xiàn)經(jīng)濟效率最大化，進而對社會福利進行再分配的一種機制或方法。[6]它強調(diào)消費者利益，如當技術(shù)導(dǎo)致自然壟斷或存在外部性時就不能達到社會福利的最大化，這時政府應(yīng)出面干預(yù)，因而監(jiān)管被嚴格地看作是一種“挽救行為”，它主要是為了消除或降低與市場失靈有關(guān)的成本。監(jiān)管者被認為是對公眾利益需求做出反映，并以修正市場實踐的無效或不公平為目標的獨立的中立的仲裁人，其監(jiān)管的過程有助于通過消除壟斷的濫用而產(chǎn)生的限制性貿(mào)易實踐，促進市場價格競爭。公共利益論還隱含著政府規(guī)制是無成本的，這種觀點后來遭受了大量的批評。公共利益論的另一問題是它缺乏明確的機制，利用它所宣稱的公共利益能夠被規(guī)制行動所實施。一些實證研究表明規(guī)制常常不能糾正這些市場失靈，規(guī)制被認為是失敗的。雖然公共利益論總體上還不夠健全，但決不能完全廢棄。對于農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管，它還是一個重要的論題。 （2）捕獲論。實證經(jīng)濟學(xué)的私人利益監(jiān)管理論則認為監(jiān)管的目的在于促進私人的利益最大化。[7]peltzma提出監(jiān)管者們是出
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