【正文】 1 房屋建筑與市政基礎(chǔ)設(shè)施工程 質(zhì)量監(jiān)督管理 學(xué)習(xí)交流資料 2 目 錄 第一章 5號部令主要內(nèi)容 第二章 53號文主要內(nèi)容學(xué)習(xí) 第三章 規(guī)避瀆職和質(zhì)量監(jiān)管責(zé)任風(fēng)險分析 3 4 我國工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度演進的四個階段 ? 第一階段 (19491983年 ) ? 第二階段 (19842023年 ) ? 第三階段 (20232023年 ) ? 第四階段 (2023年 至今 ) 5 第一階段 (19491983年 ) 不監(jiān)督階段 特征：政府負責(zé)建設(shè)計劃、投資撥款、供應(yīng)物資，不負責(zé)工程質(zhì)量。工程質(zhì)量由企業(yè)自行管理，自行負責(zé) 。 實質(zhì)：政企一體，政府的工程質(zhì)量監(jiān)督職能由企業(yè)代為行使了。 6 1984年 9月，國務(wù)院頒布 《 關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定 》 （國發(fā)[1984]123號），其中： 十六、改革工程質(zhì)量監(jiān)督辦法。大中型工業(yè)、交通建設(shè)項目，由建設(shè)單位負責(zé)監(jiān)督檢查；對一般民用項目，在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下，按城市建立有權(quán)威的工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，根據(jù)有關(guān)法規(guī)和技術(shù)標準，對本地區(qū)的工程質(zhì)量進行監(jiān)督檢查。該機構(gòu)實行企業(yè)化管理，向委托單位收取一定的監(jiān)督和檢測費用。 1985年，建設(shè)部下發(fā) 《 建筑工程質(zhì)量監(jiān)督站工作暫行規(guī)定 》 、 《 建筑工程質(zhì)量檢測工作規(guī)定 》 。 1990年 4月，建設(shè)部頒發(fā)了 《 建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定 》 ，明確了建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督是指由政府授權(quán)的專門機構(gòu)對建設(shè)工程質(zhì)量實施的監(jiān)督，各類新建、改建、擴建的工業(yè)、交通的民用、市政公用工程及建筑構(gòu)件，均應(yīng)接受建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督。 我國工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度初步形成。 8 第二階段 (19842023年 ) （監(jiān)督階段） 特點： 在監(jiān)督依據(jù)上，以 《 建筑工程質(zhì)量檢驗評定標準 》 和建設(shè)部的規(guī)范性文件為主，缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)； 在監(jiān)督內(nèi)容上，以單一的工程實物質(zhì)量為主，對各責(zé)任單位工程質(zhì)量行為監(jiān)督的概念還未形成； 在監(jiān)督手段上，對工程隨時進行抽查，實行地基基礎(chǔ)、主體結(jié)構(gòu)、竣工驗收的“三步到位檢驗制”，發(fā)現(xiàn)嚴重質(zhì)量問題時，有權(quán)責(zé)令停止施工。 9 在監(jiān)督責(zé)任上，工程質(zhì)量的好壞，合格不合格，施工企業(yè)和建設(shè)單位無權(quán)自己確定，完全是質(zhì)監(jiān)站說了算，因此，質(zhì)監(jiān)的權(quán)力和責(zé)任都很大。 在工作方針上，以“監(jiān)、幫、促”為主，既當“法官”，又當“醫(yī)生”，幫助和促進企業(yè)加強質(zhì)量管理。 1998年 3月 《 建筑法 》 頒布實施。 10 第三階段： ? 2023年 1月國務(wù)院頒布 《 建設(shè)工程質(zhì)量管理條例 》（國務(wù)院令第 279號）頒布實施，明確規(guī)定了“建立建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度”，明確了監(jiān)督機構(gòu)受主管部門委托，具體實施工程質(zhì)量監(jiān)督管理的法律地位。 ? 因為 1996年 10月施行的 《 行政處罰法 》 實施處罰的行政機關(guān)一章中明確規(guī)定：受委托組織必須符合的第一個條件是：依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織。所以 《 條例 》 頒布后，監(jiān)督機構(gòu)的性質(zhì)在法律上得到明確。 11 ?《 建設(shè)工程質(zhì)量管理條例 》 規(guī)定：建設(shè)工程由建設(shè)單位組織竣工驗收。解決了監(jiān)督機構(gòu)核驗工程質(zhì)量問題，也就是說從 2023年 1月 30日起，監(jiān)督機構(gòu)從此不再負責(zé)評定工程質(zhì)量等級。 ?建設(shè)部隨后頒布 《 房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗收備案管理暫行辦法 》 （建設(shè)部令第 78號），建立了竣工驗收備案管理制度，并規(guī)定質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)在工程竣工之日起 5日內(nèi)，向備案機關(guān)提交工程質(zhì)量監(jiān)督報告。 12 ? 2023年 8月 5日，建設(shè)部印發(fā) 《 工程質(zhì)量監(jiān)督工作導(dǎo)則 》 。 ? 這一時期工作的特點： 工程質(zhì)量監(jiān)督管理的法律法規(guī)和技術(shù)標準體系基本形成，基本實現(xiàn)了有法可依，有章可循； 監(jiān)督內(nèi)容從單一實物質(zhì)量轉(zhuǎn)為工程質(zhì)量行為和實體工程質(zhì)量并重； 監(jiān)督手段由原來的“檢驗制”改為了“監(jiān)督制”，質(zhì)監(jiān)站對工程實體質(zhì)量的核驗權(quán)改為對責(zé)任主體質(zhì)量行為和工程實體質(zhì)量違規(guī)問題的否決權(quán)，行政執(zhí)法的地位和作用更加明顯。 13 創(chuàng)新管理，引入差別化、巡回抽查監(jiān)督，監(jiān)督方式從重點部位監(jiān)督向動態(tài)隨機監(jiān)督過渡； 質(zhì)量監(jiān)督費取消，質(zhì)監(jiān)機構(gòu)行政執(zhí)法的職能和性質(zhì)更加明確。 信息技術(shù)得到高度重視并廣泛應(yīng)用，實現(xiàn)了質(zhì)量監(jiān)督基本信息共享。 14 ?存在的問題： 沿用多年的“三到位”的監(jiān)督方式在一定程度上已經(jīng)不能適應(yīng)形勢和任務(wù)的需要。 質(zhì)量監(jiān)督費已經(jīng)取消 2年多，仍有部分監(jiān)督機構(gòu)機構(gòu)編制和經(jīng)費沒有徹底解決，給監(jiān)督工作的正常開展帶來不利影響。 15 受自身的委托執(zhí)法性質(zhì)、違規(guī)罰款額度過大，以及長期以來形成的“重實體輕行為”的監(jiān)督習(xí)慣等多種因素影響，監(jiān)督機構(gòu)以行政執(zhí)法為核心的工作機制尚未形成。 監(jiān)督檢測工作受到不應(yīng)有削弱。 監(jiān)督執(zhí)法人員的角色意識有待進一步增強。 16 ? 2023年 9月 1日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了 《 房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定 》 （住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第 5號）， 2023年 9月 30日下發(fā)通知，廢止了《 工程質(zhì)量監(jiān)督導(dǎo)則 》 。這是我國工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度的第三次重大轉(zhuǎn)變。 第四階段： ? 工程質(zhì)量監(jiān)督是我國工程質(zhì)量管理體系的一項基本制 ? 度，至今已走過了 26年的發(fā)展歷程，期間經(jīng)過不斷探索和創(chuàng)新，完成了監(jiān)督方式從核驗制到備案制、監(jiān)督機構(gòu)從責(zé)任主體到執(zhí)法主體等重大轉(zhuǎn)變，監(jiān)督效能不斷提高，對于規(guī)范工程建設(shè)各方主體質(zhì)量行為、確保我國工程質(zhì)量起到了重要作用。但是相對于當前的新形勢和新要求，工程質(zhì)量監(jiān)督工作還存在一些不適應(yīng)、不完善的問題，制約了監(jiān)督作用的進一步發(fā)揮和監(jiān)督工作的可持續(xù)發(fā)展。 18 19 工程質(zhì)量監(jiān)督工作存在的問題： 一是法規(guī)體系需要進一步完善。 《 導(dǎo)則 》 作為規(guī)范性文件，法律層級較低，指導(dǎo)性和約束力不足，已不能完全適應(yīng)工作實踐中面臨的新形勢和新問題，無法為質(zhì)量監(jiān)督工作提供有力的法律支撐 二是監(jiān)督機構(gòu)性質(zhì)需要進一步明確。由于 《 建設(shè)工程質(zhì)量管理條例 》 規(guī)定監(jiān)督機構(gòu)是受建設(shè)主管部門委托執(zhí)法，且長期以來，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)被定為自收自支的事業(yè)單位，靠收取監(jiān)督費開展監(jiān)督工作。這導(dǎo)致社會上對工程質(zhì)量監(jiān)督的性質(zhì)存在一定誤解，把工程質(zhì)量監(jiān)督等同于類似工程監(jiān)理的一般中介服務(wù)，甚至把質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)看作工程質(zhì)量責(zé)任主體之一，給質(zhì)量監(jiān)督工作的正常開展帶來了不利影響。 20 三是監(jiān)督方式需要進一步改進。目前，工程質(zhì)量監(jiān)督在一定程度上還是沿襲了十幾年前的做法，實行以工程項目為單位、以定點監(jiān)督為主的監(jiān)督模式。具體表現(xiàn)為：對每個工程平均使用監(jiān)督資源，由于監(jiān)督力量不足，對需重點監(jiān)督的工程投入不足；對工程各方主體質(zhì)量行為監(jiān)督不嚴；對單個工程的質(zhì)量問題關(guān)注得多，對整個地區(qū)宏觀質(zhì)量形勢把握不夠；對具體的監(jiān)督檢查工作花大力氣，對構(gòu)建監(jiān)管工作長效機制著力不多等。這種模式往往導(dǎo)致監(jiān)督工作陷于微觀，既不能充分體現(xiàn)政府質(zhì)量監(jiān)督的行政執(zhí)法特性，也無法有效提高監(jiān)督效率。 四是監(jiān)督隊伍建設(shè)需要進一步加強。隨著監(jiān)督工作量的大幅增加，人均監(jiān)督面積已從 90年代初的 3萬平米增加到當前的幾十萬甚至上百萬平米，人員緊缺的問題相當突出。同時，存在隊伍素質(zhì)良莠不齊的現(xiàn)象：有的監(jiān)督機構(gòu)制度建設(shè)不完善，有的基層監(jiān)督機構(gòu)專業(yè)能力不足；有的監(jiān)督人員業(yè)務(wù)水平較低，也有少數(shù)監(jiān)督人員工作責(zé)任心不強。這些問題的存在，嚴重削弱了監(jiān)督隊伍的戰(zhàn)斗力，影響了監(jiān)督工作質(zhì)量。 因此，做好新形勢下的質(zhì)量監(jiān)督工作，迫切需要進一步強化工程質(zhì)量監(jiān)督的法律地位和執(zhí)法屬性，改進監(jiān)督方式方法，加強監(jiān)督隊伍建設(shè)，提高監(jiān)督工作效能。 ? 5號部令是根據(jù) 《 建設(shè)工程質(zhì)量管理條例 》 制定的，既充分考慮了政策的連續(xù)性，也兼顧各地現(xiàn)有做法，從監(jiān)督機構(gòu)定位、監(jiān)督工作內(nèi)容、監(jiān)督工作程序到監(jiān)督機構(gòu)和人員的考核管理等方面，對工程質(zhì)量監(jiān)督作了比較系統(tǒng)、科學(xué)的規(guī)定，提出了要求。 22 5號部令有以下特點： 明確監(jiān)督機構(gòu)性質(zhì)。 對質(zhì)量監(jiān)督方式作出重大調(diào)整，將監(jiān)督方式改為以抽查為主。 明確了質(zhì)量監(jiān)督的內(nèi)容和程序。 明確了質(zhì)量監(jiān)督行為違規(guī)承擔(dān)責(zé)任的性質(zhì)。 部令頒布的實質(zhì)意義 是對國務(wù)院法治政府建設(shè)目標的具體落實，是工程質(zhì)量監(jiān)督徹底轉(zhuǎn)向依法行政的動員令。 23 ? 第一條 為了加強房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量的監(jiān)督，保護人民生命和財產(chǎn)安全，規(guī)范住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門及工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)（以下簡稱主管部門）的質(zhì)量監(jiān)督行為，根據(jù) 《 中華人民共和國建筑法 》 、 《 建設(shè)工程質(zhì)量管理條例 》 等有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本規(guī)定。 ? 24 解讀： ? 本條明確了制定本規(guī)章的目的。工程質(zhì)量監(jiān)督制度是我國工程質(zhì)量管理方面的一項基本制度，也是國際慣例是政府對工程質(zhì)量實施監(jiān)管的主要手段，對督促工程參建各方認真執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)和工程建設(shè)強制性標準、確保我國工程質(zhì)量具有重要作用。 ? 同樣是為了確保工程質(zhì)量和建設(shè)安全，本文的工程質(zhì)量監(jiān)督不同于工程監(jiān)理的監(jiān)督。建設(shè)部和國家計委在 《 工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定 》中明確提出：“建設(shè)工程監(jiān)理是指具有相關(guān)資質(zhì)的監(jiān)理單位受建設(shè)單位的委托，依據(jù)國家批準的工程項目建設(shè)文件、有關(guān)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和工程建設(shè)監(jiān)理合同及其他工程建設(shè)合同。 25 ? 代替建設(shè)單位對承建單位的工程建設(shè)實施監(jiān)控的一種專業(yè)化服務(wù)活動?！北O(jiān)理單位是建筑市場的主體之一，其提供的是一種高智能的有償技術(shù)服務(wù)。監(jiān)理單位與項目法人之間是委托與被委托的合同關(guān)系，屬于業(yè)主項目管理的范疇。而本文的工程質(zhì)量監(jiān)督是國家行政監(jiān)督，監(jiān)督主體是國家行政管理部門或其委托的機構(gòu)，是政府機構(gòu)的一部分，不是社會上的一般中介機構(gòu)，其性質(zhì)及法律地位不同于監(jiān)理。 ? 明確了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門及工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)是實施房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督的主體，統(tǒng)稱為主管部門，體現(xiàn)了對監(jiān)督機構(gòu)行政執(zhí)法地位的認可。長期以來，我國的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)費用來源并非是國家財政全額撥款，這使監(jiān)督機構(gòu)的法律地位遭到質(zhì)疑。 2023年取消建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督費，被調(diào)整為全額撥款，進一步明確了工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的行政執(zhí)法地位。 ? 這是本 《 規(guī)定 》 的亮點之一。 26 ? 明確了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門及工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)是實施房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督的主體，統(tǒng)稱為主管部門，體現(xiàn)了對監(jiān)督機構(gòu)行政執(zhí)法地位的認可。長期以來，我國的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)費用來源并非是國家財政全額撥款，這使監(jiān)督機構(gòu)的法律地位遭到質(zhì)疑。 2023年取消建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督費，被調(diào)整為全額撥款，進一步明確了工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的行政執(zhí)法地位。 27 ? 第二條 在中華人民共和國境內(nèi)主管部門實施對新建、擴建、改建房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理的，適用本規(guī)定。 28 解讀： ? 本條規(guī)定了監(jiān)督的對象，即新建、擴建、改建房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施的工程質(zhì)量。房屋建筑工程，是指為各類房屋建筑物和附屬構(gòu)筑物所進行的勘察、規(guī)劃、設(shè)計、施工、安裝和維護等各項技術(shù)工作和完成的工程實體。 ? 市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃氣、熱力、園林、環(huán)衛(wèi)、污水處理、垃圾處理、防洪、地下公共設(shè)施及附屬設(shè)施的土建、管道、設(shè)備安裝工程。其他如軍事、水利工程等，以及本《規(guī)定》第十八條的搶險救災(zāi)工程、臨時性房屋建筑工程和農(nóng)民自建低層住宅工程，不適用本規(guī)定。 29 ? 第三條 國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門負責(zé)全國房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程（以下簡稱工程）質(zhì)量監(jiān)督管理工作。 ? 縣級以上地方人民政府建設(shè)主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作。 ? 工程質(zhì)量監(jiān)督管理的具體工作可以由縣級以上地方人民政府建設(shè)主管部門委托所屬的工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)（以下簡稱監(jiān)督機構(gòu)）實施。 30 解讀： ? 本條規(guī)定了建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作的主體和實施具體工作的主體。全國房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量監(jiān)督管理工作的主體國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，地方的是縣級以上地方人民政府所屬的建設(shè)部門。具體的工作可以由監(jiān)督管理工作的主體實施，也可以由監(jiān)督管理工作的主體委托所屬機構(gòu)實施，但不可以委托其他機構(gòu)或組織實施。保證了監(jiān)督的效果和權(quán)威性。 31 ? 第四條 本規(guī)定所稱工程質(zhì)量監(jiān)督管理，是指主管部門依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和工程建設(shè)強制性標準，對工程實體質(zhì)量和工程建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理單位（以下簡稱工程質(zhì)量責(zé)任主體）和質(zhì)量檢測等單位的工程質(zhì)量行為實施監(jiān)督。 本規(guī)定所稱工程實體